东北全面振兴与地方政府治理体制创新

佟玉华

[摘  要]东北全面振兴的关键是要改变“政府强、市场弱”的体制弊端，正如***总书记在深入推进东北振兴座谈会上重要讲话中指出，东北地区遇到的困难和问题，归根结底仍然是体制机制问题。因此，要加快建立健全符合市场经济规律、与市场经济完全对接的服务型、法治型、信用型地方政府治理体制，构建稳定有序、公平竞争市场机制，为市场主体营造良好的营商环境。

[关键词]东北振兴;体制短板;政府治理;创新发展

[中图分类号]D63  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）12-0004-04

东北振兴解决的并不是贫穷问题，而是在原有基础上如何再创辉煌。实现东北全面振兴需要很多条件，其中最为重要也是最欠缺的，是与市场经济相适应的体制和机制条件。2018年9月，***总书记在深入推进东北振兴座谈会上指出：“东北地区遇到的困难和问题，归根结底仍然是体制机制问题”，东北地区既欠缺促进市场竞争意识的制度安排，又欠缺鼓励投资、创业发展的体制机制环境。东北地区由于市场化体制机制等制度有效供给不足，导致市场化进程迟滞，经济社会发展缓慢。2015年7月，***总书记在部分省区振兴东北地区老工业基地座谈会上指出：“今天东北老工业基地振兴的核心症结，还是体制机制问题。必须从完善体制机制、搞活体制机制入手，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制。这是根本之策。”东北全面振兴的关键点和关节点，就是要建立和健全符合市场经济规律、与市场经济对接的服务型、法治型、信用型政府治理体制，从而构建秩序规范、公平竞争市场机制，为市场主体营造良好的营商环境。

一、东北全面振兴的关键是改变“政府强、市场弱”的体制弊端

政府太强、市场太弱是东北振兴面临的突出问题。在“官本位”惯性作用下，政府权力存在明显的跨界，企业的市场主体地位没有得到充分释放，企业家的作用和职工的积极性没有充分发挥出来，市场意识不浓。东北振兴不是依靠上多少基建项目或资金扶持就能解决的，根本问题是体制问题。东北全面振兴，需要对上一轮东北振兴模式实行战略性转型，走出“政府主导型”的振兴误区，实现体制“闯关型”振兴，按市场经济要求进行地方政府治理体制创新。

众所周知，在社会主义市场经济体制的框架中，企业制度、市场机制和政府治理体制是最重要的三大因素。就东北目前发展状况看，40年改革，由于政府治理体制改革滞后，政府职能转变明显不到位，与市场经济要求的政府职能和效率相比存在着明显的不适应，由此必然导致企业制度和市场机制构建迟缓。

1.政府职能转变不到位，越位、缺位、错位和失位同时存在。东北各级政府在经济调节中对微观干预较多，宏观调节偏少，缺位、越位、错位、失位同时存在，一些项目重复上马、重复建设，导致产能过剩、原字号产品过多。直接调控的行政手段较多，利用经济手段、法律手段的间接调节较少，导致不能很好地适应市场竞争，缺乏灵活性，不能很好地反映市场需求，经济发展效率低下。对环境资源保护不力、统筹协调作用发挥不够、公共服务供给不足也屡见不鲜。在具体操作过程中，一些政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管，乱作为时有发生，门好进脸好看事不办，也是大量存在的。政府信用欠缺，新官不理旧账，政策连续性差，法制意识淡漠，执行不到位，服务效能低，企业运营环境不优，生产经营要素成本高，企业引进人才和留住人才难，不但孔雀东南飞而且麻雀也东南飞的现象大量存在。

2.行政审批事项过多且效率低下。东北三省进行诸多审批事项改革，但仍然存在审批事项过多，效率低下问题，有些审批事项是明减暗不减，不重要的减，重要的不减，和部门利益关联度小的减关联度大的不减，审批过程缺乏透明和监督约束。尤其是事前审批过多，事中事后监管较少。

