法治视野下我国暴力恐怖犯罪活动应急处置问题研究

杨正鸣　胡裕岭

内容摘要：我国第一部反恐法业已公布，但当前对于什么是暴力恐怖犯罪活动，学界尚无统一定论，这并不利于反恐工作的开展。科学界定暴力恐怖犯罪活动，应当从暴力、恐怖、主义和活动四个核心要素出发，认清其与普通暴力犯罪、危害国家安全犯罪等行为之法律边界。进而从领导指挥、社会响应、情指一体、人员队伍、大数据云技术等多个角度、多个层面，全面认识当前暴力恐怖犯罪活动应急处置在体制、机制、法制建设中存在的问题，并坚持用法治的思维和法治的模式将其对策确定下来，从而有效维护社会稳定，推进社会改革。

关键词：暴恐活动；应急处置；问题研究；法治

随着经济社会改革的迅猛发展，当前我国暴力恐怖犯罪活动（以下简称“暴恐活动”）已不再局限于传统观念中的南疆等地区，呈现出地域扩大以及日渐高发等新的时代特征。相对于传统威胁，暴恐活动对改革的威胁更大，当社会安全稳定问题成为民众的主要忧虑时候，改革进程可能被拖延，甚至被打断。因而“反恐”一词在2014—2015年的我国格外刺眼，成为当前我国各级党政机关、暴恐活动应急处置部门高度重视且必须直面和研究的突出问题。然而究竟何为暴恐活动？暴恐活动应急处置建设存在哪些问题？如何在依法治国的进程中构建反恐法治体系？这是我们暴恐活动应急处置问题研究必须正面回答的三个问题。

一、暴恐活动的定义与法律边界

（一）暴恐活动的定义

概念是法学研究的基础。如何定义暴恐活动，是研究这一问题的逻辑起点，同时也是确立对恐怖主义基本立场的前提。然而，长期以来政府和学者对于暴恐活动的定义莫衷一是，而且除暴恐活动外，还存在“恐怖活动”、“恐怖袭击”、“恐怖主义活动”等不同称谓。称谓多样性，本身就说明了这一社会问题的复杂性。然而，难以明确界定，并不意味着暴恐活动不可界定，否则，界定不明、标准不一，贸然对其研究不仅会失去学术研究的严谨性，对反恐实践亦无指导意义可言。

笔者认为，暴力恐怖犯罪，简称“暴恐”，是指出于反对国家或社会的目的，以暴力或暴力威胁等其他破坏性手段，制造社会恐慌，违反一国刑事法律之规定，应当受到刑罚处罚的犯罪行为。“活动”是由共同目的联合起来并完成一定社会职能的动作的总和，是由一系列动作构成的完整系统。“暴恐活动”可以理解为共同目的指导下的一系列暴力恐怖犯罪行为或暴力恐怖犯罪行为与非犯罪行为的集合，其中暴力恐怖犯罪行为是必要行为。也就是说，一个行为可能是“暴恐活动”结构体系的一部分，但它并不必然会被认定为暴力恐怖犯罪；但一个行为一旦被认定为暴力恐怖犯罪，那么必然存在“暴恐活动”。“暴恐活动”是对同一个系统内一组行为或现象的概述，不宜作为一个专有的学术名词去研究、分解。因此，我们在概念定义上选用的是“暴力恐怖犯罪”的称谓。

此外，将暴恐活动定义为犯罪行为，也正是将这一问题尽可能地脱离政治因素的影响，明晰研究范围的边界，迎合反恐实践的客观需要，同时回避了主体研究的问题（即将这一问题转嫁为国家能否成为刑法上犯罪的主体）。

