符合检察特点的办案责任制模式研究

按照中央深化司法体制改革的部署，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制是新一轮检察改革重要内容之一。检察办案责任制旨在通过健全检察办案组织、厘定内部办案权限、完善办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的办案责任认定、追究机制，从而真正做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。

一、检察办案责任制模式的特点

完善检察办案责任制模式，主要目的在于建立健全权责明晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制，保证案件的承办人以及决定的作出者对案件质量真正负起责任，确保案件经得起事实、法律和时间的检验。检察办案责任制模式应当具备如下特点：

（一）责权利的统一性

办案责任的追究建立在责任主体明确、职权职责清晰、监督制约规范的基础之上。唯有如此，才能做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。简言之，检察办案责任制模式应体现权责一致性，强调权责统一。

同时，我们认为，除了权责一致，还应强调责、权与利的统一性。这里所说的“利”并非简单的金钱等物质利益，还包括检察人员职业能力、职业培训、职业晋升、职业身份、职业尊荣等各方面的保障。以检察官为例，要让检察官对其承办的案件真正负起责任，就应该赋予其明确的检察权限，给予充分的职业保障，确保其非因法定事由、非经法定程序不被追责处理。

（二）责任主体的多元性

根据“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则，应对案件质量负责的主体有两大类：办理案件的人即承办人；对案件作出处理决定的人，我们称之为决定者。

承办人又包括各种类型，主要有主承办人和参与案件办理的人。主承办人既可以是检察官，也可以是主任检察官；部门负责人、检察长（分管副检察长）、检察委员会委员亲自办案的，也属于主承办人。参与案件办理的人一般是指检察辅助人员。

案件决定者又分为两种类型：一是案件承办人自主作出案件处理决定的，案件主承办人即案件决定者，案件承办人与案件决定者合二为一；二是案件承办人以外的各级领导、检察委员会对案件作出处理决定的，案件决定者为责任主体，案件承办人也可能承担相应的责任。

（三）责任类型的多样性

根据司法改革精神，检察办案责任可以划分为故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。检察人员在办案过程中故意违反法律法规，造成案件质量问题的，应承担司法责任，即故意违反法律法规责任。检察人员在办案过程中有重大过失，怠于履行或不正确履行职责，造成严重后果或恶劣影响的，应承担重大过失责任。负有监督管理职责的检察人员因故意或重大过失怠于行使或不正当行使监督管理权，导致司法工作出现严重错误的，应当承担监督管理责任。

由以上三类责任的规定可知，除了直接承办案件的检察人员应承担办案责任外，对案件负有监督管理职责的检察人员也应承担司法责任。无论是办案责任还是监督管理责任，都以故意或者重大过失为限。在既无故意又无重大过失的情况下，即使发生办案质量问题或监督管理问题，亦不产生司法责任。将司法责任限定为故意与重大过失的情形，有利于检察人员依法独立公正办案，不至于因为追究范围宽泛而在办案时缩手缩脚、畏首畏尾。

二、符合检察特点的办案责任制模式的体系与构造

符合检察特点的办案责任制模式是一个有机整体，我们认为，其体系与构造应包括以下内容：办案组织是检察权运行机制的载体和细胞，是明确责任主体的基石；职权职责是检察官执法办案的依据，是划定各类办案主体权限范围与责任认定的准据；检察权的运行机制是执法办案活动规范有序运转的关键，是检察官依法办案的保障；责任追究是办案责任制获得切实履行的重要表现，是检察办案责任制的归宿。

（一）健全办案组织

从改革试点情况和司法改革精神来看，检察办案组织主要采取两种形式：独任检察官和检察官办案组。是实行独任检察官还是检察官办案组的办案组织形式，应依据履行职能需要、案件类型及案件复杂难易程度来确定。

1.独任检察官。独任检察官办理案件，应配备必要的检察辅助人员。检察辅助人员通常包括若干检察官助理与若干书记员；如有必要，还可配备若干司法警察和检察技术人员。检察长（分管副检察长）、检委会委员、业务部门负责人亲自办案的，也可采用独任检察官的组织形式。独任检察官主要适用于司法属性较为突出的刑检案件以及简单的诉讼监督类案件。

2.检察官办案组。检察官办案组由两名以上检察官组成，并配备必要的检察辅助人员。办案组应确定一名负责人，负责人应由主任检察官担任；检察长（分管副检察长）、检委会委员、部门负责人参加办案组办案的，是当然的负责人。检察官办案组可以相对固定，也可以根据司法办案需要临时组成。这其中，担任办案组负责人的主任检察官是指经过相应程序，从入额检察官之中选任产生的资深、优秀检察官。检察官办案组主要适用于职务犯罪侦查、诉讼监督类等案件，以及重大敏感、疑难、复杂类刑检案件。

