新时代下大扶贫格局的构建

时间：2024-04-24

龚毓烨

[摘要]新时代背景下，我国的扶贫开发工作应充分发挥好我们的政治优势和制度优势，着力构建政府、市场、社会三主体范式的“大扶贫格局”。本文回顾了我国大扶贫格局理念形成的历史过程，并对当前大扶贫格局中参与扶贫的各扶贫主体功能定位以及扶贫过程中可能遇到的挑战进行分析研究。大扶贫格局的构建主要采取复归贫困群体的主体地位、促进政府职能转变、培育扶贫类社会组织及耦合多元治理等措施。

[关键词]新时代；大扶贫格局；扶贫主体功能；政府职能转变；多元治理

[中图分类号]F061.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）09-0061-09

一、导论

2015年9月，联合国可持续发展峰会通过了《2030年可持續发展议程》，提出17个可持续发展目标和169项具体目标的纲领性文件，其中，首位目标便是“在全世界消除一切形式的贫困”。中国政府于2015年11月发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。可见，“消除贫困”已成为世界上各国政府和人民的共同期盼。

中国的扶贫开发最早可追溯到改革开放初期。因特定历史阶段及国家的政策和财力所限，此阶段的扶贫模式倾向于采用直接转移扶贫资源的“救济式”“输血式”扶贫。改革开放40年，我国在扶贫实践过程中不断进行经验总结和理论创新，走出了一条体现中国特色的扶贫道路。站在目标瞄准的视角来看，中国的扶贫开发历史演化过程大致可分为四个阶段：体制改革下的救济式扶贫（1978-1985年）、开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段（1986-2000年）、“大扶贫”格局的形成和发展阶段（2001-2013年）以及脱贫攻坚和精准扶贫阶段（2014年至今）。[1]联合国2015年发布的《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60%以上，下降到2002的30%以下，率先实现比例减半的目标，2014年下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。[2]中国今日所取得的扶贫成就，得益于党中央国务院的坚强领导和社会各界的共同努力，为推动全球减贫事业的发展作出了巨大贡献。

党的十八大以来，全面建成小康社会成为我们党治国理政的核心主线，作为全面建成小康社会的底线任务，脱贫攻坚是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要组成部分，是我们党的“头等大事”和“第一民生工程”。五年来，我们实现6000多万贫困人口稳定脱贫，将贫困发生率从10.2%下降到4%以下，书写了我国扶贫历史上“最好的成绩”。

“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”我们党的奋斗目标就是让人民群众在共建共享中有更多的幸福感和获得感，虽然我国脱贫成就显著，但也要清醒地认识到“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨”。同时，由于我国的“扶贫开发是由政府主导，综合各方资源进行的以反贫困、经济发展、支持农业、乡村社会建设、农村社会保障为多重目标的系统性工程。”[3]涉及面广、投入大、持续时间长。因此，科学地分析新形势下多元主体在贫困治理中的功能，研究如何构建“三位一体”的大扶贫格局，对于坚决打赢脱贫攻坚战进而实现全面小康社会具有重要的理论价值和实践意义。

二、大扶贫格局理念的发展脉络及内涵

长期以来，政府作为脱贫公共产品的供给主体，依靠自身的政治优势和制度优势对扶贫资源进行自上而下的统一配置，成效显著。但扶贫开发作为一项经济活动，若靠政府单一的力量来推动，不仅不符合发展中国特色社会主义市场经济的要求，而且还会在资源分配上出现“寻租”现象、在权责划分上出现“扯皮”行为，达不到扶贫成效预期。作为***精准扶贫思想的重要组成部分，大扶贫格局思想的提出顺应了新时期脱贫实践的新要求，同时也是中国特色社会主义政治经济学的最新理论成果。

大扶贫格局理念的萌芽期，最早可以追溯到20世纪80年代中期，即“开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段”。这一阶段我国的扶贫战略由改革开放初期的救济式扶贫向注重培养内生脱贫能力的开发式扶贫转变，从中央到地方政府构建起专门的农村扶贫机构（扶贫开发领导小组是我国首个以减贫为职责的政府专设机构），并相继实施了一系列有组织、有计划、大规模的扶贫开发措施。同时，由于改革开放的推进以及农村经济体制改革全面展开，市场主体得以快速成长，并创造了大量的资源和财富，渗透到扶贫开发过程，与政府一道汇聚成这一时期的扶贫合力。

