跨行政区划检察改革视野下的未检工作机制研究

聂文峰 林静

党的十八届三中、四中全会决定设立跨行政区划人民法院和人民检察院，提出了逐步“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。 上海市人民检察院第三分院（以下简称三分院）作为全国首家跨行政区划检察院，是在上海铁路运输检察分院的基础上挂牌成立的。根据铁路运行管理体系分布而设置的铁路运输检察机关，本身就具有跨行政区划的特征，在此基础上设置的跨行政区划检察院在案件管辖、职能履行等诸多方面存在着与地方检察机关的不同之处。本文以三分院及下辖各铁检基层院的未检工作为样本，探讨如何在跨行政区划检察改革中借鉴上海未检工作的经验优势，贯彻好“少捕慎诉，寓教于审”等未检工作要求，探索构建跨行政区划检察院的未检工作新机制。

一、三分院跨行政区划改革中的未检工作概述

三分院下辖五个铁检基层院，地跨沪、苏、浙、皖三省一市。铁路体制改革后的检察机关地方化，形成了铁检基层院人财物归地方管理，业务归分院管理的工作格局。2014年12月28日三分院作为全国首家跨行政区划检察院成立后，提出三分院与各铁检基层院在改革试点中的关系是工作联系体、改革结合体、命运共同体， 将各铁检基层院纳入改革视野。改革以来，二级院未检工作取得一定的发展，并呈现出以下特点：

（一）未检案件类型具有特殊化、专门化趋势

跨行政区划检察院的管辖具有特殊属性，铁路、水运、民航等各类交通运输的跨区域性、专业性、流动性、相对独立性等特点，赋予未检工作新的挑战。目前，三分院的管辖范围包括环境资源保护、食品药品安全、知识产权等刑事案件，以及海关走私犯罪侦查机关管辖办理的涉税走私犯罪案件和发生在海关监管区内的非涉税走私犯罪案件等， 这些案件的共同特点就是涉及面广、专业性强。发生在这些领域的未检案件，与普通的未检案件相比在犯罪特点、证据审查、法律适用等方面都有不同的侧重点，在今后的发展上更呈现出专门化趋势。

（二）涉案人员流动性强，异地协作模式初显成效

发生在交通运输领域的犯罪具有流动性的特点，对此类涉案人员开展社会调查、观护帮教等工作往往需要异地协作。为加强对流动未成年人的特殊、平等司法保护，三分院指导下辖铁检基层院对社会调查、观护帮教、社区矫正等工作的异地开展模式进行了有益的探索，并通过个案协调，与涉罪未成年人法定代理人及其所在地的村委会、司法所等相关单位签订三方协议等方式，成功完成对2名附条件不起诉涉罪未成年人的考察监督和观护帮教，在六个月的考察期满后依法宣告不起诉。今年，三分院还将“异地未检协作机制”列入品牌工作，从个案探索延伸至如何与异地司法机关形成稳定的工作对接机制，依托地方资源有效开展未检工作，并形成长效机制。

（三）监禁措施适用率高

实务中发现，铁检系统受理提请批准逮捕的案件批捕适用率高于地方检察机关，究其原因可能是因为涉罪未成年人多系在办案单位所在地无监护人、无工作单位、无固定住所的“三无”人员，且部分人员系在缓刑考验期内再犯罪，为保障诉讼活动顺利进行而不得不适用逮捕强制措施。虽然拘留所、看守所现均已实行对未成年犯罪嫌疑人与成年人分别羁押的制度，但是由于在押未成年人大都独立性差，意志脆弱，特殊的羁押环境很容易出现“交叉感染”問题，极易使在押未决未成年人形成不良人格， 不利于未成年人的教育、感化、挽救。

（四）不起诉适用率较低

在未成年人利益最大化的特殊原则指导下，根据法律规定，对于犯罪情节轻微，主观恶性较小，有悔罪表现，且具有有效帮教条件的未成年犯罪嫌疑人，可以适用不起诉，以达到教育挽救的目的。从现有数据来看，改革以来铁检两级院办理的未检案件中，不起诉适用率远低于近年来全市未检部门的平均不诉率。不起诉适用率较低的原因较多，有不起诉决定权制约机制的问题，也有跨区划案件本身特点的原因。但不起诉率较低的事实至少表明铁检二级院对不起诉权的行使，与教育、感化和挽救违法犯罪未成年人方针的要求还存在很大的差距，此也不符合对未成年人开展恢复性司法的价值追求。

二、未检工作中存在的困境与挑战

跨行政区划检察改革中的未检工作具有鲜明的时代特征，案件类型的特殊化、专业化也给未检工作带来新的挑战，而铁路运输检察机关原有办案模式已不适应跨行政区划检察改革的要求，一定程度上制约着未检工作专业化的进程。

