历史制度主义视域下的国家治理体系现代化

［文献标识码］A

［文章编号］1672－2426（2015）03－0019－06

［作者简介］陈平，女，山东临朐人，中央党校政法部政治学博士，研究方向：中国政治发展。

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”的改革总目标，正式将国家治理体系与治理能力纳入到国家现代化的纲领性文件中，丰富了我国的现代化内涵，是坚持和发展中国特色社会主义道路的必然要求。“国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中表现” ［1］，高超治理能力的发挥需要完善的国家治理体系作为载体，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度” ［2］。制度具有根本性、全局性、长期性以及稳定性，国家治理体系现代化是面对复杂国际形势与国内压力的综合作用下提出的国家现代化纲领，是从制度层面提出的现代化目标。推进国家治理体系的合理性分析是贯彻和实现全面深化改革总体目标的前提。历史制度主义以比较与历史的视野，提出了“外部压力—内部动力—精英推动—观念引导”的分析框架，对于历时性地比较国家治理体系与传统管理模式，以及探求国家治理的合法性具有重大解释力。

一、国家治理现代化之外部挑战

党的十八届三中全会提出“顶层设计与摸着石头过河”相结合，国家治理体系作为一系列制度的集合，是国家顶层设计的结果，复杂的全球化进程与宏大的全球视野是进行顶层设计所依赖的外部因素。全球化的现代化进程曾经带来“国家的终结”的假象，民族国家作为人类自我设计的组织生存单位，一直是推进全球化的主力，但随着上世纪70年代的资本、技术、组织因素的跨国流动，随之出现的跨国性问题已经超出单个民族国家解决的范围，民族国家的合理性开始受到质疑，“国家的终结”甚嚣尘上，但在实际的国家运作中，全球化问题反而激发了国家在管理和治理方面作出一系列战略性应对，产生了“积极主义的国家” ［3］，政府的权力并非减弱了而是增强了。在全球化的背景下，国家的地位与重要性日益凸显出来，国家仍然是解决公共问题的核心，尽管存在多种具有跨国特征的组织，但国家权力依旧是解决各种内部各种裁决、争端的合法性力量，也是诸多跨国公司在国内解决非市场问题的求助力量。国家在自由主义思潮主导下，放下诸多管制与权力，给予资本更多自由，却也担负起更多的社会功能。同时，在全球化交往的过程中，国家的主体意识日益明确，在全球中的地位与能力更加清晰，追求更加有利的国际环境，提升国家在全球化环境中的行动能力，是各国在推动国家发展过程中日益明确的目标。

迥异于西方的“治理”理念，我们国家治理体系具有独特的中国含义，特指党领导下的一套紧密相连相互协调的管理国家的制度体系。党的十八届三中全会聚焦于“使各方面制度更加成熟更加定型”。对制度的强调是国家领导人在新时期管理国家观念的重大转变，邓小平认为“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度化的程度在民族国家的建构过程中发挥着重要作用。不同于西班牙与葡萄牙的暴力掠夺方式，12世纪的荷兰因为鲱鱼贸易，逐渐成为欧洲的重要贸易国，通过造船技术的改进与追逐财富的热情，荷兰一度雄霸欧洲商业，50年的光景将荷兰打回原形，原因是荷兰人崇尚全民皆商，丝毫不热忱国家制度建设，大量移民的涌入、社会财富的分化、产业的畸形发展、政治中心软弱，背后原因是权力安排不合理，国家总体设计缺席以及不稳定的合作机制等导致荷兰无法成为潮流中的现代国家，英国从荷兰手中获得欧洲贸易中心地地位，很大程度源于其先进的制度架构，这种制度变迁也让英国付出了五六个世纪的代价。因此对于现代后发展中国家来说，尤其中国，荷兰那种片面的国家财富的积累模式最具吸引力，任建涛称之为“荷兰诱惑” ［4］。国家治理体系的提出正是对改革开放以来过于倚重经济发展带来的合法性效应而忽视制度建构的纠正，同时制度建构也要防止“苏联幻想”，苏联的崛起依靠具有煽动性与诱惑力的意识形态，依靠国家暴力的强力推行与集权，以“短、平、快”的方式进行国家现代化，忽视国家基本的制度架构，不计发展基础与处境，硬性地追求后发先至的发展幻觉，最终只会导致一个貌似强大的超级大国出人意料地轰然倒塌。国家治理体系所追求的“五位一体”的现代化目标中，更加注重政治、经济、文化、生态与社会的和谐统一与有机融合，是对苏联激进发展模式的超越。在我国的现代化进程中，尽管初期已经认识到斯大林破坏社会主义法治所造成的灾难，由于没有解决领导制度与组织制度上的问题，仍然导致文革十年浩劫，因此说“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。

