如何保障政府的积极“有为”

文/朱富强

如何保障政府的积极“有为”

文/朱富强

引言

林毅夫的新结构经济学及其产业政策倡导积极的有为政府，这就带来一个核心问题：如何切实保障有为政府的积极“有为”？关键在于，要激发出官员们勇于承担应尽责任的企业家精神，尽管官员的企业家精神不同于通常意义上的私人领域的企业家。事实上，私人企业家往往是凭借信念去创新和冒险，并且自己能够承担起这些行为造成的后果；相反，官员们的行为后果往往会对他人造成影响，从而也就不能单凭个人信念行事而必须依赖高度的责任伦理，从而具有高强度的自律精神。这意味着，要保障和激发政府在产业政策的制定和实施中的积极“有为”，就需要强化社会成员尤其是政府官员的责任伦理。同时，责任伦理深深地嵌入在儒家的责任文化之中，由此产生了传统的信托政府，这就构成了有为政府的社会基础。

有为政府的儒家文化特征

与现代西方经济学的“恶棍”政府说不同，林毅夫在新结构经济学中引入了开明的有为政府，认为政府官员不仅希望继续执政或得到升迁，也会希望青史留名，让人们记住他是个好官。那么，如何理解不同学说在对待政府的态度以及改革路向的主张上的差异呢？这涉及中西方社会的文化差异，涉及两个社会对国家性质的认知以及对政府职能的赋予上所存在的巨大差异。

一般地，在西方社会，基于对个人内在状态的关注，逐渐形成了以个体为中心的价值取向，社会组织也被视为是个人权利转让或交换的结果；相应地，国家组织就呈现出明显的主权特性，随着主权者在近现代的分散和分解而产生出基于相互制衡的三权分立和权力结构，政府的根本职能就被限定为监督和约束社会成员潜在的机会主义。与此不同，在儒家社会，基于对特定社会关系下的“社会我”的关注，形成了以社会为中心的价值取向，社会组织也被视为由社会契约而形成的公共性共同体；相应地，国家组织就呈现出明显的裁判特性，社会大众对政府的充分信托和放任又演化成中央集权，政府的根本职能则体现为促进成员利益的协调和社会福利的改善。很大程度上，林毅夫的有为政府及其产业政策思想也就嵌入在儒家文化传统之中，它对政府抱有高度的期待。问题在于，政府官僚是否值得人民的信托和期待呢？这就涉及儒家的文化精髓和社会基础。

儒家最为关注责任而非权利，强调每个人都应尽其责任，所谓“在其位，尽其职，成其事”，这就是“尽其在我”的责任观。儒家“尽其在我”的责任文化观强调，个体应该对群体和社会尽义务履责任，要“躬自厚而薄责于人”。而且，“尽其在我”责任观还非常注重权利与责任的相称性：地位越高，权利越大，相应的责任也越重。这就对社会精英提出了这样的要求：（1）在政治权力上，要求官僚精英应该既圣且贤，应该成为社会标杆；（2）在经济权力而言，要求资本精英应该是贤达仁人，应该成为社会领袖；（3）就思想权力而言，要求知识精英应该“学为人师，行为世范”，应该成为舆论引导者；（4）就社会权力而言，要求公众人物应该发挥正能量，应该成为现实社会的典范。在儒家社会，父母之所以在家庭中享有权威以及管束子女的权利，就在于他们承担了家庭发展的更大责任，承担了抚养和教育子女成长的责任，因而子女往往高度依赖和信任他们的父母。同样，一国的政府官员也只有承担起更大的社会责任，人们才会信任它、依托它，才会有官民一体和社会和谐的良好关系。问题在于，如何才能促使政府官员承担起责任？从现代政治伦理的术语上讲，就要求政府官僚拥有对职业尽责和对自身行为负责的责任伦理。

中西方社会的伦理特质比较

对责任伦理和信念伦理的区分始于韦伯的《以政治为业》著名演讲。韦伯基于手段与目的间关系的视角区分两类伦理：（1）信念伦理，往往只关注目的，一心按照某种先验的原则行事，并以目的来为手段辩护（2）责任伦理，思考手段可能带来的后果，从行为的结果来评估合理性，并自己承担起行为后果的责任。不过，在比较宗教和文化研究中，韦伯又将责任伦理与工具理性行动联系在一起，认为责任伦理较多地关注手段、工于计算、注重日常生活的当下要求，从而具有较高的理性化程度；相反，受信念伦理驱使的价值合理性行动则混杂着传统、情感等非理性因素，从而具有较低的理性化程度。这样，责任伦理往往就被视为西方社会的基本特征，而信念理论则是东方社会的专属，乃至儒家也被批评为过分注重信念伦理而忽视责任伦理。然而，这种流行的认知存在根本性错误并且带来严重的实践问题：似乎要建设社会责任伦理并由此制约官员的“乱为”和“无为”就必须要回到欧美社会的制度框架。而事实却是，责任伦理充盈在传统儒家社会之中，而与现代西方社会的伦理取向之间存在根本特质上的差异。