大扶贫格局的形成和发展主要集中在21世纪初到党的十八大这一阶段。2001年，国务院颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》（以下简称《纲要》），将扶贫开发的重点由贫困县转向贫困村，明确扶贫要坚持开发式扶贫方针，坚持政府主导、全社会共同参与的综合开发扶贫模式，同时指出城乡间人口流动是扶贫的重要途径，将劳动力转移培训、整村推进、产业扶贫作为三项重大扶贫措施在全国普遍推广。[4]由《纲要》可知，整村推进式的农村扶贫综合开发模式是这一阶段的主要措施，其优点是以贫困村为单位的村集体可以在上级的指导下申请资金和产业项目。政府将扶贫的主导权进行适度下放，引入贫困村这一主体，在一定程度上促进了农村生产力的发展，使得贫困村农户在短期内获得大量的投资而提高自身生产积极性。2005年，党的十六届五中全会提出建设“社会主义新农村”，明确指出新农村的建设过程并非单纯地指农村经济的发展，更要统筹经济社会发展，推进现代化农业建设、全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。在此思想指导下，广大贫困地区形成了以扶贫开发为载体，吸收政府、市场和社会的力量共同促进教育、文化、医疗卫生、社会保障等公共民生工程联动发展的局面。2011年，在我国对外开放程度进一步加大、国内市场经济发展加快、各地区联系日益密切以及扶贫模式亟待创新的新形势下，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》指出，我们的扶贫开发要在《纲要（2001-2010）》的基础上继续坚持“政府主导，分级负责”、“部门协作，合力推进”“社会帮扶，共同致富”的工作原则，结合社会主义市场经济的发展新要求，创新扶贫工作机制，广泛动员社会各界参与扶贫开发。[5]在两份纲领性扶贫文件的指导下，我国多部门、多行业、多主体共同参与扶贫的“大扶贫”格局日趋显现。

大扶贫格局理念在党的十八大后进入了深化期。在以2020年全面建成小康社会为目标的指引下，伴随整个宏观经济环境的变化，中国的扶贫开发工作进一步跳出了以往政府主导的局限，市场主体和社会组织的活力不断释放，多元主体共同参与扶贫的局面进一步巩固，摆脱贫困成为全体中华儿女共同努力的方向。2013年底，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号），明确指出要构建政府、市场、社会三主体协同推进的大扶贫格局，整合配置全国范围内的扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。2015年6月，***同志在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时指出：“要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。”[6]。同年10月，在2015年减贫与发展高层论坛上***同志再次强调：“我们坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。”[7]打破政府、市场与社会之间的隔阂，消除传统观念上政府主导扶贫的观念，坚持引入非政府力量参与精准脱贫，是夯实脱贫攻坚成效的正确选择，也是我国实现整体性脱贫的必然要求。党的十九大报告再次强调：“要动员全党全国全社会力量”“坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作”。至此，大扶贫格局思想成为一项国家层面的扶贫战略，成为我们党和国家扶贫开发工作的主要创新性思路之一，也成为了全世界减贫事业的先进经验。