（二）暴恐活动的要素

当前学界对暴恐活动概念的分歧无非主要集中于对“暴力”、“恐怖”、“主义”、“活动”这四个要素的理解上。

1.暴力

“暴力”，从字面上讲是一种凶恶、残酷的行为，在《辞海》中解释为“强制的力量；武力；国家的强制力量”。事实上，法律上每一个概念都有自己较为确定的适用范围和领域，超越此领域则可能成为别的概念。 从增强打击暴恐活动的有效性和针对性的角度出发，将暴恐活动中的“暴力”要素纳入刑法学的视野去理解，才能更好地服务于反恐实践，指导反恐实践。同时需要指出的是，“暴力”作为犯罪手段在我国刑法中有明确的规定，然而“暴力”并不是严格意义上刑法学的概念， 不同条文中所规定的暴力当然也不可能具有相同的含义。但通过对暴力的作用范围、程度等基本问题进行类型化的界定，可将我国刑法中的暴力较为规范的解释为，“对被害人形成强制（心理上和生理上），妨碍其意思决定自由及依其意思决定而行动的自由而施加的有形强制力”。 从此意义上讲，暴恐活动中的“暴力”既包括传统行为意义生理上的“强制力”，即武力，也包括心理上的“强制力”，即“暴力威胁”。因此，“暴力”的本原涵义就是强制性，其目的在于抑制被害人的反抗，这种强制性在不同的场合其含义有所不同。而这种“强制性”与国家强制力不同，其更多的体现为“破坏性”。这种“破坏性”是建立在“强制性”基础上的“破坏”。“破坏性”可以解释暴恐活动中“暴力”的内涵，以及部分学者“恐怖主义是弱者对强者的不对称战争”的说法。

2.恐怖

“暴力”范围的研究必然是“暴恐”活动研究的应有之义，但“暴恐”并不是“暴”与“恐”的简单组合，“暴恐”更重在“恐”。“恐”是“暴恐”活动最为鲜明的特征。“恐怖”一词在《汉语大词典》中解释为：“一是感到可怕而畏惧；二是威胁、恫吓。” 暴恐活动中“恐”的要素，重在强调因为“感到可怕而畏惧”或是受到“威胁、恫吓”而产生的一种心理不安效应，即“社会恐慌”。就目前而言，不一定所有的暴恐活动都会在结果上造成社会恐慌的效果，制造社会恐慌也一定不是其行为的唯一目的，但其目的的实现，都倾向于选择制造社会恐慌的途径。而这种制造社会恐慌的途径往往是通过“残害无辜”而实现的。但长期以来，“恐”的表达要素究竟是“制造社会恐慌”还是“残害无辜”在学术界一直存在争议。有不少学者认为应当将“残害无辜”作为一个必备要素写入而与“国际接轨”（实际上是与英美等国的认定标准相对接），但同时带来了以政府和军警人员为袭击对象的“暴恐”无法认定的实践难题。某些国家政府也以此为借口，对发生在我国南疆地区的暴恐活动的性质予以否认，而对刚刚发生在加拿大针对军警人员的袭击 予以明确认定，反映出这些国家在暴恐活动认定上的双重标准。就此而言，将“制造社会恐慌”而不是“残害无辜”作为暴恐活动的必备要素，更为贴切，也更有利于实践认定，或者说有利于执法者在突发事件发生后对其准确判断，初步判明其是否为暴恐活动。

3.主义

“主义”应当是研究暴恐活动概念中“暴力”、“恐怖”元素之外的另一个重要切入点。“主义”在《辞海》中的解释有五种：一是主旨；二是主张、观点；三是有系统的理论学说或思想体系；四是一定的社会制度或政治经济体系；五是思想作风。 归结到一点，“主义”就是一种“思潮”。受到恐怖主义思潮（或如暴恐分子所称之为“信仰”）的影响从事暴恐活动，是暴恐区别于其他一般暴力刑事犯罪、危害国家安全犯罪等犯罪行为的本质特征。在这种“主义”思潮的影响下，其信奉者可能实施民族的、宗教的等多种不同类型的系列恐怖活动。应当说，“主义”是暴恐活动概念中的核心要素。但是，“主义”是一个政治性的概念，将“主义”引入暴恐活动概念界定中，必然带来“双重标准”问题。因此，在暴恐活动概念中不应当出现“主义”抑或“政治或非政治目的”的字眼。

