论警察的组织角色

宋远升

内容摘要：警察是组织中的人，受到组织管理规定所约束。警察角色还与科层制的组织管理形式、军事化或者准军事化的指挥模式有关，而且受组织文化潜移默化的影响，这使得警察身上具有浓厚的组织印记。警察既是权力的发出者，也是组织中个人权利的享有者，因此，在特别权力关系中的警察也具有一定的自我支配性，基本权利受到侵害也应得到救济，这其实也是警察组织角色的重要组成部分。

关键词：警察组织角色；科层制；组织文化；警察权利

警察是处于警察组织体系中受组织管理规定以及组织文化的显性或者隐形影响的组织人或者“单位人”。这决定了其不仅是法律执行者，也是在特定职业关系中的“被执行者”。警察组织不仅在组织体系上对警察形成了管理、监督、调整、奖惩的压力，而且，在组织文化理念上，也对警察具有内化的作用。当然，这也不能说明警察完全受制于警察组织，因为其权力直接来自法律的宣示以及国家的授予，特别是其自由裁量权的获得以及其在现代社会特别权力关系中的新的法律地位，使得警察组织中的警察具有了一定的自我支配性。

一、组织中的警察角色的构成与形象

在警察组织中，警察的角色主要分为三种形态。第一种类型，警察属于法律原则以及警察组织原则的直接受控者。在警察组织中，警察享有升迁、退休保障等职务性、福利性待遇。警察与警察组织之间的法律关系体现为公务从事者与行政主体的特别权力法律关系。在警察组织中，每一警察成员都有明确的的权力和责任分工。职位分等，上命下从。警察组织内部不受制于私人感情，警察同事之间只存在工作关系。在警察组织内部有严格的纪律、规定，作为一种国家提供职务与薪水的对等代价，警察应当毫无例外地遵守，并具有服从、忠诚的义务，否则就可能会受到相应的惩戒处分。这就是被韦伯称之为科层制或者官僚制中的人物。第二种类型，警察是其上司的绝对服从者。警察不仅在职位级别上依附于上司，而且在精神上也依附于上司。对于此类警察而言，上司的目标就代表着警察组织的目标。上司是运动着的发号施令的警察组织，警察组织是沉默的上司。所以，上司的意志就是此类警察的圣经，从而使得自己意志或者精神被上司所改造和异化，形成了无条件服从的警察职业精神不能自为者。第三种类型，警察是组织权力以及本身权力的双重作用的变异者。这是因为，警察掌控着最具有侵犯性质、威力最为强大的特殊行政权力——警察权。在其职权范围内，警察具有相当大的自由裁量权，是其职权范围内食物链中的“食肉者”，而其行政相对人就是食物链上的“食草者”。在这个权力的链条上，警察处于上游或者顶端。虽然警察与本警察机构的首长在权力位阶上存在差异，但是，他们掌控的权力的性质并没有本质差别。所以，即使是底层的警察与公司的底层职员相比，其在组织中的地位与角色显然不能同日而语。因为底层警察职业行为的大部分时间都具有相当的权力垄断性以及话语控制权。所以，在很大程度上，警察对于本警察组织首长是形式上的隶属关系，这种服从是一种相对独立性的服从，警察上层或者首长对警察的影响也主要是形式上的，警察基于国家权力的支撑从而在警察首长那里获得了一定的独立，或者说使得警察具有一定的独立气质。“针对来自上层——来自警察组织上层的管理策略和方针的制定的——对警察工作的一般影响——必须用来自下层即普通警察的强有力影响来平衡。有关警察的社会学研究强调不管警察组织中存在牢固的等级控制，下级警察在日常工作中仍具有相当多的自主权……所谓的警察文化是在下级警察中培育出来的。它提供了团结的基础并鼓舞普通警察使用酌处权。因而，它为理解执法工作提供了一种非常重要的线索 ”。美国和英国的研究都证明，管理层不能有效地控制下属。决策层和管理层的变化并不直接反映下属行为的变化。职业文化中包含的价值观和策略提供了评价基层警务工作效果及合理性的标准。警察组织以多种合理因素而非以正规主导的单一合理因素为主要特征 。这种警察组织权力上形式权力与实质权力不对等的现象，其中的一个后果是可能会产生“组织目标替代”现象的发生。“组织目标替代”即组织决策的起始目标在执行过程中被其他的目标（尤其是决策执行者自己的目标）所替代。组织决策的实施人员有着自己的利益、是非观点，他们在组织决策的执行过程中把自己的意志、解释强加于组织决策之上。 韦伯注意到了类似的现象。他指出，科层制组织形式有着职责分明、按规章制度办事等特点，有助于实现组织的理性目标。与此同时，科层制组织也有着一种倾向演化成以自我生存为目标的生命体，而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标 。“目标替代”作为一种组织现象典型地说明了组织决策中上级警察组织与下级警察组织的权力互相博弈的过程，以及作为博弈结果的真实形式。“目标替代”可以指中央或者上级警察组织的组织决策的目标被下级警察组织的其他目标所替代。在单个警察机构内部，也会产生目标替代现象，这表现为某警察组织的目标被该机构单个警察的目标在执行中替换或者替代。这种替代也是以警察自由裁量权为核心构筑的。因此，警察并不仅仅是科层制中上命下从的服从者，只按照法律或者警察组织的规章、制度而行政；自由裁量权作为警察权力设计中的一个预留权力自由活动空间，可供警察嵌入或者渗透进其私人的意志，并在执行法律中改变警察组织设计目标，将自我保存为目的的私人目标加入组织目标。

