地方政府公共财政参与式预算的实证研究

代大为

摘要：我国地方各级政府公共财政预算均存在一定的“闭环现象”，缺乏有效的监督，参与式预算成为一些地方政府打破这一现象的突破口和创新机制。实证考察安徽省淮南市公共财政参与式预算，发现其在预算参与主体、程序以及项目评审过程进行较为科学规范的尝试，对积极建构地方政府公共财政的参与式预算具有较为鲜明的启示作用。

关键词：闭环现象；参与式预算；淮南市财政预算；项目评审

中图分类号：F812.42

文献标识码：A文章编号：

16721101（2014）06003405

Abstract：As there exists a certain “closed loop” phenomenon in the public finance budgets of local governments at all levels of our country which lacks effective supervision， participatory budgeting has become a breakthrough and innovation mechanism of some local governments to break the phenomenon. The empirical study of the public finance participatory budgets of Huainan city of Anhui province， finds that it has made scientific and standard attempts in the process of budget participation main body， program and project review， which is enlightening to the active construction of local governments public finance participatory budget.

Key words：closed loop phenomenon； participatory budget； Huainan citys finance budgets； project evaluation

地方政府公共财政的预算如何体现其科学性与规范性，一直是检验政府效能的重要途径，也是现代民主关注的主要方面，尤其得到相关地方政府的积极实践，但是对引入参与式预算的学术考量还没有得到太多回应，本文试图在此方面进行实证研究，以期抛砖引玉。

一、地方政府公共财政参与式预算的产生与发展

参与式预算发端于20世纪80年代末发展中国家巴西的阿雷格里港市，产生的背景是面对财政赤字、行政秩序混乱和低效率的公共财政使用情况，获胜的工党决定引入社会公众直接参与该市公共财政预算当中，以实现有限资源最大化利用和公众的支持。此后，这一制度在亚非众多发展中国家和欧洲得到借鉴和发展。参与式预算一方面是传统代议制民主的自我完善和发展的结果，另一方面也是当代公共财政预算改革的直接产物，它“是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处，在决策的过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。”[1]其基本特征是引入社会公众参与到政府的公共财政预算的编制、评审和监督实施阶段各个环节，以杜绝政府在预算过程中的舞弊，消解公众对政府公共预算的怀疑与抵制，实现政府行为的合法性，是公民实现民主权利即参与式民主的一项制度创新。

在国内，这种参与式民主，不仅契合“人民当家作主”的立国理念，也是实现实现财政民主和国家治理现代化的必然选择。随着财政民主改革的不断推进，参与式预算成为一些地方政府开启预算公开和民主的试金石。自2005年起，浙江温岭市新河镇通过把“民主恳谈会”形式引入该镇年度财政预算的编制、审议、执行和监督过程，开启了有中国地方政府的参与式预算实践与探索。2006年后，更多的地方政府开始尝试参与式预算实践，包括江苏无锡市滨湖区和北塘区、哈尔滨市道里区和阿城区、云南禄劝县云龙乡等在借鉴新河模式基础上进行的参与式预算改革试验；河南省焦作市进行“四权分离”的权力制衡机制而形成的焦作模式的参与式预算；上海市惠南镇实行“人大代表票决实事工程”，闵行区七宝镇通过“预算实事项目意见征询”以及浙江宁海县通过“政府实事工程代表票决”等形式对参与式预算进行了有益的探索。

可以看出，受国外参与式预算理论和实践以及国内财政民主等改革的多重影响下，国内有条件的地方政府进行的本土化参与式预算实践，虽然模式不一，但均是公民直接参与公共财政预算的某一过程或环节，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处，从而促进本地区预算公开和财政民主，从而丰富和发展了参与式预算的理论和形式。

二、地方政府公共财政参与式预算的基本功能

地方政府公共财政进行参与式预算得到不同程度的关注，尤其在中国地方政府拓展施政空间与争取得到广大基层群众的支持，越来越对预算的公开化与科学化探寻参与式预算的实践模式。具体而言，地方政府公共财政的参与式预算具有较为鲜明的综合功能，是解决政府治理能力现代化的有效途径。