4.活动

相对于其他要素，“活动”似乎在暴恐活动中并不那么重要，而且经常省略为暴恐。其实不然，“活动”也是正确、完整地理解“暴恐活动”的重要要素。“活动”是由共同目的联合起来并完成一定社会职能的动作的总和。与其他突发性社会安全事件不同，暴恐活动中的“活动”，表明它必然是有预谋的，且多由一系列预谋策划的“活动”共同组成。这是我们科学预防暴恐活动的认识基础。

（三）暴恐活动的法律边界

1.暴恐行为与普通暴力犯罪行为

暴力恐怖犯罪与普通暴力犯罪在行为方式上具有极高相似特征，但二者在行为动机、行为对象以及行为方式上明显不同。首先，在行为动机上，普通暴力犯罪行为人往往具有与其自身利益相关的，明确的、具体的利益诉求（如个人极端行为）； 而暴力恐怖犯罪行为人通常为某种体系化的理论或思潮所引领，或与受这种体系化的理论或思潮影响的个人或组织（通常为暴恐分子或恐怖组织）相关联（如受雇佣、被胁迫等），从而产生一种内在或外在的驱动力。其次，在行为对象上，普通暴力犯罪更倾向于直接指向利益诉求的相关者；而暴力恐怖犯罪则通常指向无辜群体。再次，在方式选择上，一般而言，普通暴力犯罪实现途径广泛，往往直接作用于诉求对象；而暴力恐怖犯罪一贯通过暴力或暴力威胁等破坏性手段，残害无辜，制造社会恐慌来实现其行为目的。

值得注意的是，“恐怖”从词义上讲本身含有“暴力”的元素，所以从称谓上而言，暴力恐怖犯罪与普通暴力犯罪的区别在于“恐”而不在于“暴”。也就是说，在方式选择上，通过暴力或暴力威胁等破坏性手段，残害无辜，制造社会恐慌来实现其行为目的是暴力恐怖犯罪区别于普通暴力犯罪的重要特征。但这并不意味着所有通过“恐”来实现其行为目的的犯罪行为都可以认定为暴力恐怖犯罪，它还必须符合其行为动机和行为对象上的特征。在实践中也存在某些暴力恐怖犯罪不以制造社会恐慌为其实现目的的途径。而且普通暴力犯罪发生后也可以在一定程度上产生“制造社会恐慌”的后果。但暴力恐怖犯罪“恐”的要素，重在“残害无辜”这一特征，“恐”正是由于“残害无辜”而产生的一种心理不安效应。所以，暴力恐怖犯罪多为途经选择上的“残害无辜”的“恐”，而普通暴力犯罪多为事件后果上的“恐”。

因此，区分暴力恐怖犯罪与普通暴力犯罪并设有“一刀切”的标准，必须从行为动机、行为对象以及行为方式三个因素综合考量和评价。

2.暴恐活动与恐怖活动、恐怖主义活动

“主义”是一种理论，“行为”是犯罪行为，“袭击”是一种活动。 全国人大常委会第二十三次会议审议的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定（草案）》规定：“恐怖活动是指以制造社会恐慌、胁迫国家机关或者国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓或者其他手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为。煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的，也属于恐怖活动。”与恐怖活动相关的事件通常称为“恐怖事件”、“恐怖袭击”等。恐怖活动自古有之，但恐怖主义却是近代社会的产物，尤其是现代意义上的恐怖主义，它不仅是世界强权化时代后的产物，而且也是始于这个时代开始肆虐成灾的，法国大革命时期的恐怖主义与我们今天所谈论的恐怖主义概念的内涵和外延有很大的不同，恐怖主义被正式纳入国际政治学范畴则是在世界进入政治强权化时代。 因而恐怖主义犯罪不等同于恐怖犯罪，恐怖主义活动并不等同于恐怖活动，二者之间不仅仅是称谓上的差异，而且在词义上具有本质上的区别。