二、科层制、指挥模式与组织中的警察

“像其他组织一样，警察组织是专为开展工作而设计的工具。 ”警察组织的结构与警察组织角色直接相关。可以说，警察组织塑造了警察职业行为的结构及组织角色扮演。虽然警察组织目的可能会与警察执行者的目的发生偏差或者被目标替代。但是，在基本方向上，严格的法律、规章及制度的规定，警察组织自上而下的指挥体系，会形成组织方面的垂直压力，都使得警察执行目标不会与组织目标偏差较远。可以说，在成熟的国家政治体中，法律的颁布与实施、政治架构的安排、组织体系的设置、法律教育或者培训的训导性力量，这些制度性设施本身就有强大的固化作用，使得单个警察执行目标不可能整体与组织目标悖逆，更多的是修改或者微调而已。其实，这也是韦伯的科层制度或者官僚制度所倡导的。具体而言，在警察组织中，官僚结构或者科层制具有如下特点：1.一个为同一目标而执行许多不同任务的混合性的组织；2.各独立的部门（或“局”）执行各自特定的专门任务；3.呈等级组织结构，工作人员，基层管理人员和主管人员之间实行劳动分工；4.指挥系统脉络分明，情报信息按组织逐级上呈，命令逐级下达；5.按成文条例行使职权，以保持一致性和连续性；6.人员的职级依序逐级晋升 。可以说，在科层制中，具体警察的执行策略被整体的组织目标所控制，科层制在某种程度上如同巨大的行政执行机器。如果使个体警察的执行目标改变整个机器的运作方向，这在力量对比上，还是会存在一定难度的。

科层制的安排与警察军事化的指挥模式是管理制度的设计以及管理制度的执行之间的问题，二者有着密切的关系。可以说，警察军事化的指挥模式在某种程度上是对科层制管理制度的落实及体现。“警察组织类属有极强的等级观念的明显的准军事组织。‘在原则上和语义上，警察组织是一种具有严格的服从制度、一系列硬性的指令以及更加令人质疑的是在各级警察之间缺少商议的正式规定的组织。 ”可以说，即使在美国，警察的官僚体制与准军事化的指挥模式也是占统治地位的组织与指挥形式。美国警察的准军事性质涉及到独断的指挥方式。警察和军队一样，由最高指挥官作出决定，然后以命令的形式下达到下级人员，对不服从命令者，可以实行纪律处分。换句话说，管理过程中本质上是不讲民主的，不存在同下级人员商讨政策的情况。因此，很多专家认为，准军事模式是无数警察问题的根源。独裁主义的指挥模式与美国社会的民主原则完全相悖，对下级人员产生有害的影响。基层警察被当作机器人，他们的职责就是服从命令 。诚然，对于警察采取军事化的指挥模式，上命下从、如臂使指，使得单个警察、单个警察组织如同机器高效运作的不同部件，保证整个警察组织行政浑然一体、运作自如，这在理论上具有政治国家值得期待的效率性。然而，这只是理论上的可行性，因为警察不是机器，而是具有独立思考和行使酌处权的主体，因此，这种科层化的制度设计以及与之相关的军事化的指挥模式，在制度上或者组织方式上存在着重大缺陷。可以说，科层结构或者官僚制度即使能保证警察始终如一地按照同一标准执法，可以防止警察滥权之弊，但是，其在任何情况下都消极而僵化地固守着规则的堡垒，不利于发挥一线警察的灵活性及创造性，“它是一种消极的纪律控制系统，其监督管理主要是发现下级人员违反组织管理条例，就是规定下级人员不应该做什么而不是鼓励应该积极地去做什么。消极的纪律控制手段使得监督管理人员很难了解他们的“部队”如何处理事件。利害关系必然使下属结成保守秘密和团结一致的保护网。警察监督管理人员要想了解下属的活动情况或影响他们的活动，就必须刺破这种保护网。有证据表明，他们自己往往也陷入这种网里。围绕被认为由政府负责的警察行动形成更严密的保护网 。 同时，警察军事化的指挥模式，由于强制地不分情况地要求警察执行纪律，则具有较多的侵犯人权的风险及可能。“与许多工商组织中的员工不同，警察使用的基本资源令他们必须对公众负责，不适当地使用这些资源就会直接侵犯人权。具有讽刺意义的是，这意味着执行纪律成为警察管理的中心内容——这正是现代警察管理人员希望摆脱的旧的军事指挥结构的实质——和现代警务工作的重要特征 ”。此外，警察军事化的指挥模式还有损害警察专业化之流弊，因为警察的自由酌处权本身就是其专业化技能的重要构成要件，这需要其他专业人士进行评估和衡量，而不是依靠警察上司或者首长的意志，而警察上司或者首长往往视个体警察是否顺从为前提进行评价。

