纪法协同预防高校职务腐败研究

黄紫红

职务腐败一直以来都是人民群众反映强烈的热点问题，教育系统尤其是高校中的职务腐败尤其受社会公众关注。20世纪末以来高校跨越式大发展过程中时有曝光的职务腐败行为，在一定程度上玷污了高校的正面形象，让社会各界感叹教育领域决非一片净土。党的十八大以来，在全面从严治党、依法治教的大背景下，教育领域的腐败问题不断被揭露和惩处，高校接受巡视、强化整改形成新常态。2018年新颁布的国家监察法更是明确把“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”纳入监察范围。在中央强力反腐的大环境下，对接新形势新期盼，主动预防职务腐败，既是高校全面从严治党、依法治校的内在要求，也是保障高校事业发展、促进立德树人的迫切需要。为此，本文结合新时代新要求，从纪法协同视角对高校职务腐败预防工作略作探讨，敬祈教正。

一、高校职务腐败特征分析

本文所研究的高校职务腐败，是指高校中的领导干部和工作人员，利用公共权力和职务便利，为自己或他人牟取不正当利益。

高校职务腐败与其他社会领域的职务腐败相较而言，既有共性，又有自身特征。其中共性主要体现在两方面：一是犯罪形式以“权钱交易”为主。据统计，在高校职务犯罪中，涉及的罪名主要是受贿、贪污和挪用公款三类。犯罪人利用职务之便进行权钱交易，为个人或小团体谋取利益是职务腐败的典型表现。二是犯罪隐蔽性强。腐败分子大多具有领导干部、专家学者身份，受人尊敬与信任，且高度熟悉高校管理环节和监管薄弱之处，运用的犯罪手段比较隐蔽，行贿人与受贿人之间又往往存在利益上的“同盟关系”，在监管环节中很难被发现和认定。

同时，从资料梳理和实证分析的情况看，高校职务腐败也有自身的明显特征，主要表现为三方面：

（一）新世纪以来高校职务腐败案件多发

在相当长一段时期，高校因腐败现象曝光较少，曾被视为社会净土，并有着“象牙塔”之美称。20世纪90年代以来，随着我国高等教育的不断发展和扩张，高校在实现跨越式发展的同时，职务腐败现象呈现多发状态。北京市海淀区人民检察院曾对1998年至2008年办理的教育系统职务犯罪案件进行调查和分析，结果显示：发生在高校的职务犯罪案件为46件55人，占教育系统职务犯罪案件总数的85%。①雷宇、叶铁桥：《高校腐败逐年升级：权力过大，制约过小》，载《中国青年报》2011年2月18日，转引自中国新闻网，http://www.chinanews.com/edu/2011/02-18/2851716.shtml，2015年12月4日访问。中国社科院在2010年教育蓝皮书中也曾指出，高校已成为腐败犯罪新的高发区。根据中央纪委官网以及其他公开资料显示，仅2013年3月至2015年12月，中纪委就通报和查处了101位高校领导干部，其中2013年、2014年、2015年通报和查处人数逐年上升。

（二）重点领域关键环节腐败行为相对集中

高校职务腐败行为大多是集中在重点领域关键环节。一是人、财、物权力集中的重点部门。如干部选任、人事招聘与晋升、财务、采购、基建（修缮）、资产管理、后勤、校企等领域中的职务腐败。根据2012年度全国教育系统职务犯罪情况统计，基建工程案件占到总数的24%。②陈全：《教育部治理高校腐败问题，七大领域乱象相对集中》，载人民网（http://edu.people.com.cn/n/2015/0405/c1053-26800950.html）2015年4月5日访问。典型案例如：武汉大学原常务副校长陈昭方（正厅级）、原党委常务副书记龙小乐（正厅级）在学生公寓等基建工程中受贿案（2011年）。二是具有教育行业特点的招生考试领域的职务腐败。如：利用高校招生自主权谋取私利的违纪违法行为。典型案例如中国人民大学原招生处处长蔡荣生受贿案（2015年），利用职务便利在招录考生、调整专业等事项上为他人提供帮助，非法收受财物共计折合人民币2330万余元。三是具有高等教育特色的学术领域的职务腐败。如高等教育职称评定、科研立项、成果鉴定、评优评奖等方面的职务腐败。典型案例如湖南警察学院警体教学部原主任、教授刘一兵利用“湖南省高校教师高级专业技术职务评委”资格受贿案（2013年）。