就儒家社会而言，丰富的责任伦理可从三方面展开说明。（1）从责任伦理的基本词义上看。责任伦理根本蕴意在于强调行为者对自身行为后果的责任承担，这与儒家社会的“尽其在我”责任观是一致的。正是基于“尽其在我”责任观，儒家社会对社会各岗位的职责都有明确的规定；尤其是，那些身居高位的君子具有更大的责任去领导和建设一个更为美好的社会，强势者对于弱势者也负有照顾和关怀的责任，政府部门更应该承担起对人民的“富之、教之”之责。（2）从责任伦理衍生的社会规范体系看。责任伦理关注行为产生的影响并承担起相应责任，这就促使人们养成一种自律性的行为规范。这种伦理规范更常用的名字就是道德黄金律，其中，否定形式是指自己不想要的东西就不要强加给别人，肯定形式则是指自己想要的东西也应该与人分享。这也充分体现在儒家伦理之中：前者体现为“己所不欲，勿施于人”；后者则表现为“己欲立而立人，己欲达而达人”。（3）从责任伦理产生的社会基础看。责任伦理往往要求行为者能够设身处地考虑和感受其他相关者的处境，进而在对方的角度进行换位思考问题，从而尽力减少或避免“好心做坏事”的现象发生。这就是移情和通感的效应，它也深深地嵌入在儒家文化和伦理之中。事实上，儒家的思想核心“仁”，本身就是一种感通、关切、融和的精神状态，它通过人之主体的移情而与他物融为一体，通过“仁之心”的反思而达到“克己”的境界。

就西方社会而言，责任伦理的淡薄和缺失也可从三方面说明。（1）从西方社会的基本特质看。西方社会盛行的本质上就是信念伦理：中世纪的基督教伦理将遵循上帝的教导视为行为的信念源泉和惟一原则，资本主义兴起后的功利主义行为原则也具有强烈的目的性，导致西方伦理学由义务伦理学转向目的伦理学，这也属于信念伦理学，尽管这种信念伦理学不再是美德伦理学而是功利伦理学。其实，信念伦理本身就与西方社会的绝对律令相通，由此派生的是基于法律规章的他律而不是自我审查的自律；为此，西方社会重视一般规则的建设，崇尚自发市场中的自由竞争，乃至将一切市场行为和结果都视为合理的，而不关注市场不平等所带来的问题以及市场竞争滋生出的堕落效应。（2）从西方社会的伦理起源看。自古希腊以来，工具理性在西方社会就得到不断发展以至偏盛，并由此衍生出理性主义的信念伦理；相应地，由这种信念伦理又塑造出了私人企业家精神，它注重科学知识的发现和物质器具的创造。同时，正是基于强烈的“救赎”信念伦理，新教徒们以“天职”为号召而致力于对世俗成功的追求，而将失败则归咎于上帝的旨意，进而推动了资本主义商业经济和物质文明的发展和繁荣；相应地，在这种信念（功利）伦理的支配下，现代主流经济学设立并推崇经济人行为方式，以“无形的手”导向的社会福利最大化为预定目标，却根本无视市场主体的非理性以及市场机制的缺陷所造成的市场震荡，甚至将任何偏差乃至经济危机都视为例外，并由此强烈否定政府在经济活动中的作用。（3）从西方社会的现实困境看。尽管工具理性极大地促进了西方科学知识的积累和技术的进步，但科学技术的不当运用也会造成人类社会的冲突和对抗。例如，正是根基于工具理性的创造、扩张和征服冲动摧毁了西方社会的道德基础，瓦解了作为人与人之间联结的社会关系和组织，破坏了公众信仰的社会性结构，进而导致西方社会的衰落和解体，因而韦伯晚年开始提出希望以“责任伦理”来挽救社会衰落。

有为政府的公共企业家精神

基于对儒家“尽其在我”责任观和责任伦理的解析，我们就可以更好地来理解有为政府和企业家精神之间的关系：政府要能够制定合理的产业政策并有效贯彻它，就必须嵌入企业家精神，必须以丰富的责任伦理为基础。事实上，政府所扶持的产业主要是具有高风险而在短期内还不具有平均期望利润的产业，政府通过提供基础设施或者某种资金的根本目的在于降低领域的创业风险和成本，从而鼓励更多具有企业家精神的企业家加入该领域进行研发、投资和创业。有鉴于此，政府的产业政策根本目的以及最终结果都不应该出现由于在土地、税收和补贴、融资和信贷以及进出口许可等方面区别对待而创造出大量租金，不应该出现进入该领域的商人仅仅依靠保护或特殊政策就能轻松享有高额利润的局面，更不应该出现商人和政府官员之间相互勾结的寻租行为。由此可得到两个结论：（1）如果产业政策重点扶植某些少数企业的发展，但在目标产业选择和实施中出现了官商勾结的寻租行为，这就意味，该产业不再应该进行补贴或保护，或者对该产业的补贴或其他优惠政策遭到了扭曲；（2）如果有其他企业在没有资助补贴的情况下也进入了开放竞争的市场并取得了成功，这也意味着，这个产业已经不再需要特许政策的扶持了。