3.政府规范、监管市场秩序的力度不够。规范市场秩序的法律法规不健全，执法不严，选择性执法，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究。由于政府治理体制不完善，真正公平竞争环境没有形成。市场竞争是有条件的，就是市场主体权利平等，竞争规则公平。正是因为市场经济是平等竞争的经济，可以极大地激活社会的创造力和创新力，产生了创新国家和创新型社会。可以说没有公平竞争就没有市场经济的活力和效率，也就没有东北全面振兴和全方位振兴。改革开放40年，东北地区没能完全适应市场经济发展的要求，导致竞争不公、营商环境不优，给经济社会发展带来一系列深层次难题。

由于缺乏公平竞争，企业创新的外在压力和动力较差。辽宁省2018年上半年，技改投资占比仅为4.6%，远低于14%的全国平均水平，从而导致产业难以升级，经济结构难以调整。规模以上的企业，国有企业占比近80%，国有企业中又有近80%的企业没有进行混合所有制改革，企业效益低下。由于缺乏平等竞争，民营经济发展环境不优，总量偏小，辽宁大约有300万户。同时，体量较小，全国500强民营企业中，辽宁省仅进入6家，同比浙江省则进入137家。由于缺乏公平竞争，劳动者创新创业积极性低，创新创业的机会不平等。***总书记在十二届全国人大第一次会议闭幕式上的讲话中指出：“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。有梦想，有机会，有奋斗，一切美好的东西都能够创造出来。”只有权利平等，竞争规则公平，才能给每一个中国人享有人生出彩的机会和实现梦想的机会，才能最大限度激活市场主体、社会主体的积极性和创造力，使整个社会充满活力和创造力。

从经济和政治互动协调发展的规律来看，要建立符合市场经济规律、竞争有序、规则公平的现代市场体系和競争机制，必然要求厘清政府和市场的关系，创新政府治理体制，转变政府职能，规范市场行为，强化宏观调控、市场监管、公共服务和环境保护功能，解决缺位、越位、失位、错位问题，为市场主体提供公平竞争的规则，为市场在资源配置中起决定性作用提供制度性的保障和支撑。

二、市场经济条件下的政府职能

发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确市场经济条件下政府职能和作用的范畴和空间，现代政府治理体制创新有了目标指向和检验标尺。发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须依法加快政府职能的转变，但绝不是否定和弱化政府作用。在现代经济社会发展中，市场和政府的作用同样重要，只是作用的范围和内涵不同。在现代市场经济条件下，政府有不同于自然经济和计划经济条件下的职能。

1.宏观经济的调控者。稳定宏观经济运行，促进经济健康发展是政府第一重要的经济职能。宏观调控亦称国家干预，是政府对国民经济的总体管理，即政府在经济运行和发展中，依据市场经济的规律，对社会经济总体的调节与控制，以保证总供给和总需求基本平衡，保持经济持续、稳定、协调增长。宏观调控的过程是运用经济的调节手段和调节机制，实现资源的优化配置，从而为微观经济运行提供良性的宏观环境，保证市场经济正常运行和均衡发展。

2.公共产品既公共服务的供给者。公共产品属于公共资源，政府服务于公众。所以，公共产品最显著的特征是消费的非排他性，如，公共基础教育、国防、治安、公共交通及政策法规等，是为所有公民服务的，并不因同时消费而相互排斥，当然，也不因增加消费而降低效用。公共产品主要由政府来供给，即政府通过国家预算、直接投资，担负对国防安全、公共教育、环境保护、社会治安等公共设施的建设与公共服务的供给责任，从而为全社会来创造良好的生活环境，提供良好的公共服务。

3.国民收入的再分配者。市场经济能较好地解决市场公平问题，实现平等竞争和提高社会的效率，但在社会稳定、社会公平上却有局限性，市场经济是竞争的经济，由于市场主体的能力条件、资源禀赋等差异性，按照平等竞争规则，优胜劣汰，存在贫富悬殊和两极分化现象。为实现社会公平和社会稳定，保证市场公平，为市场公平竞争提供良好的稳压阀和安全阀，政府要建立和完善社会保障体系和救助系统，并通过税收和救济等制度和手段，对国民收入进行再分配，保障经济发展的成果由大多数劳动者共享。平等竞争使经济发展有活力，社会保障使社会发展有穩定力。