因此，很难要求科层中的警察必须完全按照规章和制度行使职权，警察面对案件或者处理事件时不能是仅需按图索骥即可，也不可能会成为完美的行政机器。这本身就很难让人信服，也不符合警察在具体执法时的情景需求。所以，警察官僚体制的批评者认为，官僚体制和劳动分工与警察工作的性质相左。这一观点的精髓在于，由于警察工作复杂多变，而且由于一线警察享有非常大的自由裁量权，所以官僚体制并不适于警察工作。官僚体制——由于其层级关系和劳动的职能分工——最适于处理例行常规的工作，控制一线人员行使自由裁量权。因此，仅仅将警察组织的特点概括为官僚体制是不合适的，因为，警察组织既不是官僚的，也不是民主的，而是都有点 。对于警察组织中的警察而言，警察执法意味着是一种多种因素参与的综合体，其中法律因素至关重要，警察组织以及警察指挥模式也在警察执法中发挥着关键力量。此外，警察的酌处权的授予或者存在，警察职务的权利与保障，对于警察而言，也增加了许多民主的成分。

三、警察组织文化与组织中的警察

文化是指一种认知系统，即一系列被纳入相互连接的有较高度秩序的网络和结构中的关于自然、人和社会的“命题”，这些命题既是描述性的，又是规范性的。文化命题是社会行动者通过各种社会传导经历获得的，而不是个人经历构成的。文化的命题被编成集体的而非个人的记号 。因此，对于警察组织而言，其身上也有警察集体在过去适应社会需要而获得特殊的集体符号印记，且对作为其组织成员的警察具有规范和影响作用。因此，警察组织文化是警察组织在过去经历中形成的，能够对具体警察产生影响的警察价值性行为准则。警察组织文化有正向方面或积极意义上的导向、影响、塑造、约束、控制等诸多功能。在负向方面或者消极意义上，警察组织亚文化也会对具体警察产生腐化、纠结、扭曲、变形、异化等诸多效果。应当说，警察是组织文化长期潜移默化的结果。“人们常以为自己的思想和行为是完全自由的，各种选择、评价和决定是由自己作出的，其实这只说对了极少一部分。事实上人的思想和行为在更多的情况下和更深的层次上是由作为无意识的文化密码所决定和制约的…..文化传统在他们思考和行动之前已把一套稳固的价值系统植入他们的潜意识中了。他们在思考和行动时并未用自己的理性去考察它，所以意识不到它。” 所以，警察组织文化对于具体警察行为具有濡化作用，警察可能并没有感知，但是，这种濡化过程却实在地发挥着作用。

警察组织文化对于组织中的具体警察而言，其功能包括：第一，能够产生知识分享的效果。知识分享对警察组织内的具体警察的职业行为运作状态，甚至地位的确立都价值斐然，因为警察地位确立的关键要素之一就是知识的占有或者形成效果的能力。警察同事之间的价值理念、专业技能、经验的分享，有利于警察之间的彼此沟通，从而目标一致地实现警察组织的目标，而减少警察在具体执法过程中的目标替换或偏差行为。第二，警察组织文化具有内化或者固化警察职业风格的作用。当然，这种内化或者固化作用分为正向和负向两个方面，这主要是因为警察组织文化也有正向文化以及亚文化的区别。正向组织文化包括以理性为制约的警察英雄主义精神，以社会疾病治疗为己任的社会诊断医生的理念，以法律为依据的忠诚的法律仆人思想。对于负向的警察组织亚文化而言，其中包括玩世不恭的犬儒主义精神，感觉深陷野蛮势力之中的悲观主义精神，猜疑与孤立的执法风格，以及警察组织文化中最不能接受的警察组织的腐败亚文化。可以说，警察组织文化的风格与具体警察执法风格具有一致性，正向警察组织文化会对警察职业风格具有正面的价值引导作用，而警察组织亚文化则会使得具体警察执法行为失范，从而深陷该亚文化中而丧失职业精神和动力。因此，作为警察组织文化的内化效果而言，“理想的、令人满意的规范内化程度，是根据警察组织群体活动的基本性质，在内化程度连续链上找到相应的、适中的位置：既接受和内化了群体的基本规范，同时又保留了创新精神和创造性活动的空间与范围 。当然，即使是正向的警察组织文化也不能保证一定能够使警察达致良性内化的结果，就像是警察亚文化不一定能使警察组织中的个人都职业自控性失灵一样。因为警察的行为是各个因素综合促动的结果，其中不仅包括组织文化的内化作用，而且包括心理的自控作用。更重要的是，警察还要受到法律、制度、机构设置、规章等综合因素的作用，这也说明了文化对警察行为并不能起到决定作用，只是诸多影响因素的一种而已。

