基本公共服务供给和受益的包容性匹配水平——关于社会保障、医疗卫生和义务教育的一个实证分析

文/詹国彬

基本公共服务供给和受益的包容性匹配水平
——关于社会保障、医疗卫生和义务教育的一个实证分析

文/詹国彬

新世纪以来，中央和地方政府积极推行公共财政政策以调整基本公共服务的供给与受益水平。然而，从实践效果来看，基本公共服务的供给与受益仍然存在诸多偏差和非匹配性。基于基本公共服务供给和受益维度的线性关系，借助2008～2013年关于基本公共服务的宏观指标数据，构建基本公共服务供给和受益的匹配模型，利用SUR估计法进行回归测度与检验，本文认为：社会保障和医疗卫生服务属于不包容性匹配，在供给和受益维度上存在包容性偏差，其公共属性较弱；而义务教育则归属于基本包容性匹配，其公共属性较强。有鉴于此，在基本公共服务均等化统筹发展进程中必须打破固有的以个体收入差异和社会地位的受益机制，切实拓宽公共服务受益范围的同时努力提升基本公共服务的受益程度。

基本公共服务资源配置的不均等“顽疾”凸显

随着我国政治经济体制改革的持续深入，现行体制中所蕴含的“中梗阻”问题日渐突出，制度变迁对经济社会发展和增长的边际效应呈现出贡献度递减性趋势。中国政府面临着对外出口的经济增长驱动力和政府投资的持续力日渐式微的严峻挑战，要保持经济快速平稳的发展，不仅需要在经济领域实施大刀阔斧的改革，同时也应当将改革的触角延伸到基层政府和社会底层中，把更多精力和改革关注点转移到基层社会民生建设问题上，在公共资源配置领域集中地表现为基本公共服务的供给和受益问题。改革开放以来，我国政府在推动经济社会高速发展中形成了以GDP为导向的发展型政府模式。这种发展模式导致基本公共服务资源在基层社会中各区域成员间的实际配置比例存在诸多不均之现象，实质上体现为非收入维度的差距，诸如基础教育、公共医疗卫生、基本社会保障等基本公共服务项目。

为克服和消弭发展型政府所造成的诸多问题，新世纪以来，服务型政府日益成为政府改革的新取向。在公共服务型政府建设方兴未艾的浪潮下，公共服务均等化成为政府执政的重要目标。中央政府屡屡将“基本公共服务均等化”政策目标嵌入地方政府的政策谱系之中，并通过绩效考评方式强化这一政策目标的贯彻实现。在此背景下，如何改革和调整基本公共服务资源配置的“不均等顽疾”的问题就显得尤为重要。为此，中央和地方各级政府力图通过推行公共财政政策，以调整基层社会公共服务，着眼于义务教育、公共医疗卫生、社会保障等公共服务项目的改革，以期实现有效增加基本供给量。从效果来看，中央政府的政策意图尚未完全实现，许多惠民政策看似增加了基本公共服务供给量，实质上并未发挥削弱不均等之效果，甚至在某种程度上加剧了城乡之间、东西部地区、中心与边缘区域、不同阶层人群之间等的偏差度。如何突破公共服务均等化政策执行中的“中梗阻”困境，进一步贯彻和落实公共服务均等化战略成为一个亟待解决的现实课题。

对三类基本公共服务实证分析的结论

笔者力图通过数理分析的方式，从微观层面去论证基本公共服务的供给均等和受益均等的并非等价命题，以诠释和分析基本公共服务在供给与受益等层面上存在的偏差，同时也为考察和验证“基本公共服务项目多为非纯公共产品”这一论断提供了实证经验。通过微观维度上数据模型建构和后续数理分析转移到宏观面板数据的实证检验和测度，根据SUR的估算结果，本文系统性地梳理和厘清社会保障、医疗服务和义务教育等三类基本公共服务在供给和受益均等化的匹配性程度，得出如下结论：

一是对于社会保障、医疗卫生和义务教育等此三类基本公共服务，要依赖于匹配性路径选择以调节相应的偏差额度和方向。从实证检验可知，这三项基本公共服务的外部供给和辖区受益等维度上的包容性程度（Degree of Inclusiveness）或者说是匹配程度（Match Degree）的系数比较低。可见，对于基本公共服务而言，从均等化视角去衡量供给和受益维度之孤境命题是不相等价的命题。“十三五”期间要摆脱基本公共服务的均等化发展之困境，势必要求各级地方政府在改革中高度关注基本公共服务的受益维度问题以及包容性发展机制创新。

二是由于本文所论证的三项基本公共服务（社会保障、医疗卫生、义务教育）对辖区内社会居民的个体行为所造成了个体社会效用上的重大冲击和影响，故三项基本公共服务所能对应的公共产品显然不属于纯粹的公共产品。前文研究的数据和实证检验结果表明：义务教育的公共服务属性在三项基本公共服务中表现最强，这主要归功于全国范围内各层次政府大力推行义务教育的全局性免费政策的施行；社会保障和医疗卫生在中国转型期阶段中的公共产品属性则相对较弱。

