基层政府执行力的影响因素及提升路径

曹静晖，胡伶俐

(华南理工大学 公共管理学院， 广东 广州 510640)

一、问题的提出与文献回顾

执行力是政府工作的生命力，加强执行力建设是当前政府工作中迫切的政治任务[1]。党的十九大报告提出，要“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这是继温家宝总理在2007年政府工作报告中提出增强政府执行力之后，中央又一次强调把政府执行力建设纳入国家治理范畴，凸显了它在国家治理中的重要价值。政府执行力是影响国家治理绩效的一个关键变量，良好的政府形象和公信力是由政府执行力铸就的[2]。在我国自上而下的治理模式中，基层政府(1)本文所指的基层政府是处于政府组织末端的乡镇(街)政府，下文简称镇(街)政府。是各项政策制度的执行主体，其执行力强弱不仅影响自身的职能发挥、效能高低及合法性基础，还影响党和政府的公信力，更影响国家治理目标的实现。然而，基层政府直面公众复杂多样化的社会需求，事务执行多重性、部门执行差异性和执行过程多变性决定了其执行的复杂性和不确定性。事实上，“事多、权小、责大、能弱”的镇(街)政府不得已或有意“变通”来“完成”国家治理目标，不可避免地会使自身执行不力。面对当前一些地方执行不力的现状，须科学系统地分析基层政府执行力影响因素，在此基础上提出针对性的解决方案。

政府执行力问题引起了学界的广泛关注，学者们从不同角度研究了政府执行力的影响因素及提升路径。陈奇星等从技术角度分析了政府执行力的影响因素，提出战略是提升政府执行力的前提因素，策略和运营是基础性因素，人员与结构是关键性因素[3]66。胡象明等从新制度经济学的角度分析，认为地方政府执行力弱化的原因主要在于制度的缺陷，而加强非正式制度建设、重视内部交易费用、强化激励功能、健全实施机制、确保制度落实到位是提升地方政府执行力的根本途径和必然选择[4]71。有学者从社会资本的视域出发，提出了地方政府执行力提升的两条路径：一是构建政府内部社会资本，理顺政府内部纵向、横向和斜向交叉职能部门间关系；二是拓展政府外部社会资本，重塑政府与外部的公众、社会组织和企业间关系，实现多元主体协同治理[5]。也有学者基于公共精神和行政伦理的分析，认为我国地方政府存在执行不力和执行扭曲的根源在于功利主义盛行、双重激励机制及目标置换，提出通过公共精神的培育与行政伦理的建设提升政府执行力[6]。还有学者从组织学角度探讨政府执行力相关问题，如麻宝斌等基于官僚制组织特征，分析了组织目标、静态结构、动态流程、组织文化及生态环境对政府执行力的影响，提出通过官僚化与去官僚化的平衡及构建治理网络提升政府执行力[7]；韩艳丽基于组织结构层面的思考，认为政府间关系的不和谐 、组织机构膨胀以及部门间缺乏协调是影响基层政府执行力的主要因素，提出从组织结构层面解决新农村建设中基层政府执行力不足问题[8]。上述研究从不同角度分析了政府执行力的影响因素，提出了相应的改进措施，都具备自身的合理性。但很少有从组织构成要素的视角分析基层政府执行力的影响因素，尤其未区分不同因素对基层政府执行力的影响差异，因而无法有的放矢地为基层政府执行力提供改进对策。基于此，本文从组织的构成要素出发，探索基层政府执行力的影响因素，并运用层次分析法确定不同因素的权重，从中得出重要因素和次要因素，以期全面而重点地把握基层政府执行力的影响因素，为提高执行力与实现治理目标提供智力支撑。

二、基层政府执行力弱化的表现与危害

基层政府执行力是基层政府在贯彻落实法律、制度、战略方针及政策时达成目标的程度。自执行力建设被正式提上政府改革和建设日程，许多基层政府纷纷推动机构改革，制定实施行政问责制、政风评议制等，并不断加强对行政行为的监督，使基层执行力得到了有效提升。但在实际工作中，基层政府执行不力、效率不高等现象仍存在，并带来了负面影响。