主义是一种思潮，一种思想体系和信念。“恐怖主义”是一种植根于某一信仰基础之上的世界观和意识形态；“恐怖主义犯罪”与恐怖主义紧密相关，其行为是恐怖主义的表现形式，是恐怖主义理念支配下实施的犯罪行为；而“恐怖犯罪”则不管实施暴恐活动主体的动机和目的如何，只要暴恐活动损害了法律所保护的权益，违反了刑事法律的规定，具备了犯罪条件即可； “恐怖主义活动”是恐怖主义理念支配下实施的活动；“恐怖活动”则不管实施恐怖活动主体的动机和目的如何，只要暴恐活动针对不特定对象，足以造成严重社会恐慌即可。

从此意义上讲，恐怖犯罪与恐怖主义犯罪是一种包含与被包含的关系。虽然以“暴力恐怖主义犯罪”称谓更能突出该类行为的动机和目的，特别是暴恐犯罪大多带有政治性的目的。然而“恐怖主义”作为植根于某一信仰基础之上的世界观和意识形态，更多的是一种政治概念，而且在国内外研究中都是个尚有争议、有待进一步研究的概念。因此，在概念上使用“恐怖主义”不仅会使我们在实践中混入过多的政治因素，陷入双重或多重标准，无法适应国际国内打击暴恐活动的客观需要，而且在理论上也无法形成共识，无法界定研究范围，丧失科学研究的严谨性。恐怖主义活动对任何一个受侵害的政府和社会来说，实际上就是暴力恐怖犯罪行为。 实践中，恐怖犯罪也并未列入“政治犯不引渡”之列。所以，探讨当前“暴恐”问题，应当使用暴力恐怖犯罪的概念，不能人为地将恐怖主义纳入其中。

3.暴恐行为与危害国家安全罪行为

暴力恐怖犯罪与危害国家安全罪在行为目的、行为方式、危害结果等方面存在许多相似甚至交叉之处，但二者也在犯罪目的、行为方式以及国际刑事司法上存在一定的区别。首先，在犯罪目的上，暴力恐怖犯罪分子和危害国家安全的犯罪分子都可能希望通过实施暴力恐怖主犯罪活动和危害国家安全的犯罪活动，达到震慑当局，迫使当局屈从于犯罪分子分裂国家、破坏国家和民族统一、破坏国家主权和领土完整的政治要求。但与危害国家安全罪相比，政治目的并非是暴力恐怖犯罪唯一的犯罪目的，也存在以社会目的等其他非政治目的为犯罪目的的暴力恐怖犯罪，如政治目的掩盖下的经济文化利益诉求等。将政治目的的唯一性贴在暴力恐怖犯罪上实质与政治犯罪无异，可能使得实施爆炸、自杀袭击、劫机等暴力恐怖犯罪行为在政治犯不引渡原则下受益。其次，在行为方式上，暴力恐怖犯罪一贯通过暴力或暴力威胁等破坏性手段，即积极作为的方式，制造社会恐慌来实现其行为目的。而危害国家安全罪可以表现为不作为的行为方式。最后，危害国家安全罪是典型的政治犯，而暴力恐怖犯罪不适用“政治犯不引渡”的国际惯例。

二、当前暴恐活动应急处置问题分析

关于暴恐活动应急处置体制、机制建设的构想都可以还原为权力与责任问题，而所有的权力与责任问题都应当归结为法律问题。虽然我国已经出台《反恐怖主义法》，其进步性不言而喻，但从其内容上看，其对当前暴恐活动应急处置上存在的一些关键性问题并没有作出应有的回应，需要在反恐立法或是接下来的二次立法过程中进一步修正或明确。