国内学界对大扶贫格局的研究则应追溯到20世纪90年代。20世纪80年代学界只倾向于对扶贫进行定义分类、对致贫原因进行剖析探讨。20世纪90年代以来，在国外贫困治理理论的译介和影响下，国内对贫困的研究逐步超越单一的经济学视角，政治学、社会学和法学等多个学科竞相介入这一领域，掀起了新一轮的贫困研究热潮。[8]各行业对贫困的研究同样促使该行业对贫困治理的投入，“贫困概念的不断扩展在实践层面延伸了扶贫行动的领域，扶贫既要关注穷人的收入水平，更要关注穷人在教育、健康、卫生、营养、环境等多方面的发展需求。”[9]开发式扶贫的重点在于培养贫困地区及群众的内生发展动力和可持续发展能力，而可持续发展能力又由多方面指标来衡量，换言之，扶贫目的的多样性必然要求扶贫手段多样，即扶贫参与主体也必须多元化。与此同时，随扶贫工作的推进，扶贫成效呈现“边际效益递减”的现象，“从具体扶贫技术层面来看，因贫困社区的产业发展规模小，缺乏长期维系和发展的制度支撑与资源供给；缺少足够的劳动力资本开展精准扶贫与社区治理；社会资源的系统化支持不足，存在政府单兵作战的倾向，未能充分利用市场和社会组织的作用。”[10]致使贫困地区陷入物质资本匮乏、人力资本水平低、社会资本不足的“三维贫困”状况。[11]因此，围绕“真扶贫”“扶真贫”和“真脱贫”的目标要求，加快对扶贫治理体系现代化建设的探索，是学界和政府破解上述难题的现实需求。

综合而言，坚持和发展大扶贫格局的必要性主要有两点：一是中国特色社会主义市场经济发展日益深化，党的十一届三中全会后，我国的市场力量不断发展壮大，社会财富总量逐渐增加，政府、市场及社会三者在市场经济环境中形成良性互动，为全社会参与扶贫提供了可能性；二是我国扶贫开发工作面临新任务，“十三五”时期，我国的扶贫目标已由解决基本的温饱问题向巩固温饱成果、培养内生动力、增强发展可持续性方向转变，从结构和群体上看，现有的贫困地区和群众大都自然条件差、经济基础弱、贫困程度深、内生发展能力不足，借助市场经济的优势加快实施“三位一体”的大扶贫格局，符合脱贫发展新态势。

三、多元主体在大扶贫格局中的角色定位

（一）政府的宏观调控作用

从政府的角度看，政府以其强大的政治动员能力和资源整合能力在扶贫开发工作中处于主导地位，在扶贫资源规模、扶贫干预稳定性及扶贫动员宣传方面有巨大的资源投入能力。发挥贫困治理中政府的核心作用是世界各国减贫治理的重要经验。政府这一主体可以保障市场规律稳定运行，加强党和政府对经济工作的集中统一领导，是加强和改善民生、促进经济社会持续健康发展的基本保障。脱贫攻坚具有统揽经济社会发展全局的“牛鼻子”作用，涉及到巨大的资源项目投入，若缺乏政府的合法性认可和引导，再好的项目也无法实施。作为“看得见的手”，政府在反贫困中具有倡导、立法执法、宣传示范、协调、评价和激励的功能，可以链接社会、市场、个人等各方资源并直接参与到扶贫资源的分配及政策的执行过程，最大限度地发挥着行政体系及执政党的政治优势、组织优势和资源动员能力，从而增强对扶贫开发宏观调控的前瞻性、针对性和协同性。

就具体的组织形式来说，有学者认为，政府贫困治理包括纵向层面科层制组织的运行过程和横向职能分工。就前者而言，较高层级组织一般着眼于各类扶贫政策的制定、贫困状况的持续跟踪、扶贫效果的监测和贫困治理绩效评估等方面的职能；较低层级的组织则聚焦于贫困人口信息管理、扶贫项目的落实和公共资源的合理配置等。[8]也就是说，各级政府在推动扶贫工作中具有“总开关”的作用。由政府主导的专项扶贫，即是通过国家财政安排专项资金支持、由地方各级政府和相关部门组织实施的扶贫活动，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实、工作到村、扶贫到户的要求，组织实施易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设等重要工程。

扶贫属于公共产品，传统的公共物品提供学说认为，只有政府才是公共物品的生产者和消费者，市场则是私人物品的生产者和提供者，但实际运作中，只依靠政府提供公共物品会出现资源浪费和效率低下等问题。[12]尤其是“在现阶段转型时期，国内公共服务在相当程度上是作为促进社会公平正义和保障民生的重要手段而存在，公共服务供给的时效性在很大程度上也是增进社会和谐、维护国家稳定的重要内容。”[13]因此，思考公共部門和私人部门之间的合作形式和分析公私部门对公共物品供给的所有权问题，促进扶贫政策与资源的整合以及政府扶贫工作机制与管理职责的优化成为政府这一公共部门在扶贫过程中新的研究方向。

