“强制撤并”抑或“自然消亡”——中西部农村“撤点并校”的政策过程分析

文/单丽卿

“强制撤并”抑或“自然消亡”
——中西部农村“撤点并校”的政策过程分析

文/单丽卿

问题的提出

中国大规模的“撤点并校”实践始于1990年代末期。作为其结果，大量的农村小学和教学点不断消亡。“撤点并校”政策因其波及面大、影响深远而引起了学术界、理论界和社会层面的广泛关注。

关于村小消亡的过程存在着两种解释：一种解释认为，村小的撤并是政府强制的结果。由此引出一个问题，政府何以能够快速地推进大规模的学校撤并？ 与此相关的另一个问题是“撤点并校”已被注意到的负面后果是加重了农村家庭教育负担，那么农村社会为何没能阻止学校撤并的发生？另一种解释是“撤点并校”政策只是顺应了“村小自然消亡”的客观过程。

“撤点并校”的话语策略

“撤点并校”是中国农村教育政策的一个组成部分，中央政府出台了一系列文件来指导具体实践进程。这些政策话语中包含着关于“撤点并校”目的的宣称，代表了构建其合法性基础的努力。地方政府则是通过一系列的话语策略，试图化解与中央政策表述之间的张力，并借用中央的一些表述来维护自身政策实践的合法性。而中央“政策话语”和地方“实践话语”之间的区别，又成为理解“撤点并校”实践的关键。

（一）中央层面的政策表述

中央三个主要的政策文件分别设定了“撤点并校”的不同阶段：启动阶段、调整阶段以及终止阶段。2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，提出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。这一文件的发布，开启了全国范围内对村小有计划、有步骤的布局调整进程。2006年，教育部《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（以下简称《通知》），从总体上肯定了布局调整工作的成效，认为“农村中小学的办学条件、办学效益和教育质量有了进一步提高”。《通知》所指出的问题主要是，布局调整的速度过快、寄宿制建设的滞后以及部分地区家长的经济负担加重等。实际上《通知》是对“撤点并校”进程的一个微调，强调的主要是“度”的问题。随着布局调整负面效应的持续显现，2012年9月，国务院发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出要“规范农村义务教育学校撤并程序”“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”。这一文件的颁布，也被视为“撤点并校”政策的重大转向。

尽管中央不同时段的政策文件表述存在一些差别，但全都采用了一套客观化的表述话语，试图把“撤点并校”描述为一个客观趋势；面对“撤点并校”的负面效应时，政策话语往往把它解释为政策与实践的偏差，以此来维护政策逻辑的合法性。

（二）地方实践中的话语策略

在地方实践中“撤点并校”并不是使学校布局适应人口分布的教育调整措施，而主要被作为“优化教育资源配置”的手段，也就是通过取消村小来节省资源，用于其他层级学校的发展。基层政府通过对中央政策的策略性“解读”以及地方性的“撤点并校”话语的建构，不仅隐藏了上述张力，还把中央政策转化为自身的行动资源。在实践中，“撤点并校”表现为基层政府对教育发展路径作出的主动选择。但在话语层面，他们却试图把自己建构成一个被动的中央政策执行者的角色。一方面，这种“被动形象的建构”成为他们抵御压力或者转移矛盾的一种策略选择；另一方面，被动的形象有助于向民众传递出清晰而坚定的政策信号。也就是说，无论“集中办学”是否是更好的教育选择，作为政策执行者的基层政府并没有选择余地，这种话语能够起到形塑政策预期的作用。

首先，客观趋势的打造。其核心是，论证村小消亡的必然性，这也构成了“撤点并校”实践合法性的基础。基层实践中，基层政府一方面强调自己作为政策执行者的角色，以获得制度合法性；另一方面偷换概念，对中央政策作出新的解读。这构成了“撤点并校”的逻辑起点，以村小的现实生存状况去佐证布局调整的合理性，从而削弱村小存在的合法性。

其次，政策信号的传递。基层政府对“集中办学”模式的论证，也是塑造政策预期的过程。“集中办学”被视为优化教育资源配置以及提升教育质量的手段，强调这一模式本身的合理性，再诉诸地方现实。具体论证过程是通过对中心完小和村小的比较，前者代表着“集中办学”，而后者则是“分散办学”的典型。两类学校的教育差距，并不是基层政府想要回避的问题，反倒有意利用它来展示“好的”教育与“坏的”教育之间的差别。这样的政策话语传递出一个明确的信号，政府不会对改善村小教育作出进一步努力。