四、警察组织中警察的权利

对于当事人而言，警察虽然是权力的掌控者，是正常社会中能够给公民权利带来压制及侵扰的镇压者，然而，在警察组织内部，其权利也会受到压制或者控制，因此属于权利——权力二元结构中的特殊人物。警察组织与单个警察的法律关系被称作特别权力关系。特别权力关系又称为特别支配关系，是指基于特别的法律原因，为实现公法上的特定目的，行政主体（包括行政授权主体），在必要的范围内对相对人具有概括（或不确定）的支配权力，而相对人负有服从义务的行政法律关系 。特别权力关系与一般权力关系发生的根据不同，特别权力关系是根据特定的事实，依据法律的强制性规定，基于当事人的同意而发生。根据Otto Mayer对特别权力关系之定义为：经由行政权之单方措施，国家即可合法的要求负担特别之义务。为有利于行政上特定目的之达成，使加入特别关心之个人，处于更加附属之地位。至于加入特别权力关系之原因，有依法律规定而采取法律之措施，亦有出于相对人自愿，或由于单纯事实行为而生者，Mayer还将之归为三类：“（一）比一般权力关系之人民更加之附属性。（二）相对人较无主张个人权利之余地。（三）行政权之自主性：不受法律保留之羁束，在特别权力关系范围，行政机关虽‘无法律亦可自由及有效为各种指令。这类指示与命令由长官、教师、医师所发出，属下有接受并服从之义务，与官署单方行为之行政处分有别。 ”特别权力关系主要可以体现为行政职务关系、教育机构与学生之间的关系、军队与在役军人之间的职务关系，等等。对于警察而言，其与警察组织之间的行政职务关系属于一种典型的特别权力关系。对于这种特别权力关系，传统观点认为，警察与警察组织之间，警察由于特殊职务关系，已主动将自己特殊权力关系中的权利放弃，因此，不受法律保留原则的约束。然而，这种观点在“特别权力关系理论”起源国的德国先后在理论及实践方面都受到强烈挑战。在理论上，主要有所谓的“司法国”理论，其要求一切的行政权都必须臣服于司法权下，从而法院对全部行政机关的决定都有审查权限，是为“完全的审查论”，属于传统特别权力关系领域下的所有行政处置都不例外 。在司法实践中，在1972 年3月14日，德国联邦宪法法院通过“刑事执行案件的判决”，即使是监狱犯人也应当有基本权利，对其限制必须有法定的依据，并应受到司法审查原则的控制。根据该判决，从而彻底地对先前在特别权力关系中可以在无法律依据的情形下而限制基本权的观点及做法予以排除。应当说，特别权力关系理论以及实践演变的过程，就是法治主义原则逐渐发展强大的过程。在特别权力关系的最初理念中，是忽视警察在警察组织中权利的，只是单方面强调警察组织作为行政主体的概括性命令权，而忽视了对具体警察的权益保护。其实，对于警察而言，其是警察权力发出者，似乎属于权力关系中的强者。然而，其面对警察组织以及警察组织的授权者的国家时，力量对比明显不成比例。在具体警察权益受到警察组织侵犯而欲求抵抗时，不啻个人与整个国家权力巨灵对峙。如果没有法律保留原则及司法审查的佑护，则其权益不仅有受到损害的风险，更重要的是权利在受到损害时得不到有效救济的风险，这将使得其在警察组织中的权益成为空设。因此，“今日特别权力关系中之人与一般国民一样享有基本权利，凡对基本权利之限制，必须有法律根据。对于因国家行为而使具有特别权力关系之相对人之权利受到限制，必须有法律根据。相对人之权利受侵害者，可提起行政争讼之救济，这已符合民主原则、法治精神 ”。这样，即使是作为特别权力关系中相对人的警察，其权益受损必定有救济，否则，就不能真正符合法治国原则的精义。