一是解决公共财政预算普遍存在的“闭环现象”，增强公共财政预算的透明性。在我国，公共财政预算是指各级政府在每一个财政年度经财政预算部门编制最后经权力机关（各级人大）批准实施的关于本级政府公共财政收支情况与计划安排。不过，由于公共财政预算涉及社会各阶层利益，成为各级政府极为谨慎的事务，长期以来被视为“国家秘密”而备受人们诟病，加之财政预算极为专业甚至冗长，公开性与透明度不高，闭门办预算成为常态，因此缺乏有效的外部监督，造成项目预算执行难，绩效难以有效监督评估，资金使用效率低。这种现象被业内专家人士形象的称为“闭环现象”。地方政府公共财政预算的各个环节普遍存在这一弊端。而“公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处”的参与式预算，正是打破这一弊端、实现预算公开透明的创新制度。

二是解决财政收入和公共财政预算支出的紧张关系。地方政府的传统产业是其发展的主要支柱，相关行业税收是其长期以来的主要财政收入来源。但中国经济快速发展，对传统产业的影响尤为突出，一方面随着行业产能过剩以及国家相关政策的调整，传统产能及其税收遭遇增长的“瓶颈”，加之结构性减税政策的影响，导致地方财政收入增长乏力。而另一方面，随着城镇化进程的不断推进和原有城市的公共基础设施老旧等原因，地方政府公共财政支出逐年快速升高。这样一个紧张的关系成为急需解决的现实问题，迫使市财政主管部门寻求一条如何提高有限财政资源使用的科学化和效益最大化。而传统的预算编制过程中因为“闭环现象”的存在，导致编制者对于各种项目资金的安排缺乏优先顺序的理性认识，而引入公众参与，让相关利益者公开辩论和博弈，以实现财政资金使用的更高效益。

三是促进财政民主和提高预算管理水平的改革需要。自改革开放30多年以来，我国正在逐步从自产型国家向税收型国家转型，“随着中国进一步向税收国家的转轨，预算民主的要求也会出现，纳税人会要求在税收政策的形成过程中体现民主和控制政府的征税权。”[2]从1998年中央政府正式开启财政制度的改革以来，各级政府均把建立配套的现代预算制度作为改革的重点。而在全球范围内，参与式预算“这一突破专家和政治家在公共决策中传统统治地位的新型预算管理方式成了各国民主政治与民主行政改革的重要内容之一。” [3]

三、公共财政参与式预算的实证考察

作为国务院1984年10月批准的首批13个较大城市之一的安徽省淮南市，早在2009年就已在一些基层进行网民参与政府公共事务管理的实践经验。为打破和改变现行预算编制的“闭环现象”，促进财政民主和提高预算管理水平，创新资金分配机制，提高项目支出预算编制的规范化、科学化、精细化水平，2012年起，淮南市财政局在市委市政府的支持下，在部分预算项目上进行参与式预算实验。通过对其进行实证考察，发现淮南市公共财政参与式预算具有以下几个较为突出的特点。

1.“四位一体”的参与主体设计

对于社会评审的主体，也就是预算参与的主体，经过三年的实践，淮南市已形成财政部门、项目单位、专家和社会公众“四位一体”参与公共财政预算的主体架构。

如前文所述，目前我国各级政府公共财政预算普遍存在 “闭环现象”。项目编制部门、人大代表能否全心全意代表公众利益便受到质疑和挑战，公共财政能否以最科学最具效率的使用也是未知数。实际上，政府的公共财政预算绝非政府关起门来闭门造车的专门事务，它本质上是各种利益或者政治力量较量的结果。美国学者阿伦·威尔达夫斯基和艾伦·鲁宾等人认为预算是政治博弈的过程和公共选择的结果。阿伦认为“如果你不能制定预算，你怎能治理？”[4]艾伦·鲁宾认为“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”[5]所以参与式预算首先是向社会公众公开预算，让相关利益者参与讨论、博弈，故此参与主体的构成及其参与方式便是首要问题。