（三）高职务干部和“一把手”腐败现象比较突出

据统计，从2013年3月至2015年12月，被中纪委通报的101位高校领导干部中，有校党委书记29名、院长19名、校长7名，共计55人位居高校“一把手”，占比过半。③白杨、吴琦琼、温旸：《教育舆情：十八大以来100余名高校官员腐败记》载人民网（http://yuqing.people.com.cn/n/20 15/1204/c392839-27890565-3.html）2015年12月4日访问。典型案例如：云南民族大学原党委书记甄朝党腐败窝案（2013年）；成都中医药大学原校长范昕建、原党委书记张忠元相继涉嫌受贿落马（2014年）、四川大学原副校长安小予在基建招投标和工程建设中受贿案（2015年）、南昌大学原校长周文斌受贿案（2016年）。

二、高校职务腐败根源探讨

（一）环境根源：外延式增长期带来巨大的经济利益刺激

笔者认为，高校职务腐败多发的首要原因在于转轨期的社会环境。我国高等教育有较为集中的外延式增长时期和高投入周期。前者如二十世纪九十年代以来高校大规模扩招和开展新校区建设；后者如行政权力通过各种建设项目对部分高校进行高度集中的财政性教育投入，在促进高等教育跨越式发展的同时，衍生了巨大的经济利益和寻租空间。有些高校一年数十亿、上百亿的办学经费带来了巨大的内控压力，有些高校领导却疲于“找钱” “找人”，为争取办学资源而放松了办学治校主体责任。

（二）政策根源：行政化资源分配机制加剧高校权力本位

虽然我国《高等教育法》早就明确了高校的法人地位和七个方面的办学自主权，但相当长的一段时期内，政府主导的行政性资源配置方式在公办高校办学中仍占据主导地位。政府权力对高校办学的过度干预，加上资源分配的绝对权威，本意是加强高校宏观管理，却产生了高校沿袭行政化办学管理模式，甚至一定程度上附庸于行政权力的后遗症。

（三）制度根源：高校权力治理结构失衡引发监督困境

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出完善中国特色现代大学制度目标以来，高校办学自主权有所回归，但高校权力治理结构失衡仍然是亟待解决的现实问题。其中较有普遍性的问题：一是党政权力和学术权力的失衡；二是决策权力与监督权力的失衡。权力治理结构失衡引发了权力监督失灵等困境。再加上新世纪以来高等教育改革成为常态，风险防控措施相对滞后，个别领导干部得以从中渔利，将本应为人民行使的办学权力异化为谋取私利的工具。

（四）思想根源：部分人员纪法意识淡薄大学精神失落

高校作为精神文明的涵养地、人才培养的功能区，理应成为党风廉政建设的首善之区。①黄紫红：《高校践行监督执纪“四种形态”的路径探索》，载《思想理论教育》2018年第5期。然而，由于行政权力的干预、市场经济的深入，以及以利益互换和人情纽带为基础的关系网的存在，在一定程度上侵蚀了高校的生态和教育的本质，伤害了高教工作者立德求真的大学精神，积聚了一定数量的逐利者和腐败存量。个别高校干部和工作人员在掌握权力后私欲膨胀、自我膨胀，理想信念和教育立场出现偏差，纪律和法律意识逐渐松动，拒腐防变的堤坝被权力、名利和其他不当利益所冲击，引发了道德滑坡、权力失范现象。因此，多数职务犯罪分子案发后都忏悔了自己的“贪”与“狂”，认为自己落马的内在原因是价值观和思想作风上出了问题，把个人置于组织与规则之上，由此产生了违法破纪行为。

三、纪法协同预防高校职务腐败

党的十八大、十九大以来，全面依法治国、全面从严治党的战略要求更加明确。结合高校职务腐败的特征分析与根源探讨，笔者认为高校应坚持纪法协同理念，贯彻纪严于法、纪法衔接、协同发力，综合运用纪律治理和法治思维完善高校权力监督治理，切实推进全面从严治党、依法治校，在职务腐败预防工作中主动作为、综合施策、有所建树。