(一)基层政府执行力弱化的表现

基层政府执行力弱化是指基层政府部门及其工作人员执行偏向、执行不力、执行低效，不能有效完成政府既定目标和任务的状态[4]71。基层政府由于直面多元化的社会需求及复杂的公共事务，在执行过程中存在着较多问题，弱化了自身的执行力。本文通过与广东省的镇(街)工作人员进行访谈，发现当前基层政府执行力弱化主要表现在以下方面：

1.机械执行

表现为基层人员简单粗暴地执行上级的政策与指令，未能结合本地的具体情况加以灵活运用。部分基层人员为了规避政治责任，或由于缺乏灵活性、创造力，习惯以一种机械的方式照搬上级的政策及精神，而不考虑所在地区的发展特点。这种典型的教条式执行方式虽认真贯彻上级政府的指令，但实际上难以收到应有的执行效果。如在当前大力倡导的“精准扶贫”中，国家要求各级政府转变扶贫方式，从“输血式”扶贫转向“造血式”扶贫。但在实际调查中发现，不少基层扶贫干部仍延续“慰问式”扶贫方式，简单地给予贫困群众物质救济，未结合地区特色探索新的产业扶贫模式。

2.形式执行

主要表现为基层人员的执行意识不强，缺乏主动性，尤其是责任意识淡薄，对自身承担的工作任务进行应付式执行，并未尽心尽力、高质量完成。部分乡镇干部为了应对各种检查与考核，一些“形式主义报表”层出不穷，尤其是当下的“精准扶贫”变成了“精准填表”，使得扶贫政策流于形式，无法解决群众的实际困难[9]。

3.选择性执行

所谓选择性执行是地方政府“趋利避害”执行，但这里的“趋利避害” 不是针对人民群众而言的，而是针对当地政府的具体利益[10]。对于基层政府而言，这种选择性执行更为明显，因为它直面广大基层群众，更能利用手中的权力牟取私利。当前仍存在个别基层干部为了个人或小团体的目的和利益，忽略群众需要和当地实际，搞劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”，而对于那些能够给群众带来切身利益的民生工程却视而不见。例如，在与某乡镇工作人员的访谈中发现，在进行简政强镇事权改革后，政府的社会管理权限有所扩大，有些人员就利用扩大的权力，为自己或部门牟取私利，造成执行过程中，对自身或本部门有利的，就加大执行力度，没有利益的就消极执行，有的甚至不执行。

四是错误执行。一方面由于部分基层人员的综合素质不高、能力欠缺，或由于受具体利益的驱动，导致基层执行者错误地执行上级的政策命令；另一方面有些基层工作者缺乏对政策命令的理解与认知，无法精准地识别政策的真实意图，使得执行过程中发生扭曲。在实证调查中，发现一些镇(街)公务人员存在执行能力不强的情况，有些领导年龄大，知识过于老化，无法适应与执行上级下放的一些事权；有些工作人员安于现状，不愿更新知识储备，缺乏执行新下放事权的能力，使得执行效果不佳。

(二)基层政府执行力弱化的危害

基层政府执行力是基层政府工作的生命力，是整个行政系统中最关键的一环，有着“牵一发而动全身”的全局影响和战略意义。基层政府执行力的弱化不仅会导致某一具体政策或任务的失败，还会给基层治理、政府公信力及中央权威等带来负面影响。

1.降低基层政府效能

所谓政府效能是政府及政府工作人员为实现政府目标而发挥功能和能力的程度及其产生的效率、效益和效果的综合体现[11]。政府的行政效能主要体现在能力、效率、效益及效果等方面。因此，政府效能的提高必须以政府执行力的提升为前提。从当前基层政府执行现状来看，一些基层人员执行意识差、执行能力不足，机械执行、形式执行、错误执行等行为失范现象较为严重，一方面降低基层政府执行的速度和水平，增加执行的实际成本，降低整个执行效率；另一方面使得公共政策的应有效应减损，政策的有效性无法发挥，削弱了基层政府的施政效能。