最后，自我实现的过程。传递政策信号的目的在于形塑农村家长的预期，既然村小教育难以得到改善，迫使家长通过择校的方式来使子女获得更好的教育。大多数村小在真正撤并之前，其生源就已呈现持续下滑的态势。在一定程度上，这是客观教育差距的结果。但是，有关“撤点并校”的话语强化了农村家长的教育预期，也加剧了教育需求与村小教育现实之间的矛盾。越来越多的农村家长“舍近求远”把孩子送到中心完小读书，这种主动选择构成了村小崩塌的现实起点。因为，即便政府不采取进一步削弱村小的措施，村小学生人数减少本身就已具有足够的破坏力。这种生源流失又成为“撤点并校”的实践话语提供了资源，它被描述为一个自然过程。

作为自我实现预言的村小撤并

在基层政府的实践话语中，更多地用“村小的消亡”来替代“撤点并校”这一政府行为。就W县林镇的撤点并校过程来看，村小的撤并也确实成为了一个自我实现的预言。所谓“自我实现预言”，强调的是预期的作用。

2011年是林镇村小撤并的开端。这一年，新丰小学的六年级被并到中心完小，此乃它从村小向教学点转变的第一步。2012年秋季学期，在家长的反对声中，新丰小学的四、五年级暂时得以保留，但政府的撤并意图仍然明确得到传递。其所传递的信号是，新丰小学早晚是要撤的，所以政府不会再增加投入。在表述撤并意图时，政府的话语起到了教育意识形态灌输以及主体观念改造的作用。政府一再强调，中心完小能为学生提供更好的教育，这一方面表现为对村小的污名化，因为“教育质量”上的差距未必是一个客观事实；另一方面，则突出了村小的结构缺陷，即不能开设英语课，使得生源竞争的天平偏向中心完小。总的来说，把镇域范围内的学生集中到中心完小是“撤点并校”力图达成的目的，而在实践中，它首先是通过家长的“主动”选择来实现的。正是在上述意义上，新丰小学的消亡成为一个自我实现预言。

“撤点并校”背景下的村小生态

（一）作为教育“飞地”的村小

村小和中心完小之间在办学条件以及师资方面的差距并不是一个新问题，教育差距一直都存在。关键在于，村小嵌入在村庄社会当中，不仅仅是一个专业化的教育机构，更是村落文化的重要组成部分。老师都是当地人，自然对学生的情况比较了解，熟人之间的社会纽带也成为一种重要的约束性力量。反观如今村小的发展，教师来源有了明显的变化。村小之间的师资调动在增加，这也在一定程度上削弱了老师和村庄之间的关系。在新的教师聘任体制下，教师的本地化程度实际上在降低。农村的学校教育正在向着越来越专业化的方向发展。而这种发展在某种意义上，把村小打造成为一块教育“飞地”。以发展为名的政策，实际上却促成了“村小的消亡”。而改造村小的进程，其实质在于迫使村小放弃原本可以依托的地方性资源，把它带入到一个抽象体系，但又不给它提供足够的发展资源。这使村小迅速沦为新教育体系的底层，师资、生源的流失是村小危机的具体体现。

（二）发展的悖论

“撤点并校”通过取消村小的方式节省资源，从而达到集中力量办大事的效果。目前发展路径的悖论在于，在缺乏足够财力支撑的情况下，采用投入导向的发展模式，过于强调硬件设施的投入、师资的年轻化以及专业化。这种发展路径选择实际强化了其所面临的资源困境。

教育发展不仅仅在于资源配置效率，也就是说有效率的资源配置方式未必能导向更为合理的结果。“撤点并校”政策试图通过取消末端的方式来实现整体的提升，其结果却可能强化现有体系的不稳定性和脆弱性。就村小的地位来说，它是整个体系的末端。村小与其他层级学校的教育差距是一个现实的存在。村小的危机直接表现为优质师资和生源的流失。在现有的发展话语中，取消村小被视为最终解决方案。问题在于，在一个层级化的系统里，底端是无法被取消的。在后“撤点并校”时代，农村教育格局朝向一镇一校的方向发展，也就意味着村小的生源逐步向乡镇中心完小集中。与此同时，县城学校的生源也在快速增加。学校的扩建速度始终赶不上生源的增加速度。维持县城学校的成本显然要远大于维持村小运行的成本，更何况涉及到新建学校的问题。这就是目前这种教育发展逻辑的悖论性结果，取消村小并不能够节约教育资源。

（作者系北京大学社会学系博士后；摘自《河北学刊》2016年第1期）