（二）明确职权职责

根据权责一致原则，要真正落实办案责任制，必须明确各自的职权职责。因此，为检察人员量身定制符合司法办案规律的权力清单是完善司法责任制的一项重要内容。

1.检察官的职权职责。检察官依照法律规定和检察长委托行使职权职责，其中下列重大办案事项应由检察官亲自实施：询问关键证人和对诉讼活动有重要影响的其他诉讼参与人；对重大案件组织现场勘验、检查，组织实施搜查，组织实施查封、扣押物证书证，决定进行鉴定；组织收集、调取、审核证据；主持公开审查、宣布处理决定；代表检察机关当面提出监督意见；出席法庭；其他应亲自实施的事项。另外，检察官承办案件时可以讯问犯罪嫌疑人、被告人，根据情况，检察官可以安排检察官助理进行讯问，但检察官至少亲自讯问一次。

2.检察官助理的职权职责。检察官助理在检察官的指导下行使以下职权职责：讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问证人、其他诉讼参与人；接待律师及案件相关人员；现场勘验、检查，实施搜查，实施查封、扣押物证书证；收集、调取、核实证据；草拟案件审查报告，草拟法律文书；协助检察官出席法庭；完成检察官交办的其他办案事项。

3.主任检察官的职权职责。主任检察官除行使检察官的职权职责外，还包括：负责办案组承办案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理工作；在职权范围内对办案事项作出处理决定或提出处理意见。也就是说，主任检察官还应承担一些组织管理工作，行使一些处理决定权或建议权。

（三）规范运行机制

在办案组织健全、职权职责明晰的情况下，要确保案件质量，还得保障检察权得以按照立法者的预想规范运行。为保障权力的规范运行，需要建立一套科学有效的监督制约机制。为规范检察权的运行，既要有检察机关内部的监督制约，又要有外部的监督制约机制。

检察机关内部的监督制约又有两种情形：检察机关各内设机构之间的相互监督制约与上级对下级检察机关的监督制约。

1.内设机构之间的监督制约。主要有：第一，办案组内部的监督制约。检察官在其职权职责范围内依据案件证据和法律独立办案，其作出的法律决定须报主任检察官审核；主任检察官对案件进行审核，应出具书面的审核意见。第二，主任检察官合议。检察官不接受主任检察官意见的，主任检察官可以提议召开主任检察官联席会议；主任检察官联席会议应对案件提出建议，供办案检察官参考。第三，业务部门负责人审核。独任检察官或检察官办案组办理的案件应报经业务部门负责人审核；独任检察官或办案组不接受业务部门负责人的审核意见，或对于重大、疑难、复杂、新类型等案件，业务部门负责人可组织召开主任检察官联席会议进行讨论。第四，检察长（分管副检察长）决定。检察长（分管副检察长）可以直接改变检察官的处理决定，或将案件转给其他检察官。第五，检察委员会决定。第六，法律文书把关。除了通过审核案件的方式对文书进行把关，对抗诉书、检察建议等重要法律文书，还可指定专人进行文书审查。第七，个案评鉴与案件评查。第八，案件的流程监管。另外，还可以通过执法档案、考核评价等方式对案件质量进行监督制约。

2.上级对下级检察机关的监督制约。通常通过审级制约的方式实施，如报备审查、案件指定管辖、职务犯罪案件批捕权上提一级、支持抗诉、审监程序等等。另外，案件的流程监管、案件质量检查抽查、案件质量考评、人员考核等传统方法也是监督制约的表现。

3.外部监督制约。主要方式有：第一，人民监督员的监督；第二，律师的监督制约；第三，检务公开制度；第四，案件当事人及有关人员的举报、控告、申诉；等等。鉴于上述监督制约方式已广为人知，不作更多阐释。

（四）落实责任追究

追究司法责任本身不是目的，而是保证案件质量的手段，因此，追究司法责任的范围不能宽泛。“要把严肃追责与保护干部、调动工作积极性结合起来，建立健全检察官履行法定职责保护机制。” 在办案过程中虽有错案发生，但检察人员在履职中已尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的，不应承担司法责任，即依法履职行为应予免责。根据责任类型，检察办案人员仅就故意违反法律法规行为、重大过失行为承担司法责任，负有监督管理职责的检察人员对其故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权行为负责。