问题是，如何才能保证政府的产业政策如此合理和精微？也这必须依赖强盛的企业家精神和责任伦理。从两方面加以说明：（1）政府的产业政策不是某个人拍脑袋的产物，而是由一整套的收集信息、征集方案以及委托研究程序，在此过程中，政府相关决策者首先需要把制定合理产业政策以促进地方经济发展作为自己的使命，这就涉及到政府决策者的企业家精神；（2）政府以课题形式委托专家做产业政策的可行性和合理性研究，那么这个专家是以制定合理产业政策为使命还是仅仅为赚得课题经费而应付了事，这也涉及到专家们的企业家精神。其实，张维迎就指出，在产业政策的制定和实施过程中，我们无法对作为多任务多目标代理人的政府官员和“企业家”进行有效的监督和激励。也即，只有这些代理人都具有很强的企业家精神，才能切实保障产业政策的合理和有效。很大程度上，这与股份公司中的管理者也没有什么不同，因为现代企业对高管的考核也是多目标的，完全以利润或股价进行评价只会阻挠企业的发展。因此，合理的产业政策与企业家精神并不相冲突，相反，只有两者相结合才能真正促进产业发展和升级。

最后，要真正理解有为政府与企业家精神的关系，还需要对企业家精神的伦理基础做进一步的界定。事实上，不同领域的企业家精神所根基的伦理是存在差异的。一般地，私人领域的企业家精神以信念伦理为基础，创新和冒险都发源于个人的偏好、认知和信仰；究其原因，私人领域中的冒险和创造所产生的后果都只作用到行为者个人身上，而企业家精神则赋予行为者个人承担这种不确定风险的勇气。与此不同，公共领域的企业家精神须以责任伦理为基础，其创新和冒险必须考虑对其他人或社会所带来的可能影响；究其原因，公共领域中的创新失败产生的负效应将会严重损害其他人的利益，而责任伦理则要求决策者在决策时就必须考虑这种情形。由此，我们就可以将企业家精神区分为私人企业家精神和公共企业家精神，进而也将企业家分为私人企业家和公共企业家。显然，在产业制定和实施过程都需要公共企业家的参与，如产业政策规划者、课题论证专家等都是；同时，这种公共企业家的基本特质并不在冒险，而是责任的承担，或者根基于责任伦理的创新。很大程度上，只有根基于这种责任伦理和企业家精神，才能尽可能避免政府官员的“不为”和“乱为”，才能尽可能减少“好心办坏事”现象。

结语

要保障有为政府的积极“有为”而非“不为”和“乱为”，关键就在于在社会中培育起一种浓郁的责任伦理，并由这种责任伦理孕育出一种公共企业家精神。正是基于这种公共企业家精神，政府官员及其他政策相关者就有动力去制定和实施一项合理的产业政策，进而与私人企业家精神相配合而促进有为政府和有效市场的有机结合。之所以需要基于责任伦理的公共企业家精神，还可以从这样两方面加以理解：（1）基于信念伦理的私人企业家精神可以促进科学进步、技术创造和产业升级，但也可能损害他人或社会的利益；（2）简单地将基于信念伦理的私人企业家精神拓展到公共领域，更会对社会造成破坏性结果。很大程度上，现代学者尤其是经济学人没有区分企业家精神的这两种类型，没有考虑他们所根基的伦理差异，而是以信念伦理和私人企业家精神来看待有为政府的行为，从而也就会担心“好心办坏事”的现象。

同时，这些政府行为的担心主要根基于西方文化及其相对应的西方学说，因为西方社会中基于工具理性的信念伦理所激发的行为往往会给他人和社会造成巨大损害。与此不同，儒家社会传统非常注重价值合理性和社会交往合理性，并由此孕育出浓郁的“尽其在我”的责任文化，因而拥有责任伦理的丰富资源。不幸的是，随着商业主义和功利主义因素在市场化改革中的引入和膨胀，儒家社会的责任伦理也出现了严重式微、衰落和瓦解，进而导致政府的诸多 “乱为”和“不为”现象，乃至很多学者也就主张回到欧美的有限政府和宪政体制。但是，本文的分析却给出了一个不同的路向：（1）像中国这样的发展中国家要有效推进经济转型改革以及经济持续健康发展，就必须有一个承担积极功能的有为政府；（2）不同于私人企业家精神根基于信念伦理，政府官员的行为应该根基于责任伦理，从而在推动技术创新、产业升级上实现有为政府和企业家精神的互补；（3）儒家的“尽其在我”文化所体现的就是一种责任伦理，要保障有为政府的积极“有为”，就需要从儒家文化传统中去探寻其社会基础。

（作者单位：中山大学岭南学院；摘自《财经研究》2017年第3期）