乡村振兴战略与新型城镇化的关系

李明奇

[摘 要]党的十九大提出了乡村振兴战略，明确要坚持按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这一战略是新时代中国经济社会现代化发展的全新思维，对促进农村现代化与新型城镇化协调发展的实现具有理论和现实意义。在这一战略背景下，正确把握农村现代化与新型城镇化之间的关系，将有助于人们正确看待新时代农村与城市的融合发展。

[关键词]农村现代化；新型城镇化；协调发展

[中图分类号]C30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）09-0070-05

近年来，随着我国经济的飞速发展，城镇化速度加快与农村加速衰落形成了鲜明对比。一方面，大量的人才从农村走向城市，使城市人才过度集中达到饱和状态？鸦反观农村，收入低、基础设施差、大量人才尤其是技术型人才外流严重；另一方面，在推进新型城镇化、进一步统筹城乡发展的进程中，城市用地面积不断扩大，向周围地区辐射，占用了优质的农村耕地面积，同时对农村的生态环境造成了极大的破坏。在党的十九大报告中，首次提出了“乡村振兴战略”。这一战略是对当前我国农业农村现代化与城镇化发展相对不协调的回应，也是针对全面现代化中的“短板”进行重点提升的有效措施。与2012年党的十八大报告中所提到的新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”发展战略相比，针对性更为聚焦，精准性更加突出。在这一战略背景下，农村的现代化与新型城镇化之间的关系呈现出一些新的特征，正确把握这些特征，将有助于人们正确看待新时代农村与城市的融合发展。

一、乡村振兴战略的提出背景

当前，我国的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这当中城乡发展的不平衡、农业农村发展的不充分问题表现得尤为突出。改革开放以后，经过近40年的发展，农村现代化进程得到了有力推进，特别是党的十八大以来，农村社会经济、农村基础设施建设、城乡统筹力度都发生了巨大的变化。但由于历史欠账较多，我国当前最大的发展不平衡仍然是城乡发展不平衡，最大的发展不充分仍然是农村发展不充分，全面小康征程上受发展不平衡和不充分影响最大的群体仍然是农民。尤其是在中国特色社会主义的新时期，解决农业农村发展不平衡不充分的短板问题更加凸显，广大农民对缩小城乡差距、共享发展成果的要求也更加迫切。

1.城乡发展不均衡。虽然我国城镇化水平逐年提高，城乡一体化发展全面推进，2011年，我国城镇化率首次超过50%，达到51.27%，但是构建新型城乡关系、推进城乡融合发展中仍存在一些突出问题。表现为城乡经济发展差距仍然较大，县域经济发展仍然不足；城乡要素配置仍然不均衡，要素在城乡之间的流动受到诸多限制；城乡公共服务发展不平衡，农村公共服务能力亟待提升；城乡二元结构弊端仍然存在，户籍和土地等制度仍需完善等。具体来看，一是农民进城的门槛依然较高。虽然本世纪以来，户籍以及城市就业、社会保障等制度改革改善了农民向城市流动的环境，也降低了农民在城市就业和居住的成本。但是促使农民家庭整体迁入城市的制度环境依然没有建立，特别是城市的住房、子女教育等制度成为农民在城市定居的最重要限制因素。二是城乡金融市场存在严重的藩篱，资金缺乏有效的双向流动。特别是商业化改革以来，随着国有银行城乡金融规模的不断扩大，城乡金融机构分布更加失衡，现存农村金融机构有效供给不足，农村资金外流严重，对农业农村发展造成负面影响。

2.农村发展不充分。近年来，中国农村发展取得了一定的成效。截至2016年，我国农村居民人均纯收入达到1.24万元，较之2012年年均增长了11%；全国农村承包地流转面积4.71亿亩，比2012年增加了1.93亿亩；粮食产量6.16亿吨，比2012年增长了4.6%。但不容忽视的是，农村的发展依旧不充分。