1.故意违反法律法规责任。检察人员在办案过程中故意实施下列行为之一的，应承担司法责任：包庇、放纵被举报人、犯罪嫌疑人、被告人，或者使无罪的人受到刑事追究的；毁灭、伪造、变造或隐匿证据的；刑讯逼供、暴力取证或以其他非法方法获取证据的；违反规定剥夺、限制当事人、证人人身自由的；违反规定限制诉讼参与人行使诉讼权利，造成严重后果或恶劣影响的；超越刑事案件管辖范围初查、立案的；非法搜查或毁损当事人财物的；违法违规查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物的；对已经决定给予刑事赔偿的案件拒不赔偿或拖延赔偿的；违法违规使用武器、警械的；其他违反诉讼程序或司法办案规定，造成严重后果或恶劣影响的。

2.重大过失责任。检察人员在办案过程中有重大过失，怠于履行或不正确履行职责，造成下列后果之一的，应当承担司法责任：认定事实、适用法律出现重大错误，或案件被错误处理的；遗漏重要犯罪嫌疑人或重大罪行的；错误羁押或超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的；涉案人员自杀、自伤、行凶的；犯罪嫌疑人、被告人串供、毁证、逃跑的；举报控告材料或其他案件材料、扣押财物遗失、严重损毁的；举报材料内容或其他案件内容泄露的；其他严重后果或恶劣影响的。

3.监督管理责任。检察人员承担监督管理责任的，也仅限于主观上具有故意或重大过失的情形。对案件质量负有监督管理职责的检察人员都有可能承担监督管理责任：业务部门负责人对本部门检察官、检察官办案组承办的案件负有监督管理职责；检察长（分管副检察长）对其监督管理职责范围内的事项承担监督管理责任；案件管理部门对案件流程管理负有监督管理责任；上级检察院对其监督管理的案件负有监督管理责任；等等。

三、符合检察特点的办案责任制模式的构建——以检察权能为基础

本轮司法改革不仅涉及司法责任制，还对检察内设机构提出了整合的要求，因此，具体办案模式的构建不宜建立在现有内设机构的基础之上。我们认为，无论内设机构如何整合，检察机关的基本权能不会发生大的变动，故我们根据检察权能，按照职务犯罪侦查、审查逮捕与审查起诉、诉讼监督等基本权能划分，构建检察办案责任制模式。

（一）职务犯罪侦查办案责任制模式

1.办案组织形式。职务犯罪侦查的行政属性十分浓厚，应以检察官办案组为主要办案组织形式，以独任检察官为补充形式。一般情况下，以专业化分工为基础，建立各专门领域的专业化办案组，每个办案组由一名主任检察官、数名检察官及检察辅助人员组成。考虑到职务犯罪侦查经常涉及技术侦查，检察辅助人员除了检察官助理、书记员，还应包含一定数量的检察技术人员。对于案情简单、证据收集较容易的案件，可以由独任检察官承办。

2.职权职责配置与运行。检察官办案组办案的，主任检察官对全案负责，是案件质量第一责任人，统筹全组办案活动，对组内办案活动具有决定权，主要是根据办案需要负责组织、指挥、协调办案活动以及对办案组成员的管理，并对职权范围内的办案事项具有决定权、提出处理意见的权力。办案组检察官负责具体办案，在主任检察官的组织指挥下，负责讯（询）问、调查取证以及组织实施有关侦查措施等。检察官助理协助检察官开展上述检察办案活动，或在检察官的指导下开展上述办案活动。书记员也负责协助检察官办案，但有别于检察官助理的是，书记员只能从事实务性工作，主要负责制作笔录、开具文书、案件材料整理、协助讯（询）问和调查取证及其他办案事务性工作。检察技术人员则为办案组提供技术服务与支持，如讯问犯罪嫌疑人全程录音录像、进行技术鉴定、通过技术手段收集固定证据、调查收集电子数据等。

3.责任的追究。属于主任检察官有权决定的事项，主任检察官对此决定负责。由主任检察官提出意见，属于自侦部门负责人、检察长（分管副检察长）或检委会决定的事项，主任检察官对其中的事实和证据负责。自侦部门负责人、检察长（分管副检察长）或检委会对主任检察官决定改变或部分改变的，主任检察官持保留意见的，对改变部分不承担责任。

（二）审查逮捕、审查起诉办案责任制模式

1.办案组织形式。在检察机关的诸多权能中，审查逮捕权与审查起诉权属于典型的司法权，因而，在办案组织形式上应体现亲历性、扁平化管理等特征。为此，审查逮捕和审查起诉应以独任检察官为主要办案组织形式，只有在遇到重大疑难复杂案件，独任检察官难以胜任的情况下，才考虑由检察官办案组承办。独任检察官应配备相应的检察官助理和书记员及其他检辅人员。

2.职权职责配置与运行。独任检察官办理审查逮捕、审查起诉案件的，由检察官直接对检察长（分管副检察长）负责，检察官在其职权范围内对办案事项作出决定。业务部门负责人只对案件进行审核而不审批；检察长（分管副检察长）对案件进行审批。检察官办案组办理审查逮捕、审查起诉案件的，由主任检察官直接对检察长（分管副检察长）负责，主任检察官在其职权范围内对办案事项作出决定。部门负责人对案件进行审核，检察长（分管副检察长）对案件进行审批。