国家治理体系的提出与当前复杂的国际环境是分不开的。古希腊历史学家修昔底德（Thucydides）在研究斯巴达与雅典战争的原因时，认为“使得战争无可避免的原因是雅典日益壮大的力量，还有这种力量在斯巴达造成的恐惧” ［5］，阿里逊（Graham Allison）将其称为国家关系的铁律，即“修昔底德陷阱”，崛起中的大国不可避免地挑战既有强国，最终走向战争的历史性“铁律”。改革开放以来的中国，在经济方面取得举世瞩目的成就，国际地位不断提升，因而西方国家不时传来“中国威胁论”，西方社会试图通过这种舆论减缓中国的发展速度或在国际舞台中孤立中国。

二、国家治理体系现代化之内生动力

处于改革深水期与攻坚阶段的历史阶段，中国亟须一场全面深刻的社会变革，也迫切需要规划国家未来十年发展愿景与实施战略。“现代化、市场化、工业化、城市化、信息化与全球化的力量交相辉映，共同塑造着中国国家治理的历史场景与生态环境” ［6］，经济结构、社会阶层、利益格局与价值缺位等都是重构国家治理体系直面的重大课题。现代国家治理体系不同于传统治理，其首要任务是建立各种制度化的沟通渠道，有效满足社会各群体的利益表达与政治诉求，正确处理国家—社会—市场三者关系，构建相互支撑与制约的治理框架。制度是现代文明的载体，完善的制度体系是国家治理体系的核心，因此现代国家治理体系的建构过程就是一系列现代制度体系不断成熟和完善的过程，是社会主义制度体系的不断完善的过程，其中包括基本政治制度的完善、法律体系的健全、基本经济制度的发展以及具体制度、体制机制的不断健全。“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。

国家治理体系是新时期国家建构过程的创新性成果。现代化的过程是一个国家不断整合建构的过程，中国的现代化历程是从帝制中国到现代中国转变的过程，必然会经过三次国家建构的转型：帝制国家—民族国家—政党国家—宪政国家 ［7］。既成的国家建构理论无法解释中国国家建构的曲折过程，西方现代化范式是既定的，但无一符合中国现代化进程，因而国内的内生因素是决定性的缘由。鸦片战争的失败归因于晚清政府制度绩效的衰变，古典帝制国家的整合能力无法与新兴现代国家抗衡，帝制国家的衰落引起第一次现代化的转型期。近代英美的现代化进程因其有利的历史环境，缓慢地积攒着现代化的资源，悠闲地进入现代化时期，而当时中国处境如同德法，急需克服国内深厚的传统文化底蕴与先进制度安排的冲突，这种二元冲突一直伴随整个现代化进程，导致从容感丧失，因此中国的现代化转型是国家主导的而非自发进行的。古代国家一直通过政治与道德两种力量塑造国家的政治文明。到了辛亥革命时期，“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”更加强调的是族群观念对国家的建构。民国时期推行民族国家机制，但由于皇权复辟引发的军阀混战，政党国家逐渐成为又一次国家建构的选择，国民党在20世纪前半段建立第一个政党国家建制。从新中国成立以来，中国共产党的政党建制采用全面组织化的行政机构，进行强有力的控制，使政党国家发展到越来越成熟的形态。而法治国家的建构是当前中国国家建构的目标追求，法治要求“国家权力被分权制衡所约束和规范，根据依法行政的原则有效地运行，从而有力地限制了暴政” ［8］，国家治理体系是对制度化的要求，是建构法治国家的题中应有之义，是国家治理现代化实现的依托。当前我国改革进入攻坚期和深水期，社会矛盾凸显，在由计划经济转型市场经济、农业社会转型到工业社会的双重转型过程中，民族宗教矛盾、社会贫富分化、地区发展不平衡问题凸显，如何在大数据时代处理日益复杂的社会问题成为当前继续深化改革的关键。