（一）坚持依法依纪确权，完善高校权力治理结构

依法依纪确权，同时也意味着依法依纪限权。要直面高校权力结构失衡的现实难题，依法依纪确定各类权力的内容和边界，努力完善高校权力治理架构。明确权力的内容与边界，也就锁定了高校职务犯罪预防的重点对象、重点领域。

依法依纪确权，首先要依法落实和保障高校的办学自主权，强化高校的内驱动力和外部监督，确保高校办学自主权既切实回归、又良性运转。2017年3月，教育部进一步提出了高等教育“放管服”改革，我国高等教育进入了落实和扩大高校办学自主权的关键时期。与此同时，党中央大力加强党内法规建设，加强党对高校的全面领导和巡视监督，督促推动高校全面从严治党、全面依法治校。在监察法视域下，高校的外部监督也得到彰显，主要包括：人大、政府、监察、司法等有关国家机关的监督，人民政协的民主监督，审计机关的审计监督等，广大群众的社会监督，以及新闻媒体的舆论监督，等等。

依法依纪确权，同时要确保高校内部权力有效制衡。要坚持党委领导下的校长负责制，切实加强和改善党对高校的领导，保证正确的办学方向。要切实落实高等教育法各项规定，支持和保障校长依托法人治理体制，全面负责教学、科研和行政管理。同时，在高校党政权力相对集中的情势下，尤其要注重加强学术权力、民主权力和监督权力，才有可能形成有效制约。一是要依法落实高等教育法赋予学术委员会等组织享有的学术权力，依托教授群体的专业性行使对学术事务的自治权；落实教职工群体依托教（职）代会等组织形式享有的民主权力，保障教职工代表对学校未来发展及与教职工密切相关的重大事项等公共事务管理的参与权。二要落实党委主体责任、纪委监督责任、书记第一责任人责任、领导班子一岗双责，切实完善监督体系，强化权力监督治理。按照《中国共产党党内监督条例》规定，党内监督体系涵括了党中央统一领导，党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督，党的基层党组织日常监督，党员民主监督。同时，高校还应强化廉政风险内控机制，加强财务监督、审计监督、民主监督、群众监督和舆论监督。总体而言，凡高校利益相关者都具有监督的权利。高校应该加强对接，做好章程建设及相关制度建设，将权力主体、内容、程序、对象、方法等都通过制度予以确定，并彰显学术权力，加强民主管理和监督，以强化对手握强势权力者的有效制约，防止失衡、失范。

（二）坚决防控违规用权，强化高校主体责任机制

依法依纪强化校内规则。扎牢“不能腐”的制度之笼，针对腐败问题易发多发的领域和环节，建构有效机制防止利益冲突，为党员干部拉起高压线、划出警戒线。加强制度的有效衔接和刚性约束，防止掌握权力者篡改校内规则，对自己预留口子、削减责任、网开一面。学校党委和行政依法依规行使决策权，重大决策必须集思广益、民主科学决策。加强民主管理与监督，提高权力监督质量，特别要关注学校发展的战略方向和路径选择、校级“三重一大”事项的决策机制、二级学院的自主发展和约束机制、各项决策与评审评议公开的利益回避制度。健全公平公正、科学合理的人事任用制度和职务评定制度，端正政策导向，营造遵规守纪、勤奋廉洁的良好工作氛围，最大限度减少职务腐败。健全干部从严管理机制，完善廉政档案管理制度，加强领导岗位轮换与交流，强化权力监督。信息公开制度是高校扩大社会监督、提高公共信任度的重要法宝。高校党政要依规推进党务公开、校务公开，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，破解权力监督中的信息不对称难题。

明确高校权力责任主体。科学界定各权力主体的职责，厘清权力责任，控制权力越界、运作混乱和推诿扯皮行为。尤其重点领域各岗位条线中更要做到权责清晰、流程规范，并全程加强监督。确权明责是履职尽责和问责追责的前提。只有在权责明晰的基础上，才能理顺权力之间的运作关系，进而明确权力监督的重点，使职务犯罪预防更加精准到位。实践中，部分省市高校引入了清单模式，通过制定权力清单、责任清单、制度清单和问题清单，强化了“谁主管谁负责”原则和“一岗双责”要求。

