精准扶贫：理论创新与实践探索

高维谦

[摘  要]精准扶贫开发思想，为脱贫攻坚指明方向和提供理论指导，系统性创新了中国特色扶贫开发理论;为破解先富带后富这一跨世纪难题，探索出共同富裕的新路子，实现先富带后富理论的重大创新，精准扶贫已取得新成果，实践中还会遇到新问题，需要不断探索和创新发展。

[关键词]精准扶贫;思想;理论;创新;实践

[中图分类号]F061.4  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）11-0059-05

党的十八大以来，中央总结扶贫开发的经验教训，提出以精准扶贫为核心的扶贫开发思想，形成扶贫开发完整的组织领导、政策措施和管理机制，部署动员全党全社会打赢脱贫攻坚战。精准扶贫为脱贫攻坚指明目标方向，提供全新的理论指导，各地实践取得扶贫开发新成果，但在实践中仍遇到新问题，精准扶贫尚需探索和创新，进一步开创中国特色扶贫开发共同富裕的全新道路。

一、精准扶贫工作存在的问题

（一）精准识别量大有难度

1.没有实际收入数据识别难。农民家庭纯收入没有记账统计，入户调查也难，贵州省推广“四看法”，有些地方“六看一算”，普遍是看房、粮？穴生活？雪、劳动力、有无读书郎、是否患病、家庭用具，算家庭收支账，公示确定。老年人需要识别具有赡养义务子女的收入，一些地区扶贫办，子女在机关事业单位，或在企业、农村达中等以上收入水平，父母不算贫困户。由此需动用相关部门核查其子女的收入状况，公安查户籍，市场监督查是否有经营注册，交通查是否购买车辆，人社查就业情况，住建查是否在城里购买住房等。与低保户、保障房分配认定相同，很难精准识别，收入在贫困线附近就全凭调查人员的态度，而却关乎着能否得到帮扶。但只要各环节公正调查评议，总体可相对公平。

2.精准识别却遭遇人为歪曲。然而，精准识别却遭遇贪腐不正之风歪曲，导致识别不公正不公平。2015年10月，审计署审计结果显示：广西马山县为不符合标准的3119人建档立卡，其中财政供养的343人，在县城购买商品房或自建住房43人，个体工商户或经营公司的439人，有2454人购买了2645辆汽车。而为完成上级确定的脱贫任务，将低于国家扶贫标准的608户、2272人，认定为脱贫，占脱贫户数9.10%、脱贫人数8.9%。严重败坏党和政府形象，骇人听闻！

调查表明，2016年被审计的各县补录贫困人口9.51万人，共剔除不符合建档立卡标准的10.18万人。2015年8月至2016年6月，全国动员近200万人复查，补录建档立卡贫困人口807万人，剔除识别不准929万人，补录+剔除共占建档立卡贫困人口19.37%。识别不准、不公正带有普遍性，如何公正地精准识别成现实难题。

3.每年动态识别工作量大。现行国家贫困标准线是按2010年的不变价，确定2011年农民人均纯收入2300元，每年根据物价指数、生活指数等动态调整，2013至2016年的现价标准，分别是2736元、2800元、2855元、2952元。而精准扶贫要求动态调整贫困人口，每年末需调查贫困群体的人均纯收入，与当年现价贫困标准线对比，动态识别调整工作量相当大，需耐心认真和公正操作。

（二）产业扶贫是长期难题

1.官僚主义影响。扶贫开发30年中，有些地方习惯于行政化扶贫，动辄规划种植同类果蔬数十万、上百万亩，饲养数百万、数千万头（只）畜禽等，政府把饲养、种植种苗统一购置分发下去，就撒手不管。上报扶贫政绩数字很亮！但卻不符合贫困村户实际和意愿，遇到技术难题、市场变化、合作纠纷等问题，政府不帮助协调解决，而农户居住偏远无助，致大量扶贫资金浪费，甚至几度扶贫更贫困。

2.存有失败阴影。一些贫困户几次跟风发展生产，因市场价格周期变化影响，或因官僚主义扶贫而失败，损失的不但是政府大量人财物力，有些农户背负亲属的债务，贴息贷款20多年至今未还，失去再致富的信心，金融机构也不愿再发放贷款。贫困户普遍有顾虑：缺资金没本钱，更缺项目没途径，担心有风险没信心。