（一）缺乏专门机构和人员，未检专业化程度不高

目前，三分院及下辖铁检基层院均没有设立单独的未检部门，而是指定公诉、侦监部门干警组成未检专门办案小组（以下简称专办组）。专办组成员在承担未检工作同时还承担大量的侦查监督、公诉工作，而未检案件的特别程序又要求检察人员办理一起未检案件比办理一起普通成年人刑事案件要耗费更多的时间和精力。因此未检人员专门化和办案的专业化程度不高容易导致专办组成员在办理未检案件时可能仅满足于办结案件，而忽视未检案件特有的教育感化、帮教挽救以及司法保护、犯罪预防等延伸工作，并且在一定程度上使未检业务出现边缘化倾向。

（二）未检工作的“一体化”办案模式践行不彻底

近年来，“捕诉监防”一体化的未检办案模式已成主流，具体做法是将辖区内所有未成年人刑事案件的侦监、公诉、监所、预防等职能统一归入独立的未检部门，由该部门的检察人员全程负责案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督、犯罪预防及综合治理等工作。 而三分院现行的专办组模式严格意义上并不能归入未检工作一体化的范畴。兼职的办案人员、附设的专办小组，使未检案件专办组实际上呈现出“专办不专”的情况。检察人员在办理未成年人刑事案件时依然是按照不同的阶段进行分工，各自负责但没有突出重点，缺乏开展未成年人跟踪帮教和综合治理工作的主动性、积极性。

（三）未检工作社会化建设不足

未成年人司法保护是一项系统工程，需要与其他政法机关、政府相关部门、未成年人保护组织等协力开展。 在铁路管理体制改革前，未检工作社会化方面尚可依托上海铁路局党委政法委和“关工委”等组织牵头开展。在铁路管理体制改革后，因三分院和下辖各铁检基层院人财物由所在省的省级院管理，而业务指导由三分院管理。三分院和上海铁检院的未检社会化工作尚可依托市级或所在地的区级相关政府部门和上海市未成年人检察社会服务中心予以开展，但人财物管理和业务管理分离的模式带来了外地铁检基层院的未检工作社会化开展不健全，特别是对于流窜的涉铁领域未检案件当事人，如何加强与其户籍地、居住地相关政府部门、社会组织的对接保护，目前尚无一定机制制度予以明确，只是通过个案的协调进行，此项工作存在较大的困难。

（四）二级院未检业务诉讼关系不顺畅

跨行政区划检察机关的特殊属性，在一定程度上导致部分案件出现管辖交叉现象。以上海铁检院为例，该院既办理传统的涉铁领域刑事案件，又根据跨行政区划改革要求集中办理发生在全市轨道交通领域的刑事案件，根据跨行政区划改革的相关规定，这两类案件的二审法院均为上海铁路运输中级法院，对应的检察机关则为上海铁路运输检察分院。但根据本市公检法司的相关规定，对上海市未成年人刑事案件进行相对集中审理，其中“静安区人民法院审理涉轨道交通未成年人刑事案件；由上海铁路运输检察院提起公诉” ，但并未明确此类案件二审管辖。根据此文件的规定，则涉轨道交通领域的未检案件的二审检察职能和指导职能，应当由二审法院对应的市检二分院来承担，因此，对于上海铁检院院而言，其承办的未检案件在管辖、业务指导上存在二分院和三分院分别办理和指导的人为区分。

三、对跨行政区划检察改革中未检工作的思考

未检业务是检察机关的核心业务之一，对检察机关依法履行监督职能、参与社会综合治理具有重要意义。跨行政区划检察院的未检工作应当充分发挥跨行政区划管辖的优势，通过探索提供可复制的未检工作经验。结合三分院跨行政区划检察改革的实践，提出未检工作机制建议如下：

（一）推进未检专门机构建设、实现未检工作专业化

未检工作的科学发展趋势是成立专门机构的内在要求，跨区划检察机关更肩负改革重任，应当认真执行《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》和《最高人民检察院关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》，从着眼发展的角度积极争取成立专门机构，落实机构专门化、人员专业化，并按照司法责任制改革的相关要求充实办案力量，确保在机构扁平化管理过程中加强专业化建设，推动未检工作不断发展。同时，最高人民检察院铁路运输检察厅于2016年5月下发了《关于推进铁路检察系统未成年人检察工作专业化的意见》，提出了“要努力推动未成年人检察专门机构建设……一定要保证未成年人检察专门办案力量。”从全路检察系统来看，广州两级铁检机关于2016年6月率先成立了“未成年人检察工作办公室”，结合我院实际，我们建议可以结合当前上海市检察机关开展的內设机构改革为契机，在公诉部门设立“未检工作办公室”，指定一名部门副职具体负责未检办公室的行政、业务管理工作，办公室内可设一定比例的检察官、检察官助理和文员等，真正实现专人专办的工作要求。