国家治理体系是增强国家合法性的重要依托。世界银行在2006年发布的《东亚经济报告》中指出，中等收入的经济体很少成功跻身为高收入国家，经济停滞，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争，这就是“中等收入陷阱”。从本质上说，“中等收入陷阱”又是“福利陷阱”，中等收入国家经济达到一定程度后，开始关注民生，改善福利，用于非生产性资料增多，国家背负沉重的负担。中等收入国家是经济发展到一定阶段后，原有的经济增长机制与发展模式无法应对系统性风险，经济增长会陷入停滞，导致不能进入高收入国家行列。有学者归纳出中等收入陷阱国家的十大特征：经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。***在回答21世纪理事会成员提问时，相信“中国将‘避免中等收入陷阱’，实现2020年之前人均GDP翻一番的目标”。“政治合法性是指政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性” ［9］，是政治稳定的保证。韦伯最早提出政治合法性的基础，用“传统型”、“个人魅力型”以及“法理型”来分析不同政权的合法性基础。现代政治的合法性基础主要是通过三种不同的标准进行：对政治理念的认同、对政治权力的获得及实际运行的程序和规则的认同、对政治权力的绩效的认同等三个要素 ［10］。后发国家在现代化过程中，通过追赶型发展模式，国家主导经济发展带来社会生活水平的普遍提高，因而政治权力的当前绩效是发展中国家主要的合法性依据。而在陷入中等收入陷阱的国家，其绩效是很难达到社会民众的认同。况且在现代化的过程中，经济的过快增长与民众的高期望，因而也是一个不稳定的阶段，“现代化产生不稳定”，托克维尔在分析法国大革命时，认为“国家繁荣的步伐不仅突飞猛进，而且史无前例，这种持续稳定增长的繁荣，远没有使人民乐其所守，却到处都滋生着一种不安定的情绪 ［11］。”党的十八届三中全会提出国家治理体系现代化，是在社会转型期既得利益集团把持经济、社会贫富分化严重、环境恶化影响人民正常生活、政治共识与政治价值难以一致等情况下，从经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域进行体制机制、法律法规安排，为解决各领域的问题提供明确的法律依据。

三、国家治理体系现代化之精英推动

中国梦的实现需要国家治理的现代化，需要处理国家与社会的关系、政府与公民的关系以及公民政治权力与政治义务的关系，作为全面社会改革的领导核心和社会主义现代化事业的建设者，中国共产党必须提高国家治理能力和治理水平，依托国家治理体系完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力现代化。十八届三中全会强调“顶层设计与摸石头过河相结合”，国家治理体系的提出是党依据国内外形势与挑战而做出的宏观战略，是国内精英自上而下的推动结果，而非自发演进的过程。历史制度主义尤其注重精英在重大事件的关键节点发挥的能动作用。历史制度主义对新制度的产生分为三种模式，其中内部激励生发型认为在历史发展的某一时刻，旧制度本身激励某种冲突的产生，精英发挥着重要作用，“在历史发展的某一时刻中，既存制度之下的某些行动者还可能会为了在将来的政治博弈中获益而有决挑起冲突，并利用在冲突中的优势而创造出新的制度” ［12］。以瑞典与其他国家的福利差距为例，瑞典高福利的产生主要是瑞典社会民主党领导人古斯塔夫·莫纳（Gustav Moller）从长远角度考虑为了提高工人的权利，在国内反对力量压力下提高工人的组织水平，建立一套完善的工人权利保障制度，这导致日后出现一个强大的影响国家政策的工人组织，从而进入早期福利国家的行列；相比之下，其他国家没有专业的组织，工人的组织化水平远远落后于瑞典。精英主义虽然不断遭受诘难，但对精英的区别性特征的概括是被普遍接受的，精英比大众更具有理性和长远考虑，更能把握复杂环境因素的影响，大众是非理性和短视的，更在意短期利益，因此政治上“民粹化”倾向对国家大政方针与发展规划的制定的影响将会给国家的发展带来灾难性的破坏。