3.市场风险难测。长期以来农业产业结构严重同质化，大量农产品轮番几度发生卖难，扶贫开发大多是同质类种养业，隐含更大市场风险。

4.劳动力难适应。农村青壮年大多外出谋生，产业扶贫缺乏劳动力，当然，有好项目可吸引农村青年返乡，这并不是大难题。

（三）执行中有偏差

精准扶贫执行中出现偏差，落实不到位;有些贫困户内生力不足，形成严重依赖等靠要意识，不配合脱贫工作。

1.思想认识两个极端。精准扶贫中存在两种极端认识：拖拉和急躁并存。有的按惯性思维拖拉不落实，市县领导对脱贫攻坚没有足够重视，基层扶贫以会议和文件高调表态多、面上指导多、宣传政绩多，而行动落实和解决实际问题少。市县主要领导、分管领导及相关部门，对扶贫任务落实、项目实施及资金使用管理等缺乏监管。有些地方不顾客观实际盲目攀比，为政绩要求基层提前脱贫，不能很好思考脱贫良策;有的集中扶贫资源用于少数村少数户，作为脱贫典型宣传推广，而这种典型却不可复制，加剧了扶贫中的不平衡性。

2.形式主义多种表现。精准扶贫中形式主义表现突出：普遍反映频繁填表报数、撰写材料、迎评陪检，有些地方检查注重看资料不重实效，补充各类扶贫资料，扶贫干部教扶贫对象回答问题，扶贫手册记录扶贫措施虚假;检查或暗访为赶进度程序式提问，因听不懂或不理解问话等因素，不按标准回答就是不满意;为迎检做大型展板、拉横幅、精装资料、超标接待;有的建档立卡名单一年更新5次，一个乡整改档卡花费办公耗材几十万;评价扶贫干部能力，要求背诵各级扶贫政策规定，背不出按能力不足处理;扶贫政策难落实，扶贫贴息贷款银行要求有担保，等等。

3.引发两个不平衡。实践中引发非贫困村、非贫困户两个不平衡，问题日益突出。贫困村都是中央省市部委、国企帮扶，基础设施和产业发展投入资源多;非贫困村多是乡镇干部帮扶缺少资源，贫困村修路把非贫困村间隔过去，并安装路灯、绿化等，相比反差巨大;非贫困户攀比争当贫困户，老年人占农村绝大多数，为减轻子女负担分户再申请贫困户，扶贫干部每天接待多人以至10人要办贫困户，为此上访占接访量比重大。

4.内生不足“等靠要”。有些人安于贫困，据媒体调查，广西深度贫困县为每户迁建两层半楼房，深山里的贫困户不用花钱，而县乡书记、县长及驻村干部不断进山动员，一年多来仍有几户不愿搬迁，安于贫困却更关心低保。有些人懒惰成性。据《半月谈》记者走访：不少贫困户存在突出的“等、靠、要”思想，认为脱贫是干部们的事与己无关，有劳动能力却将茶园、承包地撂荒，打麻将、喝小酒，坐等救济兜底，扶贫变成养懒汉。有的县将扶贫贴息贷款入股合作公司，每年每户可分红4000元，2017年县里决定停止分红，改为发放一头牛养一年至少收入8000元，而有一贫困户三个壮劳力，却大吵大闹不养牛，就想要现金分红打麻将。有些贫困户更不愿脱贫，当第三方评估进村调查，有的户竟隐瞒收入，抹煞扶贫干部成绩;有的找扶贫干部要东西，有一户要求每次来必须带东西，否则就在督查时说扶贫干部没来过;有扶贫干部到贫困户家送大米，商讨脱贫办法，贫困户边打麻将边说：我家那么多人，就一袋大米哪够吃？还有的言称：我脱不了贫，你们就交不了差！甚至要挟说“我对你满不满意要看你的表现”。