三是导致社会保障服务、医疗卫生服务属性发生异化效应的原因在于：首先是这两项基本公共服务的项目本身兼具的技术工具和供给方法的特征；其次是当前中国各省份以及下层次基层政府所具备和执行基本公共服务的受益制度。因此，要强化这两项基本公共服务项目的公共性以及对辖区内各类型的社会成员基本公共服务的受益程度，需要统筹社会各类资源以扩大这两项基本公共服务的外在受益范围，消除现行基本公共服务供给框架下各种排他性机制，逐步地以均等化方式去深化和匹配辖区内社会成员的受益程度与基本公共服务供给程度的非包容性。

如何化解基本公共服务不均等“顽疾”？

尽管“十二五”期间我国基本公共服务项目在实现均等化目标方面取得了显著成绩，各省份基本公共服务的资源配置也日趋合理化与公平化。但是，研究表明在基本公共服务供给和受益的包容性匹配测度层面上仍然存在着诸多偏差，倘若在今后不加以改进势必会加剧不公平匹配现象。

笔者认为要合理诠释和剖析当下困境，一是要恰当地厘清理论和实证检验的适用研究对象，从理论上看最佳的供给与受益的均衡匹配是基于单独性个体（辖区内社会居民个体），而实证分析中所基于各层级政府制定的基本公共服务供给政策和路径选择，主要对象是集中面向于宏观维度上数据并非个体。若以宏观维度数据为基底，就存在一个缺陷，即如何去辨识和均衡城乡二元结构、辖区内各区域间、东西部城市间以及各阶层人群间的宏观维度上均等化供给，而不一定能从逆向回馈程序来保障辖区内基本公共服务受益方（微观维度的个体）在均等化实现服务消费与服务受益之间寻求到均衡点。换言之，要使得基本公共服务项目在供给和受益维度上能在理论范式和模型建构实现均等化，必须明确和厘清逻辑前提是基本公共服务在供给和受益的外在对象是保持一致性，即为微观维度个体。从实践经验来看，此逻辑前提在当下中国是无法实现数据的解构，原因在于中央政府尤其是在各省份以及以下层级基层政府对基本公共服务的政策、机制、制度的创新，只能是基于中国现实国情从宏观维度上去深化和化解基本公共服务供给不足的困境，而忽视了这样一个事实：基本公共服务中的多数项目（诸如关于社会保障和医疗卫生项目）属于俱乐部产品甚至是私人产品，而此类项目实际上具有较强的竞争性和排他性。

基于上述分析，倘若单纯地以宏观维度和研究视角去看待和化解基本公共服务的服务非均等“痼疾”，其结果不仅漠视了从微观维度上对前文说论证的三类基本公共服务项目的再消费以及服务受益能力，同时也未考虑如何建构机制和重塑制度以期来保障微观个体（辖区内社会居民）在基本公共服务项目的均等化受益。以上论证在一定程度上是会造成各省份尤其是下层级基层政府在基本公共服务项目上的“表面性均等化”，实际上是非实质性均等化，即为公共服务的资源浪费以及不合理配置现象的发生。为此，就需要从本质来看基本公共服务的供给与受益问题，中央政府所提出的公共服务均等化供给实质关键点在于各层级政府要在保证基本公共服务项目的供给数量在不断增多的前提下，积极整合和发挥各方力量，统筹社会资源以提升基本公共服务在供给维度上的宏观均等化水平，拓宽基本公共服务的受益广度和范围。

此外，在基本公共服务的受益机制和制度再设计过程中，要将诸多因素，包括城乡户籍、身份职业、永久和暂时居住地以及辖区内社会居民自身个体收入和实际消费水平等，纳入到现行基本公共服务受益的限定性指标体系中，只有当社会居民个体的资质条件能达到前文所述的特定成员资格条件之时，才能被受益范围所囊括。一旦把此类成员资格条件作为排他性机制的一个重要组成部分，就会造成资格条件非理性化的发生，同时也会严重阻碍了基本公共服务的资源配置在不同区域间、城乡二元结构间以及不同阶层的社会人群间包容性的不同分配，造成基本公共服务在宏观供给维度上所出现偏差额度，主要集中于强势的区域与社会群体以及城市偏向趋势，人为地压缩了基本公共服务的受益广度。因此，要破解基本公共服务受益范围的狭窄而又非均衡性的困境，一是要适量地增加基本公共服务的供给额度和拓宽供给范围，降低城乡二元间、强弱区域间和不同阶层社会人群间的非均衡性供给可能性的发生；二是在增加对基本公共服务供给的同时，也需要逐步摒弃以社会成员资格条件作为初始门槛的一种排他机制，充分彰显公共服务供给中的底线公平。

（作者系宁波大学公共管理系副教授；摘自《社会科学》2016年第2期；原题为《基本公共服务供给和受益的包容性匹配水平检验——关于社会保障、医疗卫生和义务教育的一个实证分析》）