地方人大立法与基层社会治理的顶层设计

李培欢

[摘 要]解决我国当前基层社会治理中存在的矛盾和问题，需要发挥地方人大在立法工作中的主导作用。面对当前我国基层的社会治理困境，地方人大通过立法方式解决矛盾和问题，发挥顶层设计的优势，是优化基层社会治理路径的一种创新。诚然，地方人大在实际的立法工作中还存在着诸多问题，应当找准困境的根源，从而提出优化基层社会治理的立法路径，实现基层社会的“善治”。

[关键词]地方人大;基层社会治理;顶层设计

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）10-0028-07

党的十八届三中全会首次用“社会治理”取代“社会管理”，指出改进社会治理模式，需要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[1]。党的十八届四中全会进一步指出要实现社会治理理念创新，必须“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”[2]。党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”同时要“推动社会治理重心向基层下移”。[3]对社会治理思想认识上的不断升华以及对社会建设规律认识的不断深化和完善，使得我国基层社会治理模式由“单向管理”到“合作治理”的步伐走的更加坚实，这些论断不仅是基层社会协调运作的必要保障，更是构建社会主义和谐社会的必然要求，中央层面的顶层设计为基层社会治理创新指明了方向，提供了基本遵循，创新社会治理方式也成为了新时期党和国家的一项重大战略任务和政治责任。

“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”[4]作为人民当家作主的社会主义国家，人民代表大会制度是最根本的制度，人大在履行国家的政治职能和社会职能中处于国家各级机关的核心地位，发挥着其他国家机关不可替代的重要作用。当前我国基层社会治理存在着诸多问题和矛盾，就必须要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，[5]以此来推动各类问题和矛盾的解决。基层社会治理与地方人大立法之间的关联，为地方人大参与和推动社会治理工作提供了切入点。

一、基层社会治理的困境分析

当前我国发展进入新阶段，改革进入深水区，社会治理面临着利益格局的深刻调整，尤其是基层社会的治理形式发生着深刻变革，随着改革和转型的步伐不断加速，各类不稳定因素使基层社会治理面临的挑战更加尖锐。因此，如何做到急行步稳，找准当前我国基层社会治理的困境，是探索创新基层社会治理有效路径的应有之义。

（一）“法制”与“法治”：法律法规系统层面的困境

“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调”[6]。在近代以来的社会中，我们是依靠法律去开展社会治理的，没有依靠法律的社会治理，就不可能有今天的一切。[7]因此，就必须坚持以良法促进发展，保证善治。改革开放40年来，中国的法制建设可谓成绩斐然，人大在立法中充分发挥着主导作用，为我国基层社会治理困境的突破提供立法上的顶层设计，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。据统计，截止2017年6月，我国现行有效法律259部，行政法规752部，地方性法规10500部左右[8];十二届全国人大及其常委会制定法律25部，修改法律127部，通过有关法律问题和重大问题的决定46件次，作出法律解释9件，立法数量多、分量重、节奏快、效果好[9]，充分发挥了立法的引领和推动作用。然而，“法制”的相对健全并不等同于“法治”水平的提升，当前我国基层社会治理在“法治”方面存在的主要问题包括：有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重;基层社会成员尊法、信法、守法、用法、依法维权意识不强;部分法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性有待完善。“法制”與“法治”两者间的不对称，必然要求地方人大发挥作用，扮演好基层社会治理决策引领者的角色。

（二）“权力”与“责任”：权力运行系统层面的困境

基层作为我国社会治理体系中的重要一环，对整个社会治理体系的健康运行起着重要作用。当前我国基层社会运行中有着很多结构性问题，权力小、责任大、能力弱，出现权力、责任、能力之间严重失衡的态势[10]，在激励不相容、信息不对称和权责不对等的情况下，代理人很有可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力偏移、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益[11]。一些基层单位，例如乡镇、街道等，承担着大量来自上级的行政责任和压力，被称为“万能政府”而权力却十分有限，进而形成了“权”“责”体系极度不对等的“无奈政府”。以安徽省六安市某河道采砂的审批权、执法权为例，这些权力实际上都掌握在县级政府手中，乡镇却要承担“治超”责任，而基于属地管理的“原则”，上级政府及其各个部门什么事都可以往乡镇推，乡村干部只能处于“权力上面一把抓，责任对下搞批发”的尴尬境地。[12]基于权力与责任之间的不对等，乡镇“服务型政府”已失去了“服务”的味道，如果不从体制上深入改革，不注重权责系统间的配套改革，处于最基层的领导干部便没有充分的条件作为，基层社会治理在权力运行层面遇到的阻碍将不断被放大。