2.损害基层政府公信力

政府公信力是来自普通民众对政府执政能力的满意度和信任度，是政府根据自身行为所产生的信用效果[12]。基层政府的公信力与其执行能力密切相关。基层政府执行力的弱化，会导致公共政策的执行不力，尤其是一些涉及重大公共利益的政策的延缓，必然使得群众对基层政府的执政能力产生质疑，继而降低群众对基层政府的满意度与信任感。有些基层政府在拆迁、征地中乱作为，侵犯群众的切身利益，导致群众对基层政府产生不满，甚至出现了习惯性怀疑。所以基层政府执行力的强弱不仅关乎某一具体政策或任务的成败，更关乎社会民众对基层政府的信任。若没有基层政府的公信力作为保障，基层政府很难获得民众信任，并可能遭遇更大的执行阻力，执行效果也可能会不尽如人意，这将导致执行不力—公信力下降—执行不力—公信力下降的恶性循环的出现。

3.削弱中央政府权威

基层政府位处政府机构的底层，其行政行为更多的是对公共政策的执行，尤其是对中央政策的执行。当前一些基层政府存在的选择性执行等问题，破坏了中央政策的整体性，使得中央政策的总体效益无法发挥，不仅影响了中央政府政令的统一性和严肃性，也影响了中央政策的权威性。个别基层政府出于自身利益的考量，歪曲或选择性执行中央的政策，择其利己而行之，可能会滋生地方保护主义和分散主义，导致政令不一，政令不行。

三、基层政府执行力的影响因素及程度差异

(一)基层政府执行力的影响因素

基层政府作为一种行政组织，其执行也是一种组织行为。组织行为的执行力是组织运行的综合体现，受组织中多重要素的影响，当这些要素自身功能强化及彼此间的作用强化时，执行力便会显著增强；反之，执行力则会削弱。传统组织理论认为组织是由活动、技术、制度及目标组成；系统组织理论提出组织是由七种要素构成，即目标、人员、资源、流程、制度、结构及文化；也有学者认为组织是由目标、员工、技术设备、组织结构、组织文化及环境组成[13]110-111。尽管学术界对组织要素的界定并非完全相同，但至少在目标、结构、制度、人员、环境五个要素上达成共识，因而这五大要素构成了组织执行力的影响因素。基层政府作为一种组织形态，其执行力也是政府组织中多种要素综合作用的结果。

1.目标

目标是组织在一定时期内希望达到的成果，目标的实现程度反映执行力的高低。基层政府目标是基层政府在制定决策及执行上级任务时欲达到的结果，是其工作的出发点与落脚点。对于基层政府执行力而言，执行的第一步就是制定所要执行的目标。只有在目标确定的情况下，执行者才有了行动依据与方向指引，人力、物力、财力等执行资源才有管理依据，执行结果才有考核标准。因而，目标与执行结果紧密相连，深刻地影响着执行结果的成败与好坏。一般而言，目标质量越高，执行越顺畅，效果也越好。好的目标具有一定的特征：陈述清晰具体、具有挑战性但可实现、与成员沟通并被理解与支持[14]73。目标越清晰科学、越具可操作性，执行起来越容易；而基层人员对目标的理解与认知，利于目标的最终实现。当前由于个别基层政府目标不清晰、不明确，缺乏可操作性等，使得有些基层人员难以正确解读执行任务，错误执行的现象时有发生。Haiperin曾指出，执行人员得到含糊笼统的政策指令，或无法准确地了解上级领导或决策人员要求他们所做的事情，是导致执行失败的重要原因[15]212-222。