（二）市场对扶贫资源有效配置

从市场的角度看，市场通过“看不见的手”对经济活动进行宏观调控和指挥，可以更优化地配置扶贫资源和提升资源使用效率，弥补当前政府在扶贫过程中可能出现的低效率和局部扶贫的缺陷。公共经济学的研究表明，在一些公共物品领域，市场机制对于多元需求的回应和对于各种资源的调动能力比政府更有优势[14]，可达到引导贫困地区经济健康发展，使发展成果惠及贫困人口脱贫受益的目的。

单就市场主体而言，根据其组织形式和所有制形式差异可以划分为多种类型。参与扶贫的市场主体主要有各类商业企业和金融机构。作为市场主体之一的国有企业，是使用一定数量的社会主义国家占有的资金进行生产经营，并以盈利为目的的基本经济单位，在推进国家现代化、保障人民共同利益，促进贫困地区的基础设施建设、交通改善和产业发展等方面成效显著，是保障扶贫事业发展的重要物质基础和政治基础。而民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，其经济组织形式已经高度市场化，促进民营经济的大力发展，有利于形成市场竞争性机制，在创造更多社会财富的同时达到对扶贫资源的优化配置。在社会贫困治理的框架体系下，企业与政府协同参与扶贫有利于发挥政府和企业的整体优势，营造政府、企业以及贫困人口共赢的局面，为转变政府职能、优化贫困治理结构和实现全面建成小康社会创造条件。[15]例如，贵州兴伟集团定点帮扶普定县、恒大集团对口帮扶贵州大方县、万达集团对口帮扶贵州丹寨县等例子，说明依靠市场主体的力量可以有助于促进贫困地区脱贫致富。

具体来说，市场主体在扶贫中主要承担行业扶贫的责任。作为市场微观主体的各行业部门，履行行业管理职能，实施支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目，承担着改善贫困地区发展环境、提高贫困人口发展能力的任务。包括明确部门职责、发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等方面。其中，金融扶贫虽然起步晚、服務种类少，但以其灵活、经济、高效的特点为扶贫开发提供了强力支撑。金融扶贫的重点由“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫，说明普惠金融理念正在逐渐推广开来。[16]贫困户可以通过成立合作社来管理使用优惠贷款，采用“农户贷款、带资入股、就业分红”的模式，解决了合作社在发展规模经营中的融资问题；金融机构则将自身优势与扶贫政策、财政资金相结合，以向优秀的龙头企业发放贷款的形式来促进贫困户增收，在带动贫困户摆脱贫困的同时也实现盈利，达到双赢效果。

由此可见，引导市场力量参与贫困治理的公共行为是促进社会治理中公共产品及公共服务的供给、社会政治民主建设、市场主体慈善精神的弘扬、企业家社会责任感的培养以及构建和谐社会的正确选择。

（三）社会组织为扶贫汇聚合力

从社会的角度看，社会组织作为我国社会主义现代化建设的重要力量，以灵活高效、精细专业、易参与的优势投入特殊贫困地区和群体的扶贫开发与社会救助，能最大限度凝聚社会分散的力量。正如冯·哈耶克所指出：“第三部门常常能够，而且也应该能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。”[17]后工业化所造就的新的社会形态，使我们在贫困治理的意义上呈现出多元主体并存治理的格局，国务院办公厅于2014年11月颁布《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，明确指出要培育多元社会扶贫主体、广泛动员全社会力量、全面推进社会扶贫体制机制创新，从而建设充满活力的社会组织参与扶贫的局面。