（三）“一元”与“多元”：政治权力系统平衡的困境

“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[13]当前我国政治权力系统的治理体系是包括执政党、政府、人大、政协、法院、检察院等在内的治理体系。但从现实来看，我国社会治理形态长期以来是高度一元化的模式，尤其在改革开放以前，“一元”模式下的社会治理常呈现出执政党、政府是社会治理仅有的主导力量的现象，人大等其他治理主体发挥的作用十分有限。蔡定剑认为，由于长期以来，当比较重视行政权力，行政首脑又在党内地位高于人民代表大会，因而，行政机关往往比人民代表大会更有权威[14]，陈家喜认为，长期以来，人大定位于监督‘一府两院的政治功能，而非管理社会事务的治理功能。[15]宪法规定人大是最高权力机关，但是实际上无论是政府，还是司法机关，都有可能在某些领域超越于或独立于人大机关[16]。“书记挥手，政府动手，人大举手，政协拍手”形象表达了除执政党和政府外的其他治理主体在国家和社会治理中的尴尬境地。由于政府的失灵，尤其是地方政府在地方社会治理中“一家独大”的角色设定为基层社会治理中的多元治理主体参与所留空间甚小，“多元化”治理主体功能的有效落实在基层社会困难重重，所产生社会治理痼疾可想而知。

二、地方人大立法的实证案例

本文在论述地方人大立法的实证案例中，引入的一个重要概念是“邻避”。由于利益与成本分配不均，民众通过对这些设施的抗议情绪引发了一系列的抗议行为，最后塑造了邻避运动或邻避政治。[17]随着群众对环境的要求不断提高，维权意识普遍增强，邻避问题日渐增多，成为无法回避的社会热点问题，“邻避问题”如何解决以及解决效果如何，被学者们看作是对国家现代化治理方式的考验和对制定出的公共政策优劣的检验。广东是我国改革开放的前沿阵地，是我国经济第一大省。据统计，截止2014年12月31日，全省有21个地级市，21个县级市、34个县、3个自治县、61个市辖区，4个乡、7个民族乡、1128个镇、448个街道办事处。[18]基层组织数量如此庞大，治理难度可见一斑。在广东，许多邻避事件由于立法方面本身的缺陷，造成了许多不良社会影响甚至引发了群体性冲突，以至于处理的结果往往都无法摆脱“摆平——妥协”[19]的路径依赖，地方政府也常处于尴尬的境地。针对这些问题，近几年广东省人大针对邻避事件的立法举措值得研究。

2018年广东省立法工作会议指出，过去五年里，广东省人大加强重点领域立法，审议通过地方性法规案和决定案77部，共制定法规44部，修改法规68部次[20]，立法成果可谓丰硕。针对“邻避”问题，广东省人大结合实际，于2001年9月28日通过了《广东省城市垃圾管理条例》，该条例明确规定了广东省行政区域内城市垃圾的清扫、收集、贮存、运输、处理及其设施的规划、建设、管理等细则，使城市垃圾的处理有了立法层面的支持;随着经济社会高速发展，城镇化快速推进，大量生活垃圾导致的环境问题已从城市延伸到农村，农村垃圾治理过程中，出现了与城市类似的突出问题，鉴于2001年制定的《广东省城市垃圾管理条例》并不适用于农村的情况，2015年9月25日广东省人大通过了《广东省城乡生活垃圾处理条例》，建立完善了城乡垃圾分类制度、垃圾收运处理体系及垃圾处理设施建设规定，并从财政预算和垃圾处理收费等方面明确了经费保障，它是国内第一个针对垃圾分类，并将农村生活垃圾纳入立法的省级法规。然而有关垃圾处理设施的选址问题一直未能得到具化，有关垃圾设施选址的邻避事件时有发生。如何消除民众疑虑，化解邻避冲突，进而推进邻避项目是亟待解决的重要课题。[21]“邻避”问题的存在严重阻碍了居民生活垃圾集中处理设施建设，给环境保护带来沉重的压力。例如粤东、粤西地区部分县（区）被迫沿用简易填埋垃圾的做法，造成土壤、河流水体、大气等方面环境污染加剧，垃圾围城、垃圾围村现象仍然突出，呼吁制定有关解决“邻避”问题的法规的呼声越来越高。2016年11月24日，广东省人大发布了关于制定居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定的情况通报，深入总结了广州、深圳等地处理“邻避”矛盾的做法和经验，采用“科学选址、长期补偿、集中建设、各方受益”的立法指导思想，以科学有序推进居民生活垃圾集中处理设施选址，建立长期生态补偿的长效机制，注重各方利益平衡为立法目标，为生活垃圾集中处理设施选址平稳顺利进行提供立法引领和保障。