2.结构

结构是组织各部分的配合和排列组合方式，确立了一个组织各部门的权责划分、机构设置、分工协作、运行程序及各要素之间相互关系的模式。政府组织结构是政府的机构、职责、人员编制等行政资源的配置形式及其相互关系，是其履行职能的组织保障[16]161。一个结构合理、信道通畅、配合紧密的基层政府能做到上情下达、执行有道，形成流畅的反馈流程，产生整体功效大于部分之和的效果，否则会出现相互推诿、信息堵塞、人浮于事等现象，使得基层政府工作难以展开，降低执行绩效。基层政府结构分为横向结构与纵向结构。横向结构包括基层政府的职能定位、机构设置、人员配备及部门分工协作等。只有建立合理的横向结构，基层人员才能各司其职、各尽其责，实现执行绩效。纵向结构是纵向分工形成的层级制，包括基层政府上下级的权责划分、沟通协调及业务流程等。若纵向结构不畅通，会使基层政府执行受到过多和不必要的牵制，产生执行摩擦。

3.制度

制度是组织中全体成员普遍遵守的准则，它对组织的目标、权力分配、运作程序、成员的权利义务关系等方面做出了规定[17]339。基层政府制度是所有基层政府人员在执行过程中必须坚守的准则与规范，为其执行提供了行为导向、资源配置和规则标准。基层政府的执行力必须依靠一套制度体系对成员的行为进行规范，没有制度的约束，政府的权力运行可能面临异化风险，造成执行走样或扭曲。而制度能否发挥作用，关键在于执行，制度执行的可行性越强，偏差越小，对基层人员行为约束越强，越能保证执行效力。同时，制度也是基层政府执行的重要内容，因而其本身的合理合法性，也会影响基层政府的执行力[18]。当前基层政府中仍存在着选择性执行等现象，这在很大程度上源于行政问责制、监督机制等落实不到位。

4.人员

人员是组织中最重要的角色，组织目标的实现需要人员的共同努力。人员是基层政府政策落实、职能履行的核心[19]，一项任务能否实现、执行效果能否达成均离不开基层公务员的努力。基层执行人员包括领导者和具体执行者，任何一项执行活动既需要领导者发挥总揽全局的作用，也需要具体执行者的全力执行。领导者是基层政府决策的核心与枢纽，是整个执行活动的主导者。基层政府目标的实现需依靠领导者做出科学缜密的实施计划，合理分配人员与任务，有效调动各项资源。若领导能力不足，会导致领导行为失败，领导过程瓦解，基层政府运转陷入混乱。具体执行者的执行意愿、能力等则是制约基层政府执行效果的最直接因素。执行意愿与能力越强，基层政府目标越易实现，执行力也越强。但人既可以推动组织执行，也可能成为组织执行的障碍[20]。当前，因执行者能力差、执行意识弱、执行方式机械化等带来执行不力的情况时有发生。一些基层人员仍存在官本位思想，常常简单粗暴地执行政策，不仅导致效率低下，还造成执行偏差和扭曲，制约基层政府系统的有效运作。

5.环境

环境是组织赖以生存和发展的客观条件，一个组织能否生存并获得成功，很大程度上取决于是否很好地处理了组织与环境的关系[21]115。组织是与环境发生交互作用的开放系统，基层政府也与所处环境不断进行着物质、能量与信息的交换，形成相互影响、相互交织的动态过程。环境对基层政府执行力产生促进或制约作用，若基层政府行为能适应环境的影响，则取得良好效果；反之，将削弱执行绩效。影响基层政府执行力的环境因素有经济、政治、文化、法律等。经济是基层政府执行的物质基础，没有充足的物质基础，基层政府的执行难以为继。基层政府的经济状况，宏观上取决于所在地的人均GDP及财政收入的增长率，微观上取决于经费的充足度。良好的政治环境，如清廉、正义的政府形象，能增强民众的认可与信任，为基层政府执行奠定坚实的群众基础。执行文化，尤其是参与型的执行文化能够避免基层政府执行决策失误，增强政府执行中的公信力，促进政府执行动态优化和政策目标的实现[22]。法律是基层政府执行的保障，也是其必须遵循的执行原则。法制健全度、执法严格度及法律宣传度都会影响执行效果。