国家治理体系建构以国家为主导，具体到中国，是在中国共产党的领导下的体系建构，这是历史发展的结果。中国共产党在长期革命斗争中建立起权威与执政合法性，是任何力量比拟不了的。新中国成立之后，双重双轨的管理结构与官僚组织的设置，使中国共产党始终处于核心领导地位，中国政治体制的基本特征是双重双轨政治结构：人民选举产生全国人大，形成最高权力机构；全国人大选举产生并监督国务院；国务院对社会进行管理。这是一个权力轨道。单从这个轨道看，中国已建构了相当完整的类似于内阁制的民主政治制度：各阶层、各民族、各年龄段、不同性别的公民享有平等的政治权利，由他们选举产生最高权力机关——全国人大，人大选举产生政府并讨论决定重大问题，政府贯彻执行人大的决定并对社会实行管理，人大监督和制约政府，人民定期改选全国人大组成人员；人大定期改选政府组成人员。这是相当完整的民主政治的制度模式，这真正体现了主权在民原理，建构了完整的民主政治的制度框架。中国的政治体制还有一个权力轨道：党员代表人民——党员选举产生党中央——党中央对人大、国务院实行领导——国务院对社会实行管理。这样，权力获得和权力运行形成了第二个轨道。此外，与同级政府并行的又有同级党委，各政治机构内部又有党的组织，如全国人大党组、国务院党组等。这样，形成了另一个权力运行轨道，使执政党权力国家化、行政化并形成了政治体制的双重双轨结构 ［13］。市场经济发育不充分，公民的理性精神尚未培育起来，因此国家治理体系的支柱生成动力微弱，精英的推动是所有当前后发展中国家的主要政治发展模式。后发展中国家在现代化的过程中，承受着政治民主化、经济现代化及社会自主化的双重压力，没有先期发达国家悠闲的时间逐步进行现代化进程，这种追赶式发展路径客观要求国家集权与强有力政党的引导，新加坡与韩国的现代化转型的成功很大程度得益于精英强力的推动，新加坡在李光耀领导的人民行动党的推动下迅速开启现代化进程，朴正熙时代的韩国创造了令人震惊的“汉江奇迹”。因此国家主导的现代化进程是所有后发展中国家在经济腾飞期间的普遍性规律。

当前精英推动的国家治理体系不同于传统的治理体系，传统的国家治理中，政府经历了从统治到管理的转变，“在国家治理现代化背景下，政府职能转变应把促进社会公平正义，实现公共利益最大化的善治作为价值取向；政府的目标模式是构建公民、市场与社会共同参与的治理型政府，强调多元治理主体间的协作共治” ［14］。国家治理体系是倡导国家作为顶层设计者而非治理垄断者，强调政府的职能优化而非去政府化，更是一种自我限权与他者扩权之间构筑的合作治理网络。中国共产党领导下的国家治理体系现代化是一种突破传统单向度管理的局限，是一种自治与他治相融合的治理路径。传统的治理模式依靠自上而下的官僚组织的运行，国家全面掌控渗透到社会，市场经济尚未成型，上下互动与横向沟通都被单向度的权力运作渠道所禁锢；现代国家治理模式要求政府、市场以及社会的三元并存，实现“中国整体的治理结构从单一型治理向多元复合型治理、从集权型治理向集权与分权相结合型治理、从封闭型治理向开放型治理的三重转变” ［15］，这是与西方的治理内涵相一致的方面，同时我国的国家治理体系的现代化也强调自治，“将权力关进制度的笼子”，尤其在我国独特的双轨体制下，执政党被赋予巨大权力，如何保证依法执政是摆在党内精英面前的难题。一旦解决不好，容易陷入“塔西陀陷阱”。中国共产党提出“完善与发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系与治理能力现代化的目标”，是由党的自觉性决定的。共产党的优势是没有自身利益，“共产党不是同其他工人政党相对立的特殊政党” ［16］，在无产阶级的斗争过程中，共产党强调的是共同的不分种族性别的利益，中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，代表最广大人民的根本利益，没有特殊的党派利益，因而能够从国家大局出发，不断完善党的领导制度与组织制度，在市场运行中能够不被资本逻辑与市场规则所绑架。