完善主体责任监督治理。以全面从严治党和落实问责制度为契机，加强对高校权力主体的监督治理，坚决防治违规用权。当前要重点做好三个方面：一是对政治权力的监督治理，夯实全面从严治党主体责任和监督责任；二是对行政权力的监督，落实党政同责、一岗双责，特别要加强高校招生录取、基建修缮、科研经费等重点领域重点环节的监督，全面加强廉政风险防控机制建设；三是对学术权力的彰显与监督，防止学术领域的腐败现象。

激励责任主体担当作为。以法治要求、理想信念、大学精神和共同的办学目标，努力构建政治权力、行政权力、学术权力、民主权力协同发展机制。结合高校事业发展，适时提高高校人员待遇，构建“不必腐”的管理机制，避免高校人员待遇与市场薪酬落差过大而产生心理失衡。

（三）坚持高标准守底线，共建高校廉洁政治生态

职务腐败追根溯源，首先始于思想变化。因此我们要把拒腐防变的思想教育贯穿到办学治校的全员全过程中，从思想上建构不愿腐的堤坝，提升“不想腐”的自觉。要深化示范教育、警示教育和岗位廉洁教育，分层分类开展全方位的廉洁教育，促进干部廉洁从政、教师廉洁从教、职工廉洁从业、学生廉洁修身。

突出教育重点，提升预防实效。着力加强领导班子政治思想作风建设，强化领导干部带头遵守规则、接受监督的意识和作风，改善权力本位现象，端正权力观、政绩观，形成头雁效应。着力加强重点领域廉洁从业教育和风险防控工作，以案说法、以案明纪，落实惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐的方针。要着力加强教师师德师风建设，引导教师为人师表、立德树人，做到“身正为师，德高为范”。

坚持德法并举、高标准与守底线相结合。道德使人向善，是遵纪守法的前提和基础；纪法用来惩恶，是道德的坚强后盾和保障。通过加强纪律教育、法治教育和道德教育，立德立规，引领高校党员干部强化树立高线、守好底线、不碰红线的意识，坚定理想信念宗旨，弘扬优良传统作风，强化纪法刚性约束。

（四）坚持纪法衔接协同，强化纪律治理和法治思维

坚持打铁必须自身硬，不断完善高校纪检监察工作。目前高校纪检监察组织与队伍对照新时代形势与要求仍存在着一些不足，如：工作职能聚焦不够、人员编制与职业化建设不足、“两个为主”亟待进一步落实、二级机制尚待向基层拓展等等。建议加强高校纪检监察体制顶层设计，优化纪检双重领导机制效能，深化落实“三转”要求，强化高校权力监督治理力量，保障高校纪委监督权的相对独立性和权威性。结合新时代新要求，当前尤其要注重加强队伍建设和业务培训，提升纪检干部精准执纪能力和纪法衔接知识素养，增强纪法协同防控高校职务犯罪的意识和能力。

坚持纪在法前、纪法衔接、纪法协同。高校要切实落实依规治党、依法治校要求，执好纪律和法律两把戒尺，形成纪法衔接共同规制高校职务腐败的工作链条。加强和改进高校党风廉政建设，强化监督执纪问责，努力践行监督执纪“四种形态”。把纪律和监督挺在前面，发现问题线索后先经高校纪委纪律审查程序进行查处，依纪依规开展纪律审查工作，加强关键环节的审核把关，确保党纪刚性约束。对涉嫌违法犯罪的部份，及时报请监察机关行使腐败犯罪调查权，调查后将监察调查成果和涉嫌犯罪的腐败分子移交司法机关，依法提起公诉和定罪量刑。

在深化国家监察体制改革的形势下，高校纪检监察组织还应加强与监察委和检察院的日常衔接和合作，共同防控贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪。

教育兴则国家兴，教育强则国家强。坚持纪法协同理念，以制约和监督权力为核心，以体制机制改革创新为动力，完善高校权力监督治理，为立德树人根本任务提供坚强保障，这是中国特色现代大学治理的基本要求。高校党委、行政、纪检监察组织应当不断强化主体责任和监督责任，提升纪律治理和法治思维，共同防控职务腐败风险，确保教育公权力的正确行使，还大学一片净土，为办好人民满意的高等教育奠定基础。