（一）概念界定不明

首先，《反恐怖主义法》在第三条规定了恐怖主义的定义：“本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”笔者认为该表述欠妥。正如前文所说，所谓“主义”主要是指一种思想潮流，这在《辞海》中有着明确的解释。由此看来，“恐怖主义”应该是一种植根于某一信仰基础之上的世界观和意识形态。而该法中对恐怖主义的定义却包含了行为，这就将恐怖主义活动与恐怖主义相混同，与法律的严谨性相悖，是不妥当的。

其次，该定义中所载的条件包括引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家。那么这些条件究竟是需要全部满足才构成恐怖主义，还是只要满足一条就构成恐怖主义？如果需要全部满足，那么条件未免太过严苛。如果只要满足一条，恐怖主义的范围又未免太大。抑或者是满足其中几条，但究竟是哪几条又没有明确。这些问题都值得我们进一步探讨。

此外，该法第四条规定了禁止极端主义行为，但是整部法律却没有对极端主义行为进行界定。这给了政府一种宽泛的、不明确的执法权，难免给人公民权利易受侵犯的印象而引发外界质疑。

（二）权责分配不均

暴恐活动应急处置工作需要多职能部门的协力合作，仅仅单个部门的出色工作还是远远不够的，最关键的是一旦发生恐怖事件各个部门能否协调运转，及时作出反应。 这就需要在体制上明确这些职责部门的领导指挥权限，合理分配权责。而我国《反恐怖主义法》、《刑法》、《国家安全法》、《国防法》等法律只是一般性地规定了各部门职责，而没有确定各部门在应急处置工作中的隶属关系。《反恐怖主义法》条文中所规定的执法权力大部分是为公安部门规定的，而对其他的政府部门规定的很少。部门职权的分配不均不仅会使得《反恐怖主义法》的实施效果大打折扣，还会导致公安部门一家独大，却缺乏明确的指挥地位，滋生新的社会矛盾。因此，在暴恐活动应急处置体制建设上，我们不仅需要在纵向上进一步明确各处置主体的领导和指挥权限，做到有令可行，有令必行，也要在横向上进一步厘清各部门的职责所在，合理分配职权，使得各个部门能够在反恐战线上充分发挥自己的专业优势，相互配合、共同发力，全方位打击暴恐活动。

（三）社会动员不足

暴恐活动应急处置工作是复杂的、艰巨的，单纯依靠国家力量和专门队伍难以全面奏效。因此，人民群众和社会力量在应急处置工作中的重要作用不容忽视，国家应当将社会动员作为处置工作的重要部分。《反恐怖主义法》第八条规定“有关部门应当建立联动配合机制，依靠、动员村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织，共同开展反恐怖主义工作。”但是如何动员？以何种方式、何种程序动员？被动员的力量由谁统一指挥？此次立法并未明确。而事实上，当前我国人民群众和其他社会力量对暴恐活动及其危害的认识还比较模糊，对暴恐活动应急处置工作的重要性认识不足，参与处置工作的积极性不高；另一方面，即使人民群众和社会力量参与了，政府部门应如何支持、引导、发动，出了安全问题如何保障等问题还有待完善。总体来说，我国当前社会力量参与处置工作的水平不高，实际作用发挥的不好，还没有形成动员全社会力量打击暴恐活动的合力。

（四）队伍建设薄弱

当前我们国家反恐相应的人才培养体系已初步建立， 各项培养方案尚在孕育中，尚未形成实际效应，特别是在指挥人员、情报搜集人员、谈判人才以及心理辅助人员培养上相对短缺。

其一，指挥队伍是构成反恐应急指挥机制的核心要素。实施应急指挥，说到底还是靠人。当前我们指挥人员的选拔和培养机制还存在较大问题。一方面就指挥人员的身份而言，指挥人员的选任较多依据行政级别，行政级别高的，自然成为指挥人员，而这些指挥人员有的不熟悉一线情况，有的缺乏指挥经验，致使现场指挥调度缺乏科学性；而一些经常处于一线、有着丰富的处置经验的人员很难进入指挥岗位，发挥其应有的才能。另一方面在指挥人员的培养上，我们还未形成有效的专业培训模式，指挥人员的培养多是“传递经验”，未能形成有效的专业化培训教育。