2016年11月30日，广东省人大发布了关于《广东省人民代表大会常务委员会关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定（草案）》审议结果报告，除了将11月24日发布的通报进行更加准确的陈述之外，还进一步明确了居民生活垃圾集中处理设施选址应当坚持规划先行、区域统筹、联建共享、环境保护的原则，重点在于加强规划引导，做好与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划的衔接。在补偿机制上，强调建立健全居民生活垃圾集中处理设施异地长期生态补偿的长效机制，科学合理设置补偿方式、补偿标准和补偿期限，使补偿成为长期可持续行为。

由于广东省人大在邻避问题上的有效立法与实践，不仅使政府和公众在垃圾集中处理设施选址的问题上有法可依，使邻避事件得以妥善解决，而且能充分显示地方人大在基层社会治理过程中的突出作用，真正体现人民当家作主。

三、地方人大立法面临的困境

地方人大立法是地方人大及其常委会行使国家权力的一种重要表现形式，是国家立法的重要补充，进一步加强和改进地方立法工作，对优化基层社会治理体系和治理能力，完善中国特色社会主义法律体系有着积极意义。

（一）地方人大立法的机制和观念不科学

由于我国传统的政治权力系统依然存在着严重的“官本位”思想。在长期的立法实践中，“政府提什么，人大立什么”的指令式立法方式严重制约着地方人大在立法过程中的相对自主性。由于片面强调行政干预和介入社会治理的立法路径，形成了“人治”与“法治”的碰撞和冲突，从而成为宪法和法律赋予地方人大立法权未能充分行使的重要原因。此外，地方人大立法常常以制定大的框架为主，由政府部门根据具体情况，因地制宜的实施，立法机关掌握着法律的解释权，以根据实际的情况对法律法规进行阐释、解读。如此，就造成政府的自由裁量权过大，立法机关不但未能很好的制约政府的权力，而且失去了在立法过程中的引领作用。人民代表大会在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家和法律意志方面具备无可替代的特有价值，而地方人大又是我国国家权力机关中距离广大人民群众最近、最了解并最能反映民意的国家权力机关，如果政府主导立法或行政自由裁量权过大的局面不能得到修正，那么立法环节即使能够立良法，良法亦如同具文。地方人大便会走进观念偏差、立法路径偏差，甚至会得出“地方人大在立法过程中扮演从属角色”的框架依赖偏差的恶性循环，导致其针对基层社会治理中的难题而提出立法方案的功能萎缩，进而出现“脱离被代表人意识的代表机关，就不成其为代表机关。”[22]的危局。