第一个不充分是城乡社会福利和公共品的供给不充分。我们的城和乡，尤其是乡村，公共品的供给比较不充分。所谓公共品，就是一般由国家来提供的那些东西，比如说基础教育、公共卫生、医疗、养老、文化等。所以我们现在看到所谓的不平衡，比如说城乡不平衡，人和人的不平衡，实际上跟公共品供给的不充分是有很大关系的。现在农村的公共品供给有了很大的改善，但是仍然有很多乡村地区的公共品供给比较糟糕，很多地方小学条件差，医疗条件不完善，乡镇卫生院和村卫生站的设备和人员条件不足，卫生环境差，很多村庄的垃圾处理令人揪心。这些公共品供给不充分，尤其是农村供给不充分，是影响我国城乡协调发展的大问题。第二个不充分是农村社会公平机制的建构尚不充分。每个人根据身份不同有不同的福利待遇和权利，身份不同就有不同的医疗条件、社会保障和教育水平，这些现象直接导致人和人之间的关系不平衡。不充分和不平衡是有因果关系的，这个不充分，在农村体现的比较突出。现在倡导城乡一体化和城乡社会保障均等化，就是出于这个原因。

3.农业现代化与农村整体发展不同步。农业现代化主要指农业生产的机械化水平不断提高，从而使农业生产力由落后的传统农业日益转化为先进的现代农业的过程。近年来，在城镇化和工业化的带动下，“以工促农”作用明显，多数农村的现代农业生产已成规模，基本摆脱了过去人力耕作的局面，但从农村整体发展的角度来看，农业的现代化并没有形成全面带动作用，无论是村落的整体发展水平还是农民自身的现代化与经济社会现代化的标准相比，差距依然很大。与农村缓慢发展相对应的是近些年大量农村劳动力加速向城市转移，不仅形成农村人口的空心化，而且还产生了一系列连锁反应——农业产业人才流失、留守群体社会救助缺失、农村整体布局严重破坏以及乡村文化发展后继乏人等。因此，农村整体发展呈衰落态势，给农村社会治理带来了严峻挑战。

4.鄉村振兴战略的提出。党的十九大报告中提出了“乡村振兴”战略。实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展首先意味着资源将不再主要从农村流向城市，国家将推动城市和工业反哺、回馈“三农”，根本改变城乡二元体制下资源几乎是单向流向城市的状况，形成资源在城乡之间的双向流动。如果说现阶段资源从城市流向农村还是涓涓细流，那么不远的将来，则有望形成滚滚洪流。在这一战略的具体实施中，要通过不断完善现有农村的基本经营制度，深化农村土地改革制度的同时，完善土地承包的所有权、承包权、经营权三权分置，明确土地的承包关系，保证国家的粮食安全，同时要建设一支“懂农业、爱农村、爱农民”的“三农”工作队伍。从制度设计、管理体制、队伍建设等方面提升农村对人力、资本、技术的吸引力，从而综合推进农村的现代化。

二、城乡融合发展中的乡村关怀

1.对农业转移人口的关注。城镇化就是指农村人口和第二、第三产业不断向城市聚集，城市人口不断增多、规模不断扩大的过程。而我国当下城镇化工作的核心任务就是农业转移人口市民化。农业转移人口市民化是指，农业转移人口在城市获得工作并最终获得城镇永久居住身份，平等享受城镇居民各项公共服务而成为城市市民的过程。改革开放以来，中国特色社会主义市场经济体制迸发活力，大批的农业人员开始进入城市工作。据相关统计，从1978年到2016年，中国新增城镇人口6.1亿人，截至2016年底，中国城镇人口数量已达7.8亿，城镇化率达到56.9%。但同时也有研究表明，2016年末我国城镇户籍人口占比仅为41.2%（2020年全国户籍人口城镇化率要提高到45%），城市中有大量的农业人口因为没有户籍而无法享受城市的基本公共服务。这些为中国经济发展做出巨大贡献的农业转移人员长期在城市生活，却难以公平地享受到城市居民的公共服务和社会保障待遇。再加上这部分人学历层次不高，缺乏相应的培训，在就业方面不占优势。针对这些问题，新型城镇化从核心问题入手，遵循立足国情、因地制宜的原则，从根本上改变了过去城镇化重物轻人的思维，在推进农民工市民化过程中，重点关注农业转移人口的生存、生活、生计问题，着力提升其能力素质，提高其平等参与、平等发展能力。城镇化进程不是越快越好，人口城镇化不仅仅是农业转移人口迁入城市。从宏观上讲，城镇化是一种社会经济活动方式的根本性变化，是农业社会向工业社会的转变，这其中伴随着一系列利益关系的调整，所以城镇化工作不能过急，不能只讲数字。在《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指导思想中就明确指出要“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。所以我们应当在《规划》的基础上有序地推进农业转移人口市民化工作，使农业转移人口真正融入城市，分享改革成果。