其二，此次《反恐怖主义法》对情报信息作出了专章规定，凸显了反恐情报收集工作的重要性，然而，单纯依靠日常信息采集、公共场所监控以及群众举报监督等手段获取情报显然是不够的。情报人才培养是从分散繁杂的数据中获取信息资源的关键。从目前情报获取中暴露的问题来看，情报人员培养明显不足，特别是一线人员严重不足。而为了解决情报人员的瓶颈问题，目前政府多“走群众路线”，也即群防群控。当然这只是权宜之计，并不利于暴恐活动应急处置机制的长久建设。

其三，要挟政府、制造社会恐慌是暴恐活动的主要目的之一，谈判人才可通过与暴恐分子的技术性谈判缓和局面、拖延时间，甚至通过谈判教育启发，使其投降。特别是在劫持人质、使用爆炸物等暴恐活动中，科学的技术性谈判可以减少暴恐活动的伤亡和损失。心理辅助人员可以对相关受害者进行心理救助，减轻危害结果，防止恐慌蔓延。因此，培养一批优秀的谈判专家、心理辅导人才队伍，提高谈判、心理干预的技术性和科学性，避免一些不科学以及盲目的行为，防止酿成不良后果十分必要。而我们此次立法在谈判专家培养等方面基本属于空白。

（五）情报指挥失调

应当说我国暴恐活动应急处置在情报预警与指挥决策领域分别取得了一定的成果，并在不断摸索完善，但是笔者认为制约当前反恐实践工作的最大问题是情报预警未能够及时、有效地为指挥决策提供信息支持，而指挥决策也未能够在有限的时间内应用情报信息。一旦失去了情报与指挥的协调机制，那么无论情报如何精确、全面，如果不能应用于指挥决策，都或将成为徒劳；而同样地，无论指挥如何高效、有力，如果缺乏精确全面的情报支撑，都或无果而返，甚至南辕北辙。因此，建立情指一体机制，是当前暴恐活动应急处置机制建设之当务之急，也是反恐立法亟需关注和予以明确的。

三、防控对策探讨

面对暴恐活动的新形势和应对暴恐应急处置建设存在的现实问题，我们必须坚持法治思维和法治方式，以改革推进立法，以立法稳固改革，多个层面、多个角度，明确权责，打好反恐人民战、情报战、队伍战、舆情战、科技战、法律战，充分保障人民群众生命财产安全，依法稳妥有序推进社会改革。笔者认为，在进一步完善暴恐活动定义的基础上，做好以下工作：

（一）明权确责，明确领导指挥主体

暴恐活动应急处置工作需要中央和地方各级人民政府的准确英明的领导和指挥，也需要处置主体能够做到有令必行，做到上传下达。因此有必要明确应急处置领导指挥主体及其职责，即通过内部的权力划分以及对外的权力授予，形成若干权力主体，分别赋予相应的任务，对各个权力主体形成有效的监督和制约机制，并通过法律法规的制定和执行来确保这种权责机制切实发挥作用。

首先，在正面主体上，国家有必要在中央设立高层次领导、指挥和协调机构，加强国家应急处置权力机构的协调与合作，负责传达贯彻落实国家暴恐活动应急处置协调领导小组意图，制定暴恐活动应急处置战略、政策和规划，进行管理和风险评估，建立健全暴恐活动应急处置紧急反应组织和评估指导组织。

其次，应急处置工作不仅仅需要正面主体的奋勇进行，也需要侧面主体的通力配合。应当发挥民兵组织、人民检察院、人民法院、司法行政机关及外交、商务、卫生、环保、民政、财政、海关、人民银行、检验检疫、交通、民航、铁路、通信、新闻宣传等部门在信息收集、安全检查、专业善后等方面不可替代的作用，在各自职责范围内，各司其职、密切配合，依法开展应急处置工作。