（四）高压下贪腐依然严重

长期以来涉农扶贫资金多有贪腐，在从严治党和高压反腐下，精准扶贫中各类贪腐依然很严重。

1.扶贫贪腐多种表现。以虚签合同、虚假发票、虚假支出、重复申报等套取扶贫资金;违规挪用购买通讯、交通工具，列支經费、招待费，发放津贴福利、建造楼堂馆所等;违规发放扶贫贴息贷款，或以虚假银行贷款套取贴息;在审批项目、分配资金中，吃拿卡要寻租拔毛和优亲厚友;项目建设偷工减料，高价甚至翻倍购买扶贫种苗等。有些地方扶贫贪腐带有普遍性，且不少窝案。扶贫资金贪腐和浪费，不但损失资金，更损害政府形象，既让社会爱心人士失却帮扶贫困信心。

2.查处扶贫贪腐增多。2016年审计查出有问题扶贫资金35.1亿元，追责问责970人。2016年6月审计署称：抽查40个县扶贫资金50.13亿元，仅占总额的45.58%，却有8.43亿元闲置超过1年，最长逾15年，有1.51亿元被虚报冒领或违规使用。云南寻甸县发放1339笔扶贫贴息贷款6560万元，仅有711笔3433万元是建档立卡贫困户，近一半发给非贫困户。2017年6月审计署称：抽查审计158个县，有96个县存在骗套、违规使用等问题297个，涉及扶贫资金3.81亿元。2016年，全国检察机关共立案侦查扶贫职务犯罪1892人，同比上升102.8%。

3.超标接待依然存在。在全面从严治党下，违规作风腐败仍多发，有些领导带领全体领导班子成员和主要科室负责人，借扶贫慰问之机吃喝玩乐。

二、精准扶贫的实践探索

针对精准扶贫的实践难题和执行偏差，应该深刻理解精准扶贫精神实质和要求，创新扶贫开发组织管理机制，结合实际纠正偏差和解决难题。

（一）创新开发式扶贫机制

1.改变扶贫组织方式。调查发现，有些县市对精准扶贫没有深刻认识，仍要求镇村限期上报脱贫计划，而不是按精准扶贫要求先派人包村包户，深入调查共同确定扶贫项目、形式、方法等;仍沿用规划大规模种植、饲养项目，突显扶贫政绩，而不能因村、因人、因贫困原因施策，村民想办的项目，因见效慢等因素却不列入扶贫计划，如此扶贫难免重蹈覆辙。精准扶贫务须按精准的要求，改变官僚主义行政化粗放管理，创新扶贫开发精细组织管理方式。

2.创新管理消除风险。困难户最担心市场风险，精准扶贫必须解决小农户与规模化、现代化、大市场的矛盾，通过引进或成立公司、合作社，或依托经营大户，把农民组织起来消除市场风险。扶贫开发应坚持政府主导帮扶，实行市场化运作的原则;政府不干预生产经营，但应审核公司、合作社的章程，按要求建立完善的财务制度，加强监管;帮助协调解决资金和项目，市场风险通常由合作各方共担，市场发生重大变化或发生纠纷，政府应协调各方处理，不要坐等事态扩大严重化。

近年各地创造出多种零风险模式，应予借鉴推广。若没有或暂不具备成立公司、合作社条件，宜以村或临近几个村建立服务点，负责种养技术管理指导，保证贫困户随时联系获得技术服务。合作的形式、方法可多种多样，但必须改变以往没有技术服务、风险大的状况，提高组织管理水平。

3.统筹村镇规划建设。近20年来，国家先后推进新农村建设、生态文明村建设，许多建设成果已在城乡建设用地增减挂钩、旧村改造、新型社区建设中拆毁，重复拆建徒劳无益。精准扶贫不能走重复拆建的老路，且正值实施乡村振兴、现代化两步走战略，脱贫攻坚基础设施建设和产业发展，应统筹综合规划村镇山水林田路，一步规划分步建设，暂时难以抉择的，可为未来规划建设预留决策空间，处理好近期脱贫与未来乡村振兴、实现现代化的关系，决不能再走重复拆建的老路。

2016年4月，《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，要求贫困县编制好脱贫攻坚规划，每年编制统筹整合财政涉农资金使用方案。而扶贫项目通常需跨年度建设和使用资金，且距2020年实现脱贫目标仅两年时间，贫困县应根据脱贫攻坚规划，匡算未来建设任务所需资金，与两年中所能整合的资金规模对比匹配程度，提前做好筹资计划和安排建设任务。

4.务必同步做好环保工作。不要再走先建设后治理的老路，避免发展中的冲动和生态环境污染恶化，按中央环保督察组要求整改，解决地方玩虚假治理欺骗督察组的问题，精准扶贫务必与生态环保同步建设。