四、国家治理体系现代化之理念引导

历史制度主义在论述制度变迁的历史进程时，把新观念的引入作为制度变迁的关键变量，认为新观念的输入会引起统治阶层重新考虑自身利益，已引起旧制度下利益格局与政治力量的重新组合分化。正如前所述，中国共产党作为执政党，突破了统治集团自身利益的束缚，从全局出发，着眼于国内不合理的利益分配格局与现实社会突出问题，吸收人类文明的优秀成果，力求实现国家治理能力的现代化，因而提出一系列新的制度安排，这些制度共同隶属于国家治理体系。豪尔等人也同时关注旧制度对新观念的重塑过程，新制度的创制过程不仅是新观念制度化外化的过程，也是与旧制度不断博弈的结果，是新观念不断为精英与社会所接受并实体化为制度的过程。迪斯蒙特·金（Desmond King）通过对英国和美国对福利规划所做的分析，展示了新观念在外化为制度的过程中是如何受旧制度的影响和塑造的。20世纪70年代的经济危机很大程度上是由于福利压力，进行福利制度改革成为当时各国摆脱财政危机的举措，美国的福利改革相比英国幅度要小很多，主要因为新联邦主义导致州政府权力强大，抵制大幅消减福利，三权分立的制衡体制使联邦政府的举措无法有效推行，相反英国内阁掌握主要权力能够强有力贯彻政府的意图。推进国家治理体系与治理能力现代化必然会触动权贵集团的利益，他们是旧制度的既得利益者，新观念的推行必然会遭到旧制度与旧利益力量的重塑，因而孙立平认为当前改革的最大阻力来自既得利益集团。

学术界的治理（governance）理念是一种舶来品，最早出现在1989年世界银行对非洲经济社会情况的分析报告中，中国学者在上世纪90年代后期开始运用于中国问题分析，但当前国家强调的“治理”与西方“治理”是不同的，概因其提出的时代背景存在差异。在西方，自由主义与保守主义就国家与市场的关系进行不断辩论，国家的治理策略也在政府与市场的谱系中不断摇摆。自由资本主义阶段，国家作为守夜人，主要职能在于保卫国家主权与领土完整，保护个人财产不受侵犯，随着资本的自私自利性的不断暴露，垄断与生产过剩凸显，周期性危机不断爆发，政府干预成为有效解决市场缺陷的良药，凯恩斯主义大行其道。政府与官员的“经济人”特性，导致出现越来越多“寻租现象”，背负沉重的福利负担，政府的企业化建构成为撒切尔、里根寻求改革的突破口，但对公共事务的区别性特征认识不够，又导致“失效”的后果。如何突破政府—市场二维的思维定式，治理理论提供了一种新的管理模式，“治理理论家们提倡多元主体治理，强调回应、互动、协作、公开、法治等精神，在政府和市场二元观点中，加入了‘社会’这一新的单元，突破传统二维世界” ［17］。同时，全球化的进程导致各个国家之间相互依赖相互交往的程度加深，大量跨国组织出现，国家难以单独解决本国内部影响全球的经济活动，也无法解决业已超出一国范围的全球性问题，需要诉求国际性组织；各国地方政府面对越来越多的社会问题，社会参与日益增多，因而政府职能的上移与下移双重趋向，要求政府在处理这些问题时，允许多重社会力量、多边国际合作。尽管西方的治理理论源自其后现代语境，不能照搬到中国，但“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用” ［18］，比如，实现国家治理体系现代化，要注重公众的需求，注重政府、社会与公民的平等合作关系，注重培育社会组织与公民社会的成长，培养公民的治理精神，同时对西方的治理理论保持清醒的头脑，西方的治理理论基于政府失败的理论假设，倡导无政府的治理，而处于现代化过程中的中国仍然需要一个强大的政府与政党，因而我国的国家治理体系仍然是以国家主导为主，在中国共产党的领导下的治理体系。

国家治理体系现代化的提出，是政府自我施压与应对外来挑战的结果，是党内精英与公共理性推动的产物，是吸收人类优秀政治文明优秀成果的产物。治理能力的现代化需要有效治理体系作为凭借，而治理体系的有效推进必须坚持在党领导下、以国家为主导进行推进，也是在新时期不断增强政府合法性的关键举措。