最后，建设拥有紧急特权的应急处置工作部门。应急处置工作是十分紧迫、危险、情势瞬息万变的，所谓特事特办，在暴恐活动发生时，我们必须采取非常措施才能快速有效地处置。根据暴恐活动的性质、范围和可能产生的危害后果，依据管辖分工和职责，政府应急处置工作机构可以组织成立指挥部，决定开展暴恐活动的应急处置行动。指挥部根据暴恐活动处置需要，依照相关法律法规，可以采取现场管制措施以及人身限制措施等紧急措施。

（二）全民防恐，建立社会响应机制

人民群众的力量是强大的，应急处置工作中我们应采取“多中心治理”策略。 民众对“暴恐”危害高度敏感，能否正确应对突发其来的暴恐活动及其所带来的影响，既关系到民众的人身安全和切身利益，又关系到我国社会稳定及和谐社会的构建。我们在打造反恐专业队伍和装备，提高“点”防、专防能力的同时，也应当发挥群众路线的优势，坚持“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”的工作方针，实现“面”防、群防，实行全民防恐战略，建立反恐社会响应机制。

政府部门首先应制定应急处置教育短期、中期、长期规划，通过开办讲座、媒体宣传、参观展览、实战演练等多种途径，使民众掌握必要的暴恐活动应急处置常识和自救技能，强化全社会的处置意识与能力；其次，重视文化教育部门的参与，建立全民应急处置基础教育机制、高等教育机制、公共管理部门暴恐活动应急处置培训机制，明确暴恐活动应急处置管理教育的目标群体；再次，建立政府与社会组织的合作伙伴关系，通过建立紧急状态下的社会资源调配机制，提高应急物资的储备水平和调动能力；复次，应当加强警民合作，推进警民联防，切实建设好城区、乡镇治安联防队伍，以人口密集地区、易受侵害单位（如中小学校、幼儿园、敬老院等）与家庭为重点，进一步织密点、面相结合，打防控相结合，人防、物防、技防相结合的警民治安防控网络。最后，还应当建立社会力量统一协调机构和保障机制，充分发挥社会力量，保障群众合法权益。

（三）以人为本，打造专业队伍和装备

反恐是一项长期而艰巨的任务，并会随着社会的发展而不断发展变化，而反恐明权确责的实施、情指一体的推动以及反恐法制的完善等任何方案、计划以及处置都需要“人”去改变和实现。要在这场长期的斗争中赢得胜利，不但需要经验的积累与传授，更需要专业的分工与培养，打造反恐专业队伍和装备，增强反恐能力。

首先，要培养和扩充反恐专业队伍。一要有长期的战略眼光，在公安院校和部分高校设置反恐专业或反恐课程，培养指挥、情报、谈判、心理救援等多方面专业人才；二要加强基层警力反恐培训，强化基层维稳组织反恐意识，提高一线反恐能力和现场处置水平；三要树立国际视野，推进反恐人才的中外合作交流与培训，吸收国际反恐经验和技能，增强自身反恐技能。其次，要提升反恐队伍装备水平。要推行基层警力持枪上岗，确保武器装备的攻击力，形成面上的威胁力量，挤压暴恐活动生存的空间。但同时不能草木皆兵，要塑造和谐的氛围。

（四）情指一体，打破体制机制壁垒

“情报工作是反恐战争取得胜利的关键性因素”。 情报的价值在于应用，能够应用于指挥。当前暴恐活动应急处置情报搜集与指挥决策体制、机制建设存在的最大的问题在于情报与指挥的脱节，即情报信息不能及时地为应急处置决策提供依据。因此，如何快速获取情报，如何便捷地实现信息联络，并借助指挥中心平台之优势在现有基础上搭建情指一体化机制，实现“一键式”指挥体系是当前反恐警务迫切所需的。