4.市场秩序的维护者。制订市场规则，纠正市场失灵。市场秩序保证市场机制正常运行，市场机制的正常运行须有公开、公正、统一、透明的竞争规则，这就需要政府制定和实施公平的竞争规则，明确产权关系，规范市场主体行为，政府要制定法律法规，政府要建立和维护公平有序的市场体系和市场机制。否则，自由放任的市场竞争往往容易导致经济垄断，甚至市场失灵，正如弗里德曼所言，“政府的必要性在于：它是竞争规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”

5.生态环境的保护者。市场经济迄今为止是最有效率的经济，然而在市场经济条件下，资本的本质和目的就是追逐利润最大化，由于利益驱动，低成本的假冒伪劣可能乘势而兴;由于利益驱动，无限制地向自然索取导致资源枯竭;由于利益驱动，废气、废水、废渣可能不经任何消耗处理肆意排放，等等。改革开放40年，我们取得了巨大成就，但也感受到了生态环境恶化的危害，绿色发展已成为我国调整优化经济结构、转变经济发展方式、走新型工业化道路的重要动力，成为全面推进现代化建设的必然选择，成为推动中国走向富强的有力支撑。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。因为良好生态环境既然是公共产品，必然由政府来供给。也就是说保护生态环境，政府要承担主要职责。市场经济条件下政府的一大职能就是保护环境。政府要通过制定相应的法律和公共政策，合理利用保护生态环境和自然资源。

在市场经济条件下，发挥市场在资源配置中的决定性作用，绝不是否定和弱化政府的作用，市场和政府相辅相成，其作用同样重要，只是作用的范围和内涵不同，这就必然要求转变政府职能。在党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确界定了我国政府在市场经济条件下的职能，这就是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护。东北要全面振兴、全方位振兴，必须创新地方政府治理体制，彻底厘清政府和市场的关系与边界，科学界定政府的职责范围，建设服务型、法治型、信用型的现代政府治理体制，使市场在资源配置中起决定性作用，充分激活市场主体的创新力和创造力，推动经济发展方式的实质性转变。

三、进一步解放思想，创新地方政府治理体制

1.创新地方政府治理体制必须要解放思想。建立遵循市场经济发展规律，按市场要求运作的职能有限、行为规范的地方政府治理体制，是解决东北全面振兴的关键性问题。首先必须进一步解放思想，思想引领行动，没有思想认识的高度，就没有政府治理体制创新的力度。解放思想是推进政府治理体制创新、实现辽宁全面振兴发展的精神引擎和内生动力。

***总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话，为东北经济发展把脉看病，透彻分析了东北全面振兴、全方位振兴面临着四块突出短板，即体制机制短板、经济结构短板、开放合作短板、思想观念短板。其中“思想观念短板”是“四块短板”中最关键的一块短板，在这个短板中，最核心的思想短板是官本位思想。这种官本位思想观念突出表现就是普通民众的依附性臣民心态依然严重，青天大老爷思想浓厚。一些官员自身的优越感超强，公共权力行使私有化倾向严重。有的人在遇到问题时往往不是依照法律去争取自己应得的利益，而是找关系，寻求权力保护或等待政府的救济，习惯找市长而不是找市场。在干群关系上的“官贵民贱”观仍有市场，羡慕官员职业，一些官员往往将自己手中的权力私有化，吃拿卡要还屡见不鲜。

我们可以毫不讳言地说，只有社会改变对公务员的羡慕、对民营企业的鄙视，只有全社会对所有人给以普遍的尊敬和一视同仁的待遇，按市场经济要求创新，跳出“强政府”“弱市场”振兴怪圈，东北地区才能有真正意义上的发展和振兴。从这个角度看，东北全面振兴或许需要一场思想上的全面革新。