（二）按问题导向寻求改进

1.严格精准识别责任制。识别不精准多数是不公正识别，核实农户收入是关键环节，2014年4月，国扶办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，要求经农户申请、民主评议形成初选名单，由村委会和驻村工作队核实。应健全精准识别组织、核实责任制，谁识别谁负责，核实人、村委会及驻村工作队负责人，均应签字确认作为追责依据。

2.力戒形式主义看成效。农村产业扶贫是慢功夫，受季节和生长周期影响，种养项目往往几年才见成效，扶贫督查评估应重点看措施和项目，分析未来致富的可行性和前景潜力。督查评估产业扶贫以每年1～2次为宜，检查过多必然催生扶贫干部急躁情绪，使扶贫项目措施不确定、考虑不成熟就匆忙上马，或以假材料应付检查，严重干扰产业扶贫，欲速则不达而适得其反。为扶贫迎检制作高档大型展板、画册等，更于脱贫无益。有些地方热衷于形式主义，实际是脱贫成效不大，欲以宏大精装的场面、材料和超标接待，赢得扶贫成果好评。各级领导干部应遵循扶贫工作客观实际，力戒和克服一切形式主义，省市县的检查考核，可结合中央的督查考评统筹合并安排，最大减少对基层扶贫干扰，但务须严格考评出实效。

3.明确政策解决不平衡。无论如何划分贫困标准线和精准识别，在标准线上下始终不平衡。而实践中执行政策存在偏差，加大贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户两个不平衡，分析原因主要有：一是执行中认定不精准。精准扶贫前贫困村认定不精准，遗留延续没有精准核实;为达到贫困村标准，有些地区规定贫困发生率不低于25%，会放宽贫困户识别标准，而非贫困村的贫困户识别却更精准，由此加剧两个不平衡。二是帮扶懒惰引发不满。辛苦劳作的不帮扶，而懒汉“混混”什么都不干却要帮扶，非贫困户们非常不满意。三是贫困户识别不公正。精准识别中寻租、优亲厚友等贪腐现象严重，加剧扩大不公平，败坏党和政府的形象。四是政策不清晰的影响。多地扶贫干部称，整合的扶贫资金，虽没有文件要求不准用于非贫困村，却有文件明确要求用于贫困村，即使不符合本地实际，而基层干部普遍担心问责不作调整使用。

随着2017年全部贫困县推广实施《整合意见》：贫困县要区分轻重缓急，按照脱贫效益最大化原则配置资源，统筹安排好相关涉农资金;结合脱贫攻坚规划和各部门专项规划，在农业生产发展和农村基础设施建設范围（即统筹整合使用财政涉农资金用途）内，编制资金统筹整合使用方案。2018年3月，财政部、国扶办《关于做好2018年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（以下简称《通知》），再次强调按脱贫攻坚目标任务排出轻重缓急，优先保障贫困人口直接受益的产业发展资金，编制年度资金统筹整合使用方案。

中央文件政策很明确：按贫困程度轻重缓急统筹安排整合资金，优先保证脱贫攻坚目标任务完成。据此，贫困县可结合实际，统筹非贫困村的公益基础设施建设，部分解决非贫困村发展不平衡问题。各省根据中央扶贫政策明确规定为好，赋予县级统筹使用整合资金权力，便于包括非贫困县脱贫攻坚操作。为保证扶贫资源集中脱贫攻坚，国家政策明确要求，财政扶贫资金不得用于非贫困户。如《通知》明确规定：防止财政扶贫资金使用到非建档立卡贫困户。而要解决非贫困户的不平衡，只能消减外部影响因素，在动态调整中精准公正识别贫困人口，剔除不符合标准的，补入符合标准的;改进对等靠要懒汉的扶贫政策，弱化不公平的攀比心;较次级的贫困人口可后续扶贫解决。