需要说明的是上述因素并非独立地影响基层政府执行力，它们之间相互影响、相互制约，共同构成了基层政府执行力的影响因素。基层政府执行力的影响因素如表1所示。

表1 基层政府执行力的影响因素及权重

(二)影响因素检验

在识别基层政府执行力的影响因素后，为进一步确定分析的合理性，本文进行了相关检验。将影响因素设置成评分等级表，向广东省公共管理领域的专家及政府机关人员咨询(2)专家来自中山大学、华南理工大学、华南师范大学、暨南大学、广州大学及广东省社科院，政府机关包括广州市、东莞市、汕头市、潮汕市、云浮市、湛江市、清远市及韶关市的镇(街)政府。，并对评分结果进行了信度及协调系数检验。评分表共发放100份，回收95份，有效表91份。其中，发放给专家40份，回收37份，有效表35份；发放给公务员60份，回收58份，有效表56份。

1.信度检验

信度是分析测量对象的可靠性，即测验结果是否反映了测量对象稳定、一惯的真实特征。本文采用了Cronbach’s α系数检验法。α系数评价的是量表中各项目得分间的一致性，取值在0～1之间，值越大，说明量表信度越好。将数据进行处理，得到了基层政府执行力影响因素的Cronbach’sα系数。如表2所示，α值有5个在0.800以上，表明可信度很高；有2个介于0.650～0.700，说明可信度可接受，即基层政府执行力影响因素均具有较高可信度。

表2 基层政府执行力影响因素的Cronbach’s α系数

2.协调系数检验

协调系数反映的是专家之间对影响因素的合理性给出的评价意见是否存在较大分歧，了解专家对影响因素合理性的协调程度。协调系数主要用变异系数来表示(3)变异系数表明专家们对指标合理性评价的波动程度，计算公式为：CV=σ/μ，其中σ为标准差，μ为平均值。，数值越小，说明专家们的协调程度越高。如果变异系数大于15%，则表明专家们的评价意见存在分歧，须重新识别影响因素。如表3所示，整个基层政府执行力影响因素的协调系数为9.3%，表明专家们对其合理性评价波动较低，反映协调程度高。

表3 基层政府执行力影响因素的协调系数

(三)权重确定

由于各因素对研究对象的影响与作用有所不同，因此须对其权重进行测量，以体现不同因素对基层政府执行力的影响差异。本文利用层次分析法将基层政府执行力的影响因素构建成递阶层次结构，通过两两比较构造判断矩阵，确定各层次中每个因素相对上一层因素的权重，并进行一致性检验，最后计算各层次因素的组合权重。本文设计了基层政府执行力影响因素判断矩阵打分表，请相关专家及政府机关工作人员评分(4)专家来自中山大学、华南理工大学、华南师范大学、暨南大学、广州大学及广东省社科院，政府机关包括广州市、东莞市、汕头市、潮汕市、云浮市、湛江市、清远市及韶关市的镇(街)政府。。在获取调查数据后，首先建立基层政府执行力影响因素的层次结构模型：A为目标层，B1至B5为准则层，C1至C12为子准则层，D1至D30为对象层，W为各层次中每个因素在上一层次中所占的相对权重值；其次依据数据确定两两因素的相对重要性，建立判断矩阵(限于篇幅，本文只给出了准则层及横向结构矩阵)；最后计算最大特征值所对应的特征向量，归一化处理后作为相对权重值。

准则层矩阵：

横向结构矩阵：

当判断矩阵的阶数n>2 时，需进行一致性检验以判定判断矩阵计算的权重是否合理。一般用CR进行一致性检验，它是判断矩阵的一致性指标CI与同阶平均随机一致性指标RI的比值。当CR<0.1时，判断矩阵的一致性可以接受，否则需重新调整因素间的权重关系。本文计算了判断矩阵阶数n>2的影响因素的CR值(见表4)。