（二）明确跨行政区划未检受案范围，探索集中管辖

目前，三分院未检专办组除自身办理一审、二审未检案件外，还承担对下辖铁路基层院未检工作的指导职能。根据跨行政区划案件受理范围，未检一、二审案件除原涉铁案件外，还应包括走私刑事犯罪案件、以及危害食药品安全、侵犯知识产权和侵犯环境资源保护等三类“跨地区”刑事案件，因此，对应也承担“跨地区”刑事案件的指导职能。根据高检院和上海市院的要求，未检工作的受案范围已经扩大到成年人侵害未成年人犯罪案件，当前也在探索延伸管辖到刑事执行检察和民事行政监察领域，如刑事执行检察开展的社区矫正监督、羁押必要性审查等业务，民事行政检察开展的监督纠正行政机关违法、公益诉讼等业务中涉及未成年人保护的案件，故对于跨区划检察院而言，应根据跨行政区划集中管辖的要求，以及未检案件范围扩大改革的要求，进一步明确“跨地区”专业案件中未检案件范围。

同时，结合全国铁路运输检察机关设置的实际情况，对于流窜作案、涉及不同省份作案等未检案件，可以由高检院铁检厅以指定管辖的形式，指定某个铁检分院或铁检基层院管辖办理。此外，鉴于每个省设置的铁检基层院数量不一的实际，可以将本省内具有跨地区作案、重大社会影响等的未检案件指定由本省内某一个铁检基层院集中管辖办理，如江苏省分别设有南京铁检院和徐州铁检院，则可以考虑指定由南京铁检院集中管辖办理本省内具有跨地区性质的未检案件，当然如果该未检案件社会影响较大，涉及不同省份（如2017年备受舆情关注的铁路南京南站发生的猥亵儿童案），则可以考虑由分院提办，以实现办案的三个效果统一。

（三）进一步理顺跨行政区划未检案件的诉讼关系

如上所述，跨行政区划检察院的未检案件既有集中管辖的专门案件又有未检专业案件，因此需要理顺上下级检察院和横向不同业务部门之间的诉讼关系。从三分院的实践看，主要有以下几个方面。一是理顺专业案件和专门办理的关系，即针对危害食药品安全、侵犯知识产权和侵犯环境资源保护等三类“跨地区”刑事案件中的未检案件，经上海市院未检处与市院公诉一处、金融处协调后，明确由三分院未检专办组办理，并承担相应的对下指导职能；二是理顺轨道交通领域刑事案件中未检案件的诉讼关系，根据市检、市高法等的规定，该类案件已明确由上海铁检院起诉至上海市静安区人民法院，因此，该类案件的二审职能应由归口的市检二分院承担，相应地，该类案件的业务指导等工作亦应由市检二分院承担。当然从跨行政区划检察改革集中管辖的角度，我们建议应由上海铁检院起诉至上海铁路运输法院，并由三分院行使指导和二审职能；三是理顺分院未检专办组与分院知产处、民检处、行政处、刑事执行处等部门的关系，明确凡是涉及到未成年人利益保护的各类专业案件均由分院未检专办组专门办理，以真正实现专案专办的要求，最大程度地保护未成年人的合法利益。

（四）深入推进跨行政区划未检工作一体化

实现未检工作一体化，首先就是要实现未检工作的专业化，明确未成年人刑事案件的批捕、起诉、法律监督职责统一由未检专办组行使，并由同一承办人负责同一案件的“捕诉监防一体化”，以专业化办理实现一体化，确保未检案件的法律效果与社会效果的统一；其次要扩大未检案件范围，结合上级检察机关的要求，将分散在检察机关多个业务部门的涉及未成年人的检察业务统一集中由未检专门机构办理，并探索扩大工作对象，除了未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年被害人之外，还应该扩展到犯罪高危未成年人、困境未成年人等需要司法保护和犯罪预防的特殊群体。 最后要深入推进保护一体化工作。一方面加强公检法司等机关的协作配合，争取在司法理念、体制机制、司法标准、司法程序等方面的统一，形成工作合力，另一方面加强与教育、民政、共青团、妇联、社工组织、志愿者组织等的协作配合，以上海市未成年人检察社会服务中心成立为契机，健全社会支持体系机制，充分整合社会资源，为未检工作创造更多、更专业的帮教条件。结合跨行政区划检察院集中管辖案件的特殊性，其案发地点遍布全省（直辖市），以及可能出现涉外案件等情况，建议将跨行政区划检察院纳入省（直辖市）级层面的社会服务中心，通过制度会签等形式，固定联系方式，在未检案件有社会服务需求时采取向省市级社会服务中心提出申请，由该中心或委托犯罪发生地的区县社会服务中心提供社会服务支持。