根据社会组织在扶贫中已有的功能和成效来看，社会组织参与扶贫开发的优势有：一是坚决维护党和政府的权威，积极响应党和政府的号召；二是能够灵活准确地对接政府和市场，及时弥补二者救助范围、方式的不足；三是具有专业技术优势，可以依靠自身的资源和技术促进贫困地区树立特色产业发展和项目实施；四是具有公益服务优势，在心理疏导、精神关爱、技术培训、就业指导等方面具有非盈利性，能够帮助贫困地区贫困群众转变思想观念、树立致富信心、培育内生能力；五是具有资源动员优势，通过大范围的宣传和组织，能够多渠道、高效率地吸纳社会资源；六是在贫困退出机制实施过程中，社会组织是贫困治理绩效考核评估的重要参与者。

总的来说，社会扶贫的主旨即在于激发和引导社会组织或社会各界参与扶贫开发事业。例如，通过加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部门的作用、动员企业和社会各界参与扶贫等方式，从不同角度扩大扶贫资源，从不同领域汇聚扶贫合力，从而提高扶贫工作成效。

（四）贫困群体的主体作用

政府、市场、社会在扶贫开发过程中属于外力、客体，即所谓“外源式扶贫”。而贫困群体自身在扶贫过程中则扮演主体性的角色，是扶贫开发的主要参与者和利益相关者，扶贫政策的制定和实施都必须尊重贫困群体的主体地位。一方面，精准扶贫的首要一环就是精准识别被扶对象，只有解决好“扶持谁”的问题，才能与“谁来扶”“怎么扶”和“如何退”构成一个辩证统一闭环系统；另一方面，贫困群体影响扶贫资源的分配和使用、扶贫项目的确定以及扶贫目标实现。大扶贫格局的构建，必须以复归贫困群体的主体地位为基本前提，将“内源式扶贫”与“外源式扶贫”有机结合。

四、构建大扶贫格局的现实困境

？穴一？雪政府在实际扶贫中的功能定位困境

1.有限能力的功能困境。主要有三方面表现：一是政府扶贫渠道单一，政府承担了单一的资源供给者角色，资金的整体规模比较大，在短期的资源调动能力尚可，但囿于我国基数庞大和分散的贫困人口，单边扶贫提供资源的能力相当有限。[18]而且政府对市场、企业等社会各界的多元资源进入扶贫领域的整合力度不够，进一步加深政府扶贫渠道和功能的单一化。二是政府扶贫专业化程度不够，扶贫过程中片面强调产业发展等经济维度，参与扶贫的政府工作人员更是缺乏有关农村社会发展和扶贫开发的经验及专业知识，在项目决策过程中忽视了经济效益，导致扶贫资源无故浪费。三是政府对贫困人口的识别不精准，使得大扶贫格局的主体缺位。伴随贫困治理体系的现代化，扶贫开发的性质也不仅是单一的经济活动，而越加成为一项涉及经济、社会、管理、文化等多领域的系统化工程，这为政府功能转型和能力提升出了道新的难题。

2.多元角色效用困境。主要有三方面表现：一是扶贫部门职权相对集中，导致整合、协调扶贫开发资源的力度较低。社会主义市场经济条件下，政府主导扶贫是合理的、必要的，但我们也要避免出现政府职权集中和过度行政化的弊端，因为“这样的过度集权化往往会导致扶贫工作效率降低，资源分配难以顺畅，同时妨碍了社会力量参与扶贫的主动性和积极性，难以评估社会力量在扶贫中的成效。”[19]政府对扶贫资源存在一定的垄断现象，缺乏与有潜力参与扶贫的非公企业和社会组织的协作联动，疏于相关政策、规划与资金拨付使用间的衔接，导致各类扶贫资金、扶贫项目、扶贫对象、扶贫队伍比较分散，拉低了资源整合利用率。不少企业尚处于观望状态，各类社会力量也缺乏政府有效的整合和指导。二是基层政府对扶贫开发未树立起积极的责任感。扶贫开发是一项持续周期长、见效慢的事业，部分基层政府为了在短期内获得突出政绩，更多地将精力放在见效快、易出GDP成绩的领域，而对群众迫切要求的脱贫需求则采取应付式态度，随便建设几项产业项目来欺骗群众和瞒报上级，更有擅自挪用扶贫专项资金行为，缺乏对贫困群众最基本的责任感，直接导致企业和社会组织对扶贫持怀疑态度。三是扶贫监督考核体系有待完善。政府具有扶贫的具体执行者和监督者的双重角色，但监管往往处于失效状态，这便为扶贫过程中贪污腐败的出现制造了条件。根据最高检的数据显示，过去3年间，全国检察机关共查办涉农扶贫领域职务犯罪35240人，仅2016年全国检察机关就查办惠农扶贫领域职务犯罪1.1万余人，其中扶贫开发领域1892人，同比上升102.8%。[20]由于缺乏客观有效的监管，导致政府在各类社会资源管理上出现漏洞，“精英俘获”“扶亲不扶疏”及挪用专项扶贫资金等扶贫行为异化现象时有发生。而对绩效考核评估来说，由于我国贫困地区广、人口多，各地政府采取的扶贫措施以及相应的评估制度各有不同，未建立起统一科学的绩效考核评估体系，“造成评估指标不明晰、扶贫下一阶段目标不明确的状况，扶贫项目实施的可持续性不强，扶贫考核机制成了表面化的‘纸上谈兵。”[19]另一方面，由于缺乏有效的监督考核体系，导致市场和社会组织各类主体参与扶贫的积极性难以被调动，“无法充当稳定的第三方监督组织”。有學者指出，越是缺乏实际适用的监督考核评估体系，越会出现较高返贫率，只有加强政府对扶贫监督考核体系的顶层设计，加大执行力度，才能促进脱贫攻坚战稳扎稳打。