淮南市参与式预算通过引入公共选择制度，创新参与主体。在过去三年参与式预算实践中，网评阶段每年参与入选项目网上投票、讨论的网民平均高达几十万人次。在项目会评阶段，评审会议中，财政局组织人大代表、政协委员、业内专家和网民代表共15人组成评审小组，对入选的预算项目再进行实质的广泛的讨论、建议和评审。两个阶段的参与评审的主体构建了“四位一体”的崭新模式，保障了预算参与主体的广泛性和代表性。同时，专家和社会公众（实名认证的网民）参与到预算项目的评审过程并决定参选项目的评审结果，有效的打破了传统的预算项目封闭式审批模式。

2.预算参与的民主决策机制

为保证公众有序参与，淮南市参与式预算建立了一套有效的民主决策机制。

一是坚持实行科学的预算编制方式和参与原则。2011年以来，淮南市财政预算编制实行零基预算、绩效预算、综合预算、参与式预算相结合的预算编制方式。同时坚持“积极稳妥、先行试点、逐步推开、不断完善”的原则，按照“广评议、严评审，后安排预算”的新模式，提高预算编制的科学性、公开性和透明性。每年选择一定数量的与公众最具有直接利益的子项目围绕“参政议政、民主理财、项目竞争、绩效提升”这一理念进行科学编制与评审。

二是不断完善的参与预算的制度与机制保障。将强化制度保障作为参与式预算的起点，制定了《参与式预算工作实施方案》和《开展参与式预算管理工作的通知》，成立领导小组，下设业务组、宣传组、后勤组，统一领导，分工协作，对项目申报部门、候选项目进行细化分类以确保精细化，在步骤上分为网络和会议评审两个阶段以确保规范化，并进一步完善《绩效目标申报表》以确保科学化，形成了一套较为完整严密的制度与机制保障体系。在网评阶段，市财政局会同市信息办、市公安局、网络评审技术支撑软件公司等部门，对所有投票进行了甄别分析和科学统计，从而实现社会公众有序参与的民主决策。

三是建立一套参与预算的平台与物质保障。为顺利开展参与式预算实验，淮南市财政局成立参与式预算领导小组，专门为预算参与建立平台、提供物质物质保障。如加强会议评审评委的培训，召开专题培训会议，加强财务、工程、项目管理等业务知识的培训；制定科学评分标准，从项目和资金管理的全过程为评委评审提供具体、直接的要求和指导；建立专门的网络平台，积极进行宣传，将信息公开与维护公平相结合，及时发布评审方案、项目公示、评委得分、评审结果等所有信息。

3.网民投票和会议评审两结合的参与程序

淮南市参与式预算核心是在程序设计上分两个阶段，即采取网评和会评相结合的制度。采取功效系数计算法，网络评审和会评得分分别按2：8的比例计入项目最终得分。第一阶段网评过程中网民对预算项目进行广泛的讨论、建议基础上投票表决，并因此决定某些项目的淘汰与否，这被普遍认为是国内首例；第二阶段会评有财政局参与式预算领导小组召集15名各界代表进行辩论、咨询、评议等多种形式博弈，最后票决出最后确定实施的项目。这样的程序设置，在现有的体制下保证了各种意见得到最广泛的交流和碰撞。对过去三年的实践进行梳理，其具体操作如下：

第一阶段：网络评审阶段。为便于广大社会公众参与到预算项目的评审中来，淮南市政府门户网站“市民心声”专门设立参与式预算网民讨论区对外开放，淮南市财政局建立专门的参与式预算网络评审系统，向社会提前公布候选项目的详细信息。网民和市民可以分别通过注册网名和“身份证+实名”两种方式参与评审，2013年还开通手机短信讨论和投票平台，三种方式参与投票方式的累计票数之和后，通过功效系数法计算得分排名，进入会议评审阶段。