2.创新地方政府治理体制必须要厘清政府和市场的边界，科学界定政府的职能。无论是体制机制创新，还是营造企业发展的市场环境，关键在于厘清政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。党的十八届三中全会已经明确界定了市场经济条件下政府的权力空间、权力运行程序和规范，关键是我们在振兴东北的实践中如何破除利益藩篱，打破僵化的体制制约，按市场经济运行规律，科学配置政府权力与市场主体的权利，科学界定和规范政府职能及其运行方式。也就是说对东北三省来讲，要创新地方政府治理体制，即解决越位、错位、缺位、失位问题，从而实现政府从权力型向责任型、管制型向服务型、人治型向法治型政府转变，建立健全适应社会主义市场经济的运转协调、精简统一、公开透明、勤政廉洁的服务型政府治理体制。40年的改革开放，已证明哪个地区政府按市场经济要求限制权力，规范职能和行为，哪个地方市场化程度就高，经济发展形势就好，反之亦然。可以说，东北和发达地区最本质的差距也就在于此。

3.创新地方政府治理体制必须要完善行政审批制度。政府职能转变必须深化行政审批制度改革，即由原先的挤牙膏式的放权改革模式，变成保留模式改革，也就是说要明确市场经济条件下政府的审批权限，确定政府审批权限清单，实现“非禁即入”“非禁即准”，即凡符合市场化运作条件的行业或领域，除国家法律法规明确禁止的以外，对所有的企业主体和资本开放，彻底改变东北地区营商环境。改变以往的今天下放一点、明天下放一点挤牙膏式做法，尤其是明放暗不放，虚放实不放的做法。对于保留的审批权限，公开透明化，向市场和社会明示，简化流程，缩短审批时间，提高办事效率。辽宁省出台了《辽宁省优化营商环境条例》，并建立了辽宁省营商环境监管局，提出并实施了“一套标准、一个流程、一个窗口、一张网、一批项目”的“五个一”工程，对此关键要以踏石留印的精神抓贯彻和落实。

強化地方政府的市场监管责任。政府向市场放权，转变职能，给企业松绑，不是不管，而是要加强事中和事后监管，这是市场经济条件下政府的一大职责。在实践中必须明确政府的监管责任，建立和健全事前事中事后监管的制度，明确监管程序和方式，对监管失职的政府机构和人员，明确惩罚标准，加大惩罚力度。

4.创新地方政府治理体制必须要完善法律法规。创新地方政府治理体制，转变政府职能，规范政府行为，必须纳入地方立法的规定，加快法治政府建设。“法无授权不可为，法定职责必须为”，把政府转变职能纳入立法工作，使政府治理体制创新工作在法治下有序地开展。实践中缺少法制支撑，缺乏外在的刚性约束力和制约力，是地方政府职能转变、地方政府治理体制创新工作难以开展的重要原因之一。只有在刚性的法治框架内才能促进各级政府依法履行职责，才能破除政府由于自身行为惯性和利益驱动，为市场为社会提供法定的公共服务义务，规范和约束行政权力，保障市场主体的权利和人民群众依法享有各项权利。

5.创新地方政府治理体制必须要改革政府绩效考核体系。政府绩效考核体系是风向标、指挥棒，一定程度上影响着官员行为偏好，具有牵一发而动全身的功效，必须改革政府绩效考核体系。一是要紧紧围绕加快东北全面振兴，推动高质量发展这条主线，完善政府绩效评估指标体系。即考核政府和政府官员，更重要的是看市场秩序、营商环境、失业率、人均收入水平、生态建设指标、治安状况等。二是要善于用全面的客观的眼光评价政府的工作成果。也就是说既要看政府的“显绩”，同时也要考察政府的“潜绩”。三是要改变仅由上级政府作为下级政府业绩的考察和评价主体的模式。判断地方政府公共管理水平提供公共产品是否公平、合理及优质，应由地方各级人民代表大会进行评判。这也是强化地方人大对同级地方政府监督和制约？熏提高政府效能及公共产品供给效率的必然要求。

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