（二）贫困群体配合程度低

贫困群体是制定各项扶贫政策和行动的出发点和落脚点，是多元扶贫主体中最重要的主体，贫困群体对待扶贫开发的态度如何，直接决定扶贫成效的高低。但在扶贫资源的外部性、扶贫政策主导权的外部性、扶贫措施与贫困农户发展需求等因素影响下，扶贫对象往往容易成为扶贫脱贫多元治理“场域”中的“客体”。[10]而且现阶段的贫困地区和群体都是最难啃的“硬骨头”，在对待扶贫的思想态度、主动性和能力上存在天然短板，“据基层干部反映，部分贫困群众属于‘扶不上墙的类型，脱贫意识和能动性发挥较差、越帮越懒，出现扶贫干部急、贫困户不急的现象。”[21]更有一味的“等靠要”者，不仅不配合政府的脱贫行动，反而为扶贫工作制造障碍，由贫困群体内生脱贫动力不足导致“干部干、群众看”的畸形扶贫模式严重制约了大扶贫格局的构建。

（三）社会力量缺乏正确引导

近年来，各类社会组织在社会主义市场经济的巨大洪流中快速发展，扶贫类社会组织也因其精细化、能力突出等特点成为扶贫开发中的新兴力量，政府也出台多项政策鼓励社会力量的参与。但实际操作中，由于政府对扶贫资源大包大揽，给社会组织设置了各种门槛，社会组织参与扶贫面临“玻璃门”，挫伤了社会力量响应扶贫的积极性。同时，由于缺乏正确引导、发展不成熟，使得社会组织参与扶贫的形式也较为单一化。例如教育扶贫，虽然社会各界对贫困地区的基础教育建设有着较高的关注度和公益热情，但具体的参与形式仅限于实施社会组织和个人的支教活动、募集善款发放、赠送书本衣物等一些普惠性强、长期效果不强的“输血式”扶贫项目。有学者认为，社会组织在扶贫中缺乏正确引导可能带来如下风险：一是少数非营利性组织和公民个人以社会救助之名牟利；二是个别非营利组织和公民个人在社会救助中伤害弱势群体。[22]换言之，如何对社会组织参与扶贫的方式、途径和形式进行具体化和明晰化，正确引导社会组织进入扶贫领域并激发其内在潜力是构建多元主体扶贫模式的又一关键问题。