4.创新解决懒惰等靠要问题。懒惰等靠要思想严重偏离扶贫开发主旨，占耗扶贫资源，造成社会不良风气蔓延泛滥，加剧非贫困户不平衡心态，必须坚决治理。农村的懒汉“混混”看似很难治，而若有对应的政策和方法引导，可促使其加快好转，实践中已创造出不少好经验。一是强制惩罚式治理。一些地区清查享受国家扶持救济的贫困户，若查实存在赌博、酗酒滋事等行为，取消其一切帮扶待遇;对举报低保户、贫困户参与赌博线索，及党员干部、公职人员违规办理低保等问题，给予奖励。湖南花垣县十八洞村，制定《十八洞村精准扶贫贫困户识别工作做法》，贫困户识别有九个不评标准，包括不务正业、懒惰成性的家庭不评。二是勤劳奖励式引导。2014年12月，西南财经大学项目组发起劳动收入奖励计划，在四川乐山市五通桥区试点实验，按低收入家庭的劳动收入给予现金奖励，以奖代补提高劳动意愿，破除懒汉思想，参加实验的贫困家庭评估结果表明：就业率相对提高13.5个百分点，每月劳动时间相对增加9小时。三是道德评比式敦促。十八洞村探索实行思想道德星级管理，每个村民小组半年召开一次大会，对公益事业、遵纪守法、社会公德等六个方面公开投票，当场宣布评选结果，定期在全村大会上公开表彰，实行挂牌管理。四川巴中市探索乡村道德银行积分管理，南江县关坝镇小田村2016年脱贫，但仍有村民等靠要思想较严重，2017年由驻村干部、村两委、党员和村民代表组成评定组，按遵纪守法、移风易俗、勤劳致富、义务助人、清洁卫生、孝老爱亲六方面，每季度对每户村民按标准加分、扣分，积分可兑换生产生活用品。改变直接送钱送物的方式，变无形道德为有价资本，好吃懒做现象和村容村貌大有改观。四是学习启发式推动。有学者认为，应给不努力的贫困户提供学习榜样，2016年11月，海南扶贫电视夜校开播，行业专家教技术、出点子，致富能手现身说法，帮扶干部讲优惠政策，课程受到贫困户欢迎。这些做法经验都行之有效，各地可结合实际选用或综合应用，不断探索改进解决办法。

（三）强化扶贫资金监管

《决定》《意见》等都强调：坚决从严惩处扶贫贪腐，建立扶贫资金违规使用责任追究制度。然而，扶贫贪腐依然很严重，必须针对性分析原因，全面强化监管机制。

1.全面打通中央从严治党高压反腐中梗阻。有些县扶贫贪腐带有普遍性，党政不履行主体责任，纪委长期压案不查，或接受财物、宴请敷衍应付办案，以致中央高压反腐传导层层遇阻。为此，2017年12月，中央纪委决定未来三年，持续开展扶贫贪腐和作风问题专项治理，重点治理扶贫贪腐和监督履职不力问题。

2.完善财政涉农资金拨付使用管理制度。扶贫资金使用管理制度有缺陷，流经县市部门（扶贫办）、乡镇及村层层截留。应修订完善财政资金拨付使用管理制度，凡财政专项涉农、扶贫资金，都应通过各级财政部门开设专户管理、拨付使用;县级扶贫、国土、水利、农业、林业等部门，按职能落实相关项目、安排资金使用，但资金不经手;财政部门审核项目方（资金使用方）提供的支付清单，按进度、验收结果核实无误，拨付资金到项目单位、收款方或贫困户。如以扶贫资金入股，直接拨付到公司、合作社账户，由公司、合作社与贫困户共同签字确认。形成财政部门资金管理、扶贫办等部门资金使用、项目方实施的相互制衡机制，并公开账务，审计部门加强审计监督，发现违规贪腐从严惩处。

3.健全财政涉农资金使用监管机制。2017年3月，财政部等6部委印发《中央财政专项扶贫资金管理办法》，提出监管要求：各级财政部门负责预算安排和资金下达，加强资金监管;各级扶贫、发展改革、民族、农业、林业等部门，负责资金和项目具体使用管理、绩效评价、监督检查等工作，落实监管责任。中央要求各省指导贫困县，制定统筹整合使用财政涉农资金具体办法，并把关督促对不符合政策的条款修订完善。财政补贴资金使用管理很敏感，监管机制务必缜密，而各县自行制定管理办法没有约束力;且财政补贴资金分配、拨付、使用、管理、监督具有统一性特征，不因地域而有变化，至少应由省级统一缜密制定使用管理监督办法。

责任编辑  攻  克