2.对农村现代化的关注。发达国家城镇化率在达到50%左右的时候，往往都有一个城市美化阶段。党的十八大提出美丽中国的概念，正好是我国城镇化率突破50%的时候，这不是简单巧合，而是工业化进入中后期推进城镇化发展的客观要求和必然趋势。这个阶段，城市发展的内部要素和外部条件都发生了很大变化，更加追求生态宜居，走的是集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。今后，新型城镇化建设都应该坚持生态文明理念，突出生态服务功能和生态文明建设，传承弘扬传统优秀文化的同时融入现代元素，延续乡村历史文脉，发展让居民“望得见山水，记得住乡愁”的宜居乡镇。按照我国城镇化率每年提高1%的速度发展，到2020年我国农村人口仍然占总人口的40%左右，即使将来城镇化达到70%以上，还得有四五亿人在农村。因此，新型城镇化不是简单的“化掉农村”，而是逐步改变城乡二元结构，推进城乡规划、产业发展、市场建设、基础设施、公共服务、管理体制的一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，将城市文明延伸到农村，让农村既有“乡土风情、田园风光”，又有“现代文明、舒适生活”。当然，打造美丽乡村也不是追求城乡一样化，而是保持乡村的风貌，兼顾自然生态和产业发展，尊重当地传统、习惯和风俗，体现地方特色和地域特征，把农村建设得更像农村。

3.对农村发展的关注。新型城镇化提出时，着重强调以城乡统筹、城乡一体和产城互动等为基本特征，不单是城市取代农村，而是大中小城市、小城镇、新型农村社区和生产聚落协调发展、互促共进的过程。也就是说，农村社区的发展本身就是新型城镇化的重要组成部分。城乡统筹需要通过“以城带村”的发展模式带动农村基础设施、公共服务和文明程度的提升，进而实现城乡的融合发展。城镇是某一区域政治、经济、文化和社会发展的中心，长期发展所形成的政治影响力、经济引领力、文化辐射力和社会服务力均在不断增强。而这些力向农村的延伸可以更好地推动城乡共建、共联和共享，进而改善农村基础设施，提升社会保障水平。城镇的教育、卫生、医疗、文化、科技、养老等公共资源向农民开放，同时从体制机制上保障村民使用和获得的均等，可以有效提升农民的生活方式。此外，城镇是区域现代文明的聚集地和传播中心，可以为村民提供良好的学习场地、交流的公共平台和现代文明的融合场所，从而增强农民的新发展理念、传播新文明成果，生成新生产方式，彻底去除封闭、保守、落后的小农意识，变成真正的“现代人”。当农民转化成现代农民，农业转化成现代农业，农村必然随之转化为现代农村，这是新型城镇化的发展目标之一。

三、乡村振兴战略推动城镇化的进程

党的十九大报告在强调实施乡村振兴战略的同时，也强调了区域协调发展战略，提出以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇发展格局。在强调坚持新发展理念时，明确提出要推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。由此可见，乡村振兴战略与新型城镇化发展战略的目标是一致的，只是发展主体和关注区域有区别而已。乡村振兴战略从根本上来讲，主要是要补齐我国社会现代化发展中的短板，既为城镇化解除后顾之忧，又形成城乡融合发展机制。因此，乡村振兴战略对城镇化而言，其推动作用也是显而易见的。