（四）市场主体参与积极性受阻

一是国有企业与贫困地区合作机制在产业、生活等方面出现断裂。国有企业具有整合利用贫困地区丰富的自然资源和生产要素优势的能力，但“受地域、信息、政策、体制等制约，国有企业的优势和贫困地区的优势无法实现对接。”[23]二是非公企业参与困境。非公企业属于高度市场化的经济形式，天生具有营利的性质，而扶贫更多是作为一项公共产品或准公共产品，二者之间固然存在一定的矛盾。而且由于企业家社会使命和公益理念的缺乏，也直接导致了企业参与扶贫的热情程度不高，即使在具体扶贫过程中，非公企业也更多是以规模有限的产业、电商发展、资金援助来促进贫困地区脱贫，不少企业还处于不愿尝试的观望状态。究其原因，首先在于非公企业缺少与扶贫相适应的专业人才支撑，对国家相关扶贫政策法规和农村工作均缺乏实际了解；其次是缺乏系统而有效的扶贫制度的支持，使得民营企业在扶贫开发中缺乏创造性、可持续性与积极主动性；最后是民营企业整体发展比较滞后，地域分布不均和数量规模有限使其在扶贫领域力量拓展困难。[24]

五、构建大扶贫格局的路径选择

？穴一？雪复归贫困群体的主体地位

扶贫并非一个简单的民生问题，其背后已触及到社会的公平正义和经济社会的可持续发展问题，真正意义上的扶贫就是复归贫困者的主体地位，使其在政治、经济和社会上获得自主权与平等机会，保证其根本利益和长远利益。[25]马克思主义政治经济学研究的主题是生产关系，即人们在生产、交换、分配、消费过程中体现在人与人之间的社会关系，生产无疑是此过程中的始基性环节，而生产又必须与一定的生产力发展水平相适应。扶贫开发的理论来源即在于解放和发展生产力。马克思主义唯物史观认为，人民群众是历史的创造者，是推动生产力发展的最终决定力量，是发展动力与发展目的的辩证统一，人是劳动的主体，而劳动又是创造价值的唯一源泉，只有坚持人民在扶贫中的主体地位，人民自身的发展才会成为生产力发展的最大动力。因此，新时期的扶贫政策和项目的实施更要注重从人的全面可持续性发展、贫困地区及群众内生能力的培养着手，“注重扶贫同扶志、扶智相结合”，既要通过产业发展、劳动技能培训、转移就业等方式提升现有贫困者的可行能力，又要通过大力发展社会救助、教育扶贫，让贫困地区的孩子接受良好教育，阻断贫困代际传递。只有坚持以贫困群体为中心的扶贫思想，抓住贫困的首要矛盾，才能构建和强化“三位一体”的大扶贫格局。

（二）促进政府在扶贫中职能转变

1.向引导者转型[18]，适当将政府主导扶贫的权力重心下沉。解决政府在扶贫中有限能力的困境，要变革政府单一支出资源的扶贫模式，由“政府扶贫”向“社会性扶贫”转变，由政府主导转向政府引导，由政府带领将社会中多种资源与扶贫领域进行有机衔接。[18]一方面政府要利用各类优惠政策、产业项目吸纳和鼓励市场、社会等多方扶贫力量参与扶贫，激发各主体的参与积极性；另一方面也要发挥好各类本土社会组织、高校科研机构、农业专家的专业性和理论性优势，弥补政府在扶贫领域中出现的“无能”表现；同时政府要适度“简政放权”，下放部分扶贫资源和项目的审批权，扮演好“守夜人”角色，让市场和社会组织具有充分的自主决策权，从而增强其参与扶贫的信心。

2.向协调者转型。[18]一方面协调对接好各类规划，将中央的扶贫战略整体规划与地方局部区域性发展規划相协调，将贫困地区的“当前”与“长远”发展相协调，将政府、市场、社会三主体统一协调，建立健全全国党政机关定点帮扶机制及东西部扶贫协作机制，推动东部地区资金、技术、项目向贫困地区流动；另一方面协调对接好各类资金的多类别扶贫模式，各类资金（中央财政扶贫资金、专项扶贫资金、国家金融机构的小额贷款和社会捐赠等）的使用要与该资金适用的多元扶贫模式（基础教育、产业发展、生态林业等）精准协调，提高资金使用效率。