以独任检察官办理案件为例，独任检察官负责案件的组织、指挥，除了亲自提审犯罪嫌疑人、询问关键证人、组织实施非限制人身侦查措施等，独任检察官可以指导检察官助理实施审查犯罪事实、证据等工作。检察官助理还应承担接待律师及案件相关人员、草拟案件审查报告和法律文书、协助检察官出庭等事务。书记员一般只承担证据录入，法律文书的打印、装订、归档，协助提监（一般指看守所监室）、还监犯罪嫌疑人等事务性工作。对是否批准逮捕犯罪嫌疑人、是否起诉等决定性事项，独任检察官应出具承办人意见，报部门负责人审核。部门负责人只审核独任检察官的承办意见，不能改变独任检察官的拟定结论；不同意独任检察官意见的，应报经分管副检察长审批。分管检察长不同意独任检察官意见的，可以迳行改变决定。

3.责任的追究。独任检察官办案的，独任检察官对案件质量负责，其作出的批准逮捕或不批准逮捕意见、起诉或不起诉意见错误的，业务部门负责人的审核意见、分管副检察长的审批意见与独任检察官一致的，独任检察官负办案责任，业务部门负责人、分管副检察长负监督管理责任。检察官办案组办理案件的，主任检察官承担办案责任，组内的检察官及检察辅助人员应对其参与的办案事项承担相应的办案责任；业务部门负责人、分管副检察长负担监督管理责任。

（三）诉讼监督办案责任制模式

除了职务犯罪侦查、审查逮捕与审查起诉等检察业务，对民事、行政、刑事案件实施诉讼监督也是检察机关的重要业务。民事行政案件诉讼监督的范围包括对民事、行政生效判决、裁定、民事调解书进行监督，对审判程序中的违法行为进行监督，对民事、行政执行活动进行监督，等等。刑事案件监督包括刑事侦查活动监督、立案监督、庭审与裁判监督、刑事执行监督等诸多内容。由于诉讼监督的范围广泛、事项繁多，到底是采取独任检察官办案模式还是检察官办案组模式，不能一概而论，而应视具体情况确定。

1.办案组织形式。就刑事案件诉讼监督而言，侦查监督针对的是侦查机关、自侦部门的侦查活动，涉及案件事实与证据材料，一般可采取独任检察官实施；立案监督需要挖掘、获取监督线索，必须与公安、工商、税务、食药监、海关等相关政府职能部门打交道，仅凭独任检察官的个人力量是不够的，需要团队的分工合作，需要构建专业化的办案组，因此应采取检察官办案组形式；庭审与裁判监督可以考虑由诉讼监督部门派员出席法庭审理的方式实施，因此，一般可采取独任检察官的监督形式；刑罚执行监督一般由出席法庭的检察官进行追踪，故通常也采取独任检察官的监督方式。相较于侦破案件、收集证据的职务犯罪侦查等部门，民事行政检察部门主要对法院认定的证据和事实进行核实、法律适用和实施进行监督，团队协同作战的需求并不迫切，因此，民事行政诉讼监督案件可以由独任检察官承办；案情较为复杂的，也可以由检察官办案组承办。

2.职权职责配置与运行。诉讼监督的范围广泛，监督类型与方式多样，其职权职责的配置与运行简述如下：

侦查监督一般采用独任检察官方式，通常由审查逮捕、审查起诉的检察官实施。立案监督通常采取检察官办案组的方式。主任检察官组织、指挥、协调立案监督事项，并对办案组成员负管理之责；检察官在主任检察官指导下负责立案监督线索的获取与案件的具体办理；检察辅助人员协助检察官办理案件。庭审与裁判监督一般由独任检察官实施。独任检察官由部门负责人指派出席庭审，就案件问题与出庭公诉的检察官进行沟通，对案件的审理与判决实施同步监督。刑罚执行监督一般也由独任检察官实施。为保证诉讼监督的连续性与实效性，刑罚执行监督应由实施庭审与裁判监督的检察官继续实施。

3.责任的追究。诉讼监督虽然类型的方式较多，但在办案责任方面并无特别之处。独任检察官或主任检察官对案件质量负责；检察长（分管副检察长）、检察委员会对案件享有审批权、决定权；诉讼监督部门负责人对案件享有审核权。申言之，承办人对案件质量负责，部门负责人负监督管理责任，检察长（分管副检察长）副监督管理责任或对改变处理意见的决定负案件质量责任，检察委员会对其议定事项负案件质量责任。