首先，纵向上，以反恐怖工作领导小组为中心，依据《反恐怖主义法》建立国家反恐怖主义情报中心，建立动态的情报数据库，将数据情报统一归口；同时整合国家、省市反恐办，国家、省市应急办，国家、省市其他暴恐活动应急处置机构和相关情报机构职能，优化资源配置，精简职能机构，明确领导小组在暴恐活动应急处置情报获取、指挥决策中的权限，强化上下层级领导小组情报、指挥权，实现情指权纵向一体。同时，考虑到各级暴恐活动应急处置工作领导小组设置的实际情况，可以通过国家立法或地方立法的授权形式，将常态情报一体权限授予各级公安机关或其他安全机关，实现垂直领导。

其次，横向上，在本级政府暴恐活动应急处置工作领导小组的指导下，建立跨部门情报信息与指挥决策运行机制，即以城市应急联动中心为基础搭建情指一体平台，整合公安、民防、卫生、环保等相关力量和社会公共资源，以法律确权打破信息壁垒，统一获取职能部门情报信息的权限，统一组织、协调、指挥、调度相关联动单位开展应急处置，从而实现暴恐活动应急处置的系统性、整体性、协同性。

（五）科技反恐，应用大数据云技术

大数据时代，社会数据信息已经渗透到每个行业、每个领域、 甚至每个人，带来了恐怖犯罪的智能化、网络化、虚拟化，驱动了反恐情报与指挥的“数据化”变革。情报的本质在于获取数据信息，指挥的关键在于应用获取的数据信息。庞杂、海量的数据，在给我们反恐情报信息搜集、处理带来挑战的同时，却又成为链接情报与指挥系统的纽带，成为情指一体化系统建设的一个突破口。因此，我们应当理性认识大数据，开拓反恐理念，挖掘大数据在反恐情指一体化建设中的作用，探索大数据应用机制，以适应新时代反恐实践需求，维护国家安全与稳定。

首先，我们应当树立数据导侦、实时开放和相关关系理念，正确认识和运用大数据云技术。反恐斗争，理念为先。 反恐工作的数据化改革创新首先是应用理念的发展与变革。大数据时代背景下的反恐情指一体化建设，不仅是一种技术的革新，更是一种新思维、新理念。我们应当以数据化的信息指导反恐情报与指挥工作，在相关关系的指引下，实时开放地获取数据资源。其次，我们应当充分认识大数据云技术在监测暴恐风险、追踪恐怖分子（组织）、支持指挥决策以及预测暴恐活动中的作用和价值，通过拓展数据采集术、建立支撑存储库、搭建互联指挥云、绘制虚拟可视化城市图、设立动态监测点等方法将大数据云技术应用到反恐工作中去，同时思考并规避大数据运用中可能出现的问题。

（六）推进立法，将反恐纳入法治轨道

反恐处置机制的建立离不开反恐法律法规的制定和完善。在法律上对暴恐活动进行遏制十分必要，也是现代法治国家的应有之义。一方面，应当进一步完善《反恐怖主义法》，针对恐怖主义活动的特殊性，科学界定概念、明确处置权责、完善司法程序等，将反恐上升为国家战略。另一方面，在《反恐怖主义法》的基础上，要进一步推进地方二次立法或专项立法予以细化、补充，及时总结地方反恐经验，完善反恐法律法规体系，提高公众反恐意识。

暴恐活动应急处置是一个庞杂的系统工程，需要我们既要敢于从宏观体制、机制、法制中进行理论探讨、科学规划，也要勇于从微观实践中发现问题、分析问题，且由于暴恐活动的自身属性，其应急处置难于一般突发事件。但问题研究的困难并不能成为研究的阻力，甚至本身可以成为研究的不竭动力。我们应当充分认识反恐形势的严峻性和复杂性，紧贴实践问题，抓住法治主线，不断推进反恐工作，为社会政治经济改革提供一个安全稳定的环境。