（二）地方人大立法的程序和机制不规范

立法程序和机制的规范，是科学立法的重要前提。当前我国地方性法案制定程序大体可以分为以下几个阶段：一是地方性法案的提出;二是地方性法案的起草;三是地方性法案的审议;四是地方性法案的公布。在法案的提出环节，从近些年地方人大立法实践来看，人大系统和政府提案多，法院、检察院等主体提案少，导致了政府之外的一些利益主体表达渠道阻滞，当各主体的利益诉求不断增强，却没有被现实体制很好地整合与吸纳的情况下，各主体常会选择采取极端的、非常态的渠道和制度外的手段来维护本团体的利益，这些行为影响着现行的政治秩序与社会稳定，威胁着基层治理良性运作;在法案的起草环节，由于政府部门工作人员专业素养和业务能力较强，所以大多数法律法规的起草工作是由他们来完成的，但也直接导致所起草法案部门色彩较浓。还有许多起草部门不顾权力的设置和利益的合理分配，只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益，使人大立法机构主导职能虚置;[23]在法案的审议环节，随着社会分工地深人发展使得立法者很难了解诸多领域的专门知识，需要专业人士和社会人士为具体立法提供客观、全面的咨询意见，尽管当前“关门立法”的局面大有改观，但是公众参与立法的意识、能力、途径、方式还不够，成效还不明显;在法案的公布环节，由于互联網技术的飞速发展，要满足利益主体对法案的获取，必然要求法案的公布具备相当的时效性，当前我国地方人大在法案公布中技术手段不够完善、计票方式存在欠缺、法规公布和法规生效间隔较长等问题弱化了地方人大的权威，因此规范地方人大立法的程序和机制显得尤为紧要。

（三）地方人大立法的监督和评估不完善

地方人大立法作为我国法律体系的重要组成部分，对其监督和评估，是地方人大科学立法的一个重要环节。从监督角度看，目前对我国地方人大立法的监督主要存在着监督程序不完善和监督责任不明确的问题。现有的监督机制中备案、审查、批准、撤销等程序随意性很大，存在“备而不查、撤销制度虚置”的现象。从法理上说，全国人大及其人大常委会，地方省级人大对地方人大常委的立法活动都有监督权，但是我国相关法律法规没有明确它们的权责，这种权责不明确的多头监管模式看似完善，实际上弱化了监督主体的监督责任，容易造成监督主体互相推诿，怠于行使监督权。表面上大家都在管，事实上大家都不管;[24]从评估角度看，国外在此方面的实践主要包括先行立法效果评估、跟踪立法效果评估和事后立法效果评估，而我国对地方人大立法效果评估制度起步较晚，而且评估着力点主要在事后立法效果层面，使评估结果失真。目前立法评估制度建设比较完善的是广东省，十二届广东省人大常委会第九次主任会议通过《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》，对本省立法前后评估工作予以全面的制度规范，为其他地区相关工作提供了良好的模板。

四、优化基层社会治理的立法路径

在当代中国社会治理层面，国家治理的现代化本质上是社会治理法治化，而社会治理法治化首先必须确立地方人大在社会治理决策中的规范引领作用。[25]地方人大承载着党委、政府和社会自治组织等社会治理主体不可替代的重要的立法角色与功能，因此要想破解基层社会治理难题，创新基层社会治理方式，必须依靠立法将基层社会治理的顶层设计制度化，从而保证基层社会治理的有序推进。

（一）树立法治思维：优化基层社会治理立法路径的首要前提

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要树立法治思维，妥善处理“破”与“立”的关系。这就要求地方人大在基层社会治理中的立法路径首先要树立法治思维，面对日益复杂艰巨的基层社会治理问题，要善于用法治精神引领基层社会治理、用法治思维谋划基层社会治理，加快基层社会治理领域的立法，推动修订城市居民委员会组织法，开展街道办事处条例立法论证，适时启动社区建设条例研究起草，依法厘清基层社会治理各主体的角色定位与职责范围，逐步构建政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的基层社会治理格局。立法的“破”与“立”要符合法定程序，所立新法不能超出上位法的规定范畴，突破法律规定的，要先行修改上位法或者获得上位法制定机关的授权方可继续展开立法工作。此外，法治宣传教育是先导性、基础性工程，要加强全民普法教育，通过多渠道、多形式、多内容的法制宣传教育，进一步树立全社会对法治的信仰和尊崇，努力形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好氛围。

（二）禁止逾越“红线”：优化基层社会治理立法路径的重要保障

2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国立法法修正案》，该法案明确规定将“较大的市”立法权扩大到所有“设区的市”，客观上促进了各地人大立法的自主权，对于中国这样一个幅员辽阔、“差序格局”显著的大国来说具有显著的意义。此外法案还明确规定了“地方下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一，这是维护国家法制统一的必然要求”，这就为基层人大的立法源头设定了“红线”。从基层人大立法的实践来看，一些立法工作中的部门化倾向、争权诿责现象十分严重，导致立法成为一种利益博弈的工具。立法要起到引领作用，立法机关就要在立法中起到主导作用，以破除部门立法的弊端。[26 ]要有效防止部门利益和地方保护主义的法律化，从一开始就杜绝利用地方立法谋求政府扩权部门争利的念想，让地方立法朝着正确的方向发展，就必须确保“红线”的保障作用。