表4 基层政府执行力影响因素的一致性检验

由表4可知，各判断矩阵的CR值均小于0.1，所有的矩阵都通过了一致性检验，可见，基层政府执行力影响因素的权重具备可靠性。通过一致性检验后，将各层影响因素的相对权重逐层相乘得到组合权重，用以确定基层政府执行力中各层影响因素的最终权重(见表1)。权重越大，对基层政府执行力的影响越大。

(四)结果分析

1.目标和人员的影响强于制度、结构及环境

在准则层中，目标的权重为0.401；人员次之，为0.239；制度、结构权重相对较低，分别为0.151、0.128；环境的权重最低，仅有0.081。这表明目标对基层政府执行力的影响最大，其次为人员，制度、结构相对较小，而环境的影响最小。影响基层政府执行力的首要因素，无疑是目标本身。从政府的管理过程看，先有目标，再有执行。目标不仅是基层政府制定决策方案的出发点，也为考核管理决策制定和执行工作好坏提供了依据[23]6，可以说确定目标是实现基层政府执行力的第一步。人员在基层政府中发挥着关键作用，是基层政府执行的载体。从根本意义上讲，基层政府对各项政策的执行最终还是要靠执行人员来完成[24]。同时，基层人员的行为也会对执行力的其他要素产生影响，如执行者的价值取向和能力会影响其对目标的认识与理解，依法办事的程度也会影响法律的实施状况。因此，人员是仅次于目标的影响因素。环境并非保证基层政府执行绩效的必要条件，也非充分条件，其更多地充当助推角色，减少执行中的制约与牵制。即使基层政府的执行环境良好，也不能保证执行绩效；而执行环境不好，也并非无法取得执行效力。所以，环境对基层政府执行力的影响最小。

2.目标设置对基层政府执行力的影响强于目标认识

在目标子准则层中，目标设置的权重为0.240 6，高于目标认识的0.160 4，表明与执行者对目标的认识相比，目标设置对基层政府执行力的影响更大。执行者对目标的认识固然重要，但目标本身也应尽量避免增加执行者的认识难度。对于基层执行者而言，一个清晰明确、科学合理的目标，往往比自身的理解力更重要[25]。在对象层中，目标可操作性的权重最大，为0.129 7，高于目标的明晰性与科学性。设置目标的目的在于实现，而目标能否实现在很大程度上取决于自身的可操作性。即使目标十分清晰、科学，执行者也理解透彻，如不具备现实条件，也无法实现。

3.横向结构与纵向结构对基层政府执行力的影响同等重要

在结构子准则层中，横向结构的权重与纵向结构相等，均为0.064 0。在对象层中，权责清晰度的权重最大，为0.031 4；职能定位清晰度次之，为0.025 2。只有在清晰划分权责的基础上，基层政府才能明确各自的职责与权限，顺利地开展下一步工作。职能定位是基层政府机构设置的前提与基础，同时为人员配备提供依据。若职能定位不清，定会导致机构设置交叉重叠、政出多门，各部门相互拖拉扯皮、相互掣肘，增加执行难度。

4.制度实施的影响强于制度制定

在制度子准则层中，制度实施的权重为0.100 7，制度制定为0.050 3，反映出制度实施对基层政府执行力的影响强于制度制定。制度的生命力在于执行[26]。一项制度设计得再科学，原则性条款再完整，执行程序再合理，操作性再强，如没有经过实施环节，也无法发挥作用。好的制度不执行，等于没有制度。在对象层中，制度实施可行性的权重为0.067 2，高于制度实施偏差度的0.033 5，表明与制度实施的偏差度比较，实施的可行性更为重要。制度实施的可行性是指现实中是否具有实施该项制度的主客观条件，若不具备主客观条件，制度在实施过程中必定会导致偏差，无法达成预期结果。