3.向监督者转型。政府在做好顶层设计，制定落实相关政策法规的同时更要加大监督力度，构建“省市县”三级协同共进的监督格局，建立扶贫动态管理机制和扶贫绩效考核评估机制，有效监督不同层级部门的扶贫积极性和实效性。

（三）完善市场、政府及社会扶贫合作机制

1.要强化市场与政府的协作，如探索政府与企业在扶贫领域的PPP合作模式，推动市场有价值的使用土地资源，发展农村小微企业等形式充实农村市场经济，扶持发展农村小额金融，激活农村区域市场经济[10]，明晰政府与市场的关系，以农村社区为平台，利用“社区发展基金”机制搭建主体协商互动机制，促进贫困地区劳动力市场完善、扶持农村小微企业发展，不断增强市场主体在农村的力量。

2.要强化市场与社会主体协作，依靠市场力量对社会组织等社会机构的扶持引导和规范管理，社会组织也要积极地融入到市场活动中，形成市场主体与社会性组织在扶贫资金、技术、专业等方面深度协同的局面。

（四）大力扶持和培育扶贫类社会组织

政府和市场不仅要继续加大对现有扶贫类社会组织的扶持力度，更要探索社会组织在扶贫领域的新功能，赋予其作为第三方监督者角色，不断增强其参与扶贫的可持续性和多功能性。同时，要进一步扶持和培育新兴的扶贫类社会组织。完善政府购买扶贫服务体制机制，提升社会组织参与扶贫的合法性，扩大社会组织的社会资源，发挥社会组织的技术优势，提高社会组织参与扶贫的深度，促进政府与社会组织合作的制度化、常态化。[10]定期举办慈善展、公益日、对口帮扶日等项目活动，积极开展对社会组织参与扶贫的先进事迹及楷模人物的表彰宣传活动，鼓励社会组织参与到“三州三区”等深度贫困地区的扶贫开发。

（五）发挥政治优势和制度优势

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在充分明晰多元主体职责的基础上，要加强党对经济工作的集中统一领导，尤其是要发挥基层党组织在扶贫中的战斗堡垒作用，把党的组织优势转换成扶贫发展优势[26]，为发挥好政治优势和集中力量办大事的制度优势提供组织保障，促进各主体良性互动和落实好各项制度和价值体系，构建有效的“耦合治理模式”。使“耦合的主体像齿轮一样咬合构成一个有机的运转系统。各主体间地位较为平等，政府与社会相辅相成、优势互补，共同处理公共事务。”[27]换言之，这种耦合治理就是链接政府、市场、社会各主体的“磁石”，能够将各界分散的力量汇聚成强大合力，且内部各主体分工明确，坚持问题导向，精准施策，合力攻坚，使得“政府财政扶贫资金、市场主体扶贫项目和社会帮扶力量深度融合，最终指向‘贫困治理共同体的形成，这一共同体兼具价值共同体、目标共同体和利益共同体等综合属性。”[8]是大扶贫格局的理想化状态。

扶贫开发是全党全社会的共同责任，新时期的扶贫开发更要协调好政府、市场和社会三维主体间的相互联系和转化，构建起中央顶层设计的政策支持性、扶贫资源市场化、社会活力多元化、内生增长持续化的减贫能力体系，形成多元主体良性互动、内源与外源互为补充、当前与长远共同关注的健康型减贫治理模式。

参考文献：

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[3]刘坚.中国农村减贫研究[M].北京：中国财政经济出版社，2009.

[4]国务院关于印发《中国农村扶贫纲要？穴2001-2010？雪》的通知[EB/OL].http？押//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm

[5]中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》[EB/OL].http？押//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm.

[6]***.谋划好“十三五”时期扶贫开发工作确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[N].人民日报，2015-6-20.

[7]***.携手消除贫困，促进共同发展[N].人民日报，2015-10-17.

[8]李广文，王志刚.大扶贫体制下多元主体贫困治理功能探析[J].中共南京市委党校，2017，（06）：64-69.

[9]张琪，黄承伟.完善扶贫脱贫机制研究[M].北京：经济科学出版社，2015：163.

[10]黄承伟.深化精准扶贫的路径选择[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017，17，（04）：2-8.