根据淮南市信息部门的统计，每年在网评阶段，参加网上讨论、评审的30万到50万人次不等，占本市常住人口240万的1/8到1/6；而最后收到有效网络评选投票在2012年是21 718票，2013年是250 413票，2014年为194 234票。会评阶段的评委由人大代表、政协委员、党代表和网民代表，以及高校、工程、计算机、财政财务专业的专家组成，其中社会各界代表占评委总人数的五分之三。

第二阶段：会议评审。评审会议分为项目基本情况介绍（陈述申请预算理由）、财政部门作情况说明、评委现场提问、评委评分、评审小组闭门独立合议等5个具体阶段，在整个会评阶段，领导小组还邀请纪检、监察、审计、招投标等部门现场进行监督。

项目介绍和情况说明阶段。各项目单位负责人按抽签顺序分别介绍项目情况，陈述项目实施依据、可行性、制度保障、预期目标、资金预算等基本情况，并由淮南市财政局归口业务科室对候选项目作推介说明。

专家询问阶段。在这个流程中，每位专家都会从自己专业角度拷问各个项目，多方进行尖锐对话。例如2012年预算项目的会议评审现场，15位评审成员“连珠炮”式的提问，考验着每一个项目的陈述答辩者。“这个项目实施后，要多少年才能实现盈利？”“你们有没有考虑如何弥补后期的管理漏洞？”“这个项目由企业实施，是否会扰乱正常市场竞争？”最终，有两个项目因操作性不强，被评审小组成员“问倒”而淘汰。

评分阶段。为了确定入选项目，评委对最后项目进行独立打分。15个评分，去掉2个最高分，去掉2个最低分，根据11个有效分计算会议评审得分。会议评审得分与网络评审得分按照8：2的比例加权相加确定候选项目最后得分。

专家评审小组合议阶段。为了提高入选项目资金预算的科学性、合理性，评委闭门合议，最终确定入选项目资金预算建议数阶段。评审组成员对入选项目申报资金计划进行合议和讨论后通过无记名投票方式确定入选项目预算资金安排初步意见，调整幅度为项目单位申报资金预算的-30%—+10%。入选项目一旦决出，一般不会变动，与人大会批准的预算项目一样具有法律效力，直接进入依法实施阶段。

四、建构地方政府公共财政参与式预算的实践路径

2014年8月31日，《预算法》的修改历时10年，几易其稿，终于通过，确立了预算公开、民主以及公共财政预算的相关理念、原则以及规则，并在第四十五条中明确了地方政府公共财政预算过程中加强公众参与的立法旨意。虽然地方政府公共财政参与式预算在实践运行过程中会遇到许多困难，甚至是较为突出的阻力，但是其较为科学规范的制度价值为地方政府解决财政成本以及效率提供有效的技术支持，因此，需要为建构我国地方政府公共财政参与式预算探寻较为有效的实践路径。

1.完善参与式预算相关制度，实现参与式预算的制度化

目前为止，地方政府进行的参与式预算实践，均是局部的的、被动的财税民主改革，其动机或为转变政府职能、或为完善公共财政管理制度、或为促进社会和谐等，不一而足。其中又伴随着个别领导的推动和某些研究者的支持，具有较大的随机性和偶然性，这难免出现“人走政息”的可能性。而实际上，参与式预算在当下国内有着更加宽松和强力支持的政治土壤，并随着新《预算法》对公共财政预算民主、公开理念原则的确认，完善参与式预算相关制度，实现参与式预算的制度化成为可能和必须。借鉴国内外相关立法，对参与式预算的制度成果进行立法确认，形成长效机制。一方面，可以根据《预算法》的相关立法旨意，制定和修改适合地方政府公共财政预算的《实施办法》；另一方面，借鉴国内外成功的立法范例，如南美洲的秘鲁制定的适用其国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。