1.推动解决当前大城市发展中的城市病问题。城市病，是指城市在发展过程中出现的交通拥挤、住房紧张、供水不足、能源紧缺、环境污染、秩序混乱等社会问题，这些问题使城市建设与城市发展处于失衡和无序状态，造成资源的巨大浪费、居民生活质量下降和经济发展成本提高，在一定程度上阻碍了城市的可持续发展。从国际社会发展经验来看，城市病是社会发展进程中不可避免的产物。如何应对，就成为当前一个重要的课题。“乡村振兴战略”的提出无疑对解决这一问题有积极的影响。

首先，乡村振兴有助于促进进城务工人口的回流。农业人口进城的最初动因源于经济压力，一旦实现农业农村现代化，农业经济呈现出活力，农村与城市呈现均衡发展，农村社会的乡土引力就会发挥作用，吸引进城务工人员回乡创业或择业。2008年，受国际金融危机的影响，当年有2000万农民工下岗返乡，而据有关调研报告称，这2000万人后来大多留在农村就业创业，并没有再进城市。事实上，近年来“珠三角”“长三角”频频出现招工难就是一个信号，预示着农村劳动力向城市流动已经出现反转。其次，乡村振兴有助于推动资本下乡。资本下乡就是把城鎮工商业所积累的庞大的科技、人力、物力、财力等资源吸引到农村去，以解决农村面临的困境。随着资本下乡的到来，一同注入乡村的还有各种各样的发展要素，最直观的便是经过严密论证的产业项目，以及带着各种理念和专业技能的人才。这就意味着会有大量不同于传统乡村产业的工作岗位的提供，不同的人口结构，以及各种思想的碰撞，进而对乡村人的认知边界、思维模式产生影响，并对乡村生活结构进行重塑。原本封闭的乡村社会有望借此与外部工商业世界握手，并与整个城市文明建立更加便捷的联系。乡村振兴可以为资本的运行创造一个良好的环境，创造出乡村更大的吸引力，从而吸引“资本下乡”。比如，党的十九大提出保持土地承包关系长久不变、保障农民财产权益、培育新型农业经营主体等，这一方面是对农民讲，同时也是对城市的企业家讲，目的是鼓励企业家投资农业，大胆吸收农民承包地入股，成为新型农业经营主体。

2.推动解决新型城镇化中的就地城镇化问题。“就地城镇化”是新型城镇化的一种，是指农村人口不向城市迁移，而是在原有的居住地，通过发展生产和增加收入，完善基础设施，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。经过多年的建设，特别是近几年我国社会主义新农村建设的蓬勃发展，广大农村已经涌现出成千上万个就地城镇化的典型，如江苏省的华西村、山东省的岜山村、南山村等。农村就地城镇化最重要的是要有产业支撑，而乡村振兴战略的重点就在于产业兴旺，这是逐步实现农民就地城镇化、就近就业化的核心因素。深入推进乡村振兴战略，根本是加快产业转型升级，以产业兴旺带动事业兴旺，以事业兴旺支撑乡村兴旺。我国长三角和珠三角等沿海地区已经发展了“出口型”、“外资型”等形式多样的乡镇企业和民营工业。党的十九大报告提出：构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。这一论述，为产业兴旺指明了具体方向和发展道路，在不久的将来，农业产业化和地方特色产业将会构成农村就地城镇化的产业支撑。同时，优先发展农业农村，从政策体制上改变城乡二元结构，使农民和市民享受同等对待，城乡融合态势有望形成。从这一点来看，在主观发展农村的同时，客观上为农村就地城镇化做了铺垫，甚至直接推动农民实现就地城镇化。

3.城乡融合有助于城镇化的健康发展。城乡融合，是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。“乡村振兴战略”顺应人们日益增长的美好生活需要，推动“城乡一体化”发展成为更高阶段的“城乡融合”，将农村一二三产业整体融合起来进行发展，形成一个立体化的产业发展模式，对于形成“产业兴旺”的现代化农村具有非常重要的推动作用。同时，乡村振兴要构建农村的生态文明系统，要在保持农村的自然生态下，塑造起后工业社会下的新农村景观，青山绿水将变成新的资产，特色旅游将创造新的产业，农村将彻底摆脱过去那种高污染、高能耗的生产生活方式，在一定程度上推动农村发展朝着更合理更健康的方向迈进。這对城镇化而言，具有重要的意义。

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责任编辑 杜福洲