（三）权利义务明晰：优化基层社会治理立法路径的核心要素

“基层治理法治化的关键条件在于管理规范之中具有明确的权利义务”[27]权利与义务相辅相成，不可分割，在基层社会治理过程中，各治理主体行使相应权力，履行相应义务，承担对应责任是实现基层社会良善治理的前提和基础，地方人大以立法的形式明确各治理主体权利义务的界限，使参与基层社会治理的各主体明确权利和义务范围，是优化基层社会治理立法路径的核心要素。以广东省人大颁布的关于《广东省人民代表大会常务委员会关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定（草案）》为例，其中明确提到“省人民政府应当加强对本省居民生活垃圾集中处理设施选址工作的统筹，指导和监督;地级以上市、县级人民政府是居民生活垃圾集中处理设施选址工作的责任主体，应当建立选址工作机制，健全综合联动机制，统筹、协调、监督本行政区域内居民生活垃圾集中处理设施选址工作，乡镇人民政府、街道办事处应当在职责范围内做好相关工作。”这一法规很好地划分了各级政府部门、政府各部门之间的权利义务界限，为基层社会治理立法路径提供了优化路径。

（四）倡导多方参与：优化基层社会治理立法路径的内在精髓

“关系复杂、牵涉面广、矛盾突出的项目决策，要及时深入了解群众的实际生活情况和诉求，从人民利益出发谋划思路、制定举措和推进落实。”[28]因此地方人大针对基层治理问题的立法应当坚持人民主体地位，积极鼓励利益相关者参与基层社会治理中来。要建立健全公民参与立法协调制度，推进民主立法、开门立法。细化公众参与人大及其常委会视察调研、执法检查和会议旁听的规定，推进公民对人大监督工作的协商，让公众对公共事务充分、自由的表达意见，让公众在表达和参与中实现其利益诉求[29]。在处理例如居民生活垃圾集中处理设施选址这种关系民众切身利益的重大事项时，必须要倡导多方参与立法，以此保障利益相关者的权利和自由。以广东省人大发布的《关于制定居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定的情况通报》为例，广东省人大自2013年以来连续四年开展了农村垃圾管理工作的专项监督和深入调研，深入总结了广州、深圳等地处理“邻避”矛盾的做法和经验，省人大环资委、省人大常委会法工委会同省政府法制办、省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省林业厅等单位组成文件起草小組，并组织调研组赴汕头、湛江、茂名、潮州、揭阳、江门、肇庆等市实地调研，经多次研究论证，形成《决定（征求意见稿）》，发部分市人大常委会及省直有关部门征求意见，很好的实现了立法过程中的多方参与，确保了立法的民主性和科学性。

（五）结合本地实际：优化基层社会治理立法路径的必然要求

对实际情况进行全面全面把握，是解决立法重点难点问题的关键。我国幅员辽阔，基层社会治理中所凸显矛盾具有显著的差异性，因此地方人大立法就必须突出地方特色，不能照搬照抄上位法，不能由于片面追求“大而全”，尽量减少法规中的“号召性”、“倡导性”条款，从而增强立法的针对性、可操作性和解决实际问题的能力。在这一背景下，基层社会治理的创新彰显了“地方特色”，取得了一些宝贵经验，如广东省在全省建立21个基层立法联系点和42个联络单位名单，介绍立法联系点（代表工作联系机构）参与立法、监督代表以及联系群众的工作内容，使立法更“接地气”[30];针对区县人大代表吸纳基层民意存在困难，浙江杭州在街道中以协商民主吸纳民意，温岭以社区代表和党员代表组成审议机构来吸纳民意，以此弥补乡镇变为街道后造成的吸纳机制问题[31];北京石景山区先后在9个街道建立了“人大代表”之家，在80个选区设立“人大代表联络站”来创新基层社会治理模式[32]。这些结合当地实际的制度性安排，成为优化基层社会治理立法路径的必然要求。

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