2.扩大预算参与的范围和预算资金的安排

地方政府公共财政参与式预算局限于财政部门筛选的预算项目的评审这个较窄的范围，需要扩大预算参与的范围。预算包括编制、审批、执行和决算，完全意义上的参与式预算，公众应该通过各种渠道和方式全程参与公共财政预算的四个阶段。而项目资金的总量同样需要扩大。对于老百姓生活、生产相关度高的民生项目大都可以通过公众参与的方式进行评审，公众也可以参与到这些项目的预算全过程，如此可以稀释改革成本的同时，实现更大财政民主的改革红利。

3.创新人大审议机制和公众参与形式

我国对于各级政府公共财政预算的审议和监督主要通过各级人大实现的，但长期以来，各级人大审议程序化和监督被动与滞后化备受诟病。“由程序性审查向实质性审查转变，是我国预算审批制度改革的方向。” [6]《预算法》修订后，强化了各级人大对于各级政府公共财政预算的审议和监督。这为推动人大监督由被动监督向主动监督转变、事后监督向事前监督转变奠定了坚实的制度基础。地方政府在参与式预算实践中，可以《预算法》为框架，构建“以人大为主体+公众广泛参与”的参与式预算模式。一方面创新人大审议预算的机制，例如建立人大代表获取关于财政预算方面民意的长效机制、赋予代表对于预算项目的特别调查权等另一方面政府积极创造条件，为公众拓展新的参与预算的方式。如通过召开征询会、咨询会、听证会等形式实现公众互动参与，对项目评审进行电视直播或电视辩论，通过手机短信平台向社会发布预算相关信息以及项目绩效评估过程中委托第三方等。

4.加强参与式预算相关理念和知识的普及

参与式预算是一崭新的公共事务的民主决策机制，其理论对于民主法治进程中的中国并没有得到普及和认知。对于其价值与目标，在当下中国的普通公众的思维中，依然是模糊的。美国学者卡罗尔·佩特曼认为“只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值，如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。”[7]103它还提出，“公共领域的公民参与能够增强们的政治能力，弱化人们对权力中心的疏离感，提高人们对公共事务的关注，增强人们的政治责任感。”[7]40国内的学者们也普遍认同了参与式预算的价值和目标，如学者原宗丽博士认为公共参与价值与目标基本上包括“公共领域公民参与促进政府决策的合法性，倡导基层公共事务的主动参与可以提升公民的自我发展能力，深化基层公共事务的参与领域能够推进国家制度层面的民主建设等。”[8]但在遗憾的是，众多进行参与式预算的的地方政府并未把参与式预算相关理念和知识在公众中进行广泛的普及，这在某种程度上影响了参与式预算的价值与目标的实现。

地方政府正在进行的这场公共财政预算编制改革，虽然只是有限范围内的实验和探索，在学术界也尚未得到认真的对待，但是可以肯定的是，它已经不是一场简单的预算编制的技术性变革：因为在这场变革中传统的公共权力在制定公共财政预算过程中不再封闭，而是通过向社会公众和体制外专家开放，从公众和利害关系人那里获得意见和支持，在讨论和博弈中公众对公共财政预算和最后的决策产生影响，实现了预算编制的实质合法化。尤其是随着《预算法》修订的通过，这场富有时代意义的参与式预算实践，对于打破公共财政预算过程中的“闭环效应”，促进预算民主变革和地方政府实现扩大公民有序参政议政具有极强的示范效应和研究价值。参考文献：

[1]陈家刚.参与式预算的理论与实践[J].经济社会体制比较，2007（2）：52-57.

[2]马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化[M].北京：中央编译出版社，2005.

[3]陈静.中国参与式预算改革：比较与启示[J].云南社会科学，2012（4）：98-101.

[4]阿伦·威尔达夫斯基.预算与治理[M].上海：上海财经大学出版社，2010.

[5]爱伦·鲁宾.公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡[M].叶娟丽，马俊，译.中国人民大学出版社，2001.

[6]华国庆.预算民主原则与我国预算法完善[J].江西财经大学学报，2011（4）：99-106.

[7]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006.

[8]原宗丽.论参与式民主的实现维度[J].厦门大学学报：哲社版，2011（3）：103-109.[责任编辑：范君]