5.具体执行者的影响略强于领导者

在人员子准则层中，具体执行者的权重为0.130 3，高于领导者的0.108 7，反映出具体执行者对基层政府执行力的影响强于领导者。具体执行人员位于基层政府的底层，是贯彻各项事务的直接操作者。基层领导安排的各项工作任务，如果没有具体执行者的贯彻落实，则无法完成。不管是在领导者中，还是具体执行者中，执行能力的权重都最高，说明在整体人员中，执行能力是影响基层政府执行效果的最重要因素。基层人员的能力是维系公共政策有效执行的重要依托和保障[27]，若没有执行能力的支撑，即使执行素质和意愿再高，效果也不会理想。

6.经济与法律环境的影响强于政治与文化

在环境子准则层中，经济的权重为0.033 7，法律为0.018 5，政治、文化则分别为0.015 0、0.013 8，反映出经济对基层政府执行力的影响最大，其次为法律，文化最低。经济是基层组织环境中最基本的方面，是基层政府赖以生存和发展的最深层环境[28]28，法律则为基层政府提供了外在的硬性约束，直接作用于基层人员的执行行为，相比无形的政治与文化，它们的影响更显著。在对象层中，经费充足度、财政收入增长率及执法严格度的权重占据前三位，表明与其他因素相比，这三大因素对基层政府执行力的影响更明显。基层政府的经济状况首先体现在经费方面，经费的充足为基层政府完成工作任务与计划提供了物质基础，经费充足与否又直接受本地区财政收入的影响。法律法规只有严格贯彻落实下去，才能发挥其对执行者的约束作用。

四、基层政府执行力的提升路径

党的十九届四中全会提出“要把我国的制度优势转化为治理效能，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，其关键就在于提高各级政府尤其是基层政府的执行力。面对当前提升基层政府执行力的迫切要求，强化基层政府执行力可采取如下措施：

1.提高基层政府目标质量，强化目标认知与理解

必须通过目标的改善，纠正当前基层政府执行中存在的错误执行等不良行为。首先，增强目标的清晰性、科学性及可操作性。结合基层政府的实际情况，并咨询相关专家及目标群体的意见，在反复实地调查及论证的基础上，制定出清晰明确、科学合理的目标，避免执行者对目标解读不正确、理解不透彻。其次，引导基层人员参与目标制定。应通过正式会议、讨论等方式征求基层执行者的意见，让其共同参与目标的制定，并为目标的实现承担责任。基层执行者的参与可增强他们对目标的认识与理解并起到激励作用，保障任务的正确执行。

2.提升基层政府执行者的综合能力

一个有执行力的基层政府，必须要拥有一批高执行能力的执行人员。针对由执行能力不足带来的机械执行、错误执行等问题，需从以下两方面改进：一是加大培训力度，定期开展培训活动。培训与岗位锻炼是提升基层人员执行能力的主要途径[3]67，基层政府应通过各种在岗培训、脱产学习、岗位轮换等，提高基层人员执行任务与解决问题的能力。二是构建学习型基层政府，形成良好的学习氛围。基层政府应营造平等、开放、互动的气氛，促进基层人员的思想交流与碰撞，激发他们的主动性与创造力，并鼓励公务员自觉学习先进技能，及时更新知识储备，培养良好的知识获取能力与创新能力。

3.科学设置基层政府结构，健全制度实施机制

基层政府组织结构不合理，会导致基层政府政令不畅通，执行不得力。为此，须构建合理的基层政府组织体系，解决执行中职能交叉、权责不清等问题。首先，明确基层政府职能，将各项职能划分到具体部门或个人，让每个执行者清楚自己的职责所在。其次，继续推进机构改革，优化人员配备，坚持以事定职、以职选人，避免因人设事、因人设职。最后，建立清晰的权责体系，划分基层政府间的财权、事权及决策权等，简化府际关系。除了合理的组织结构作为支撑，基层政府执行效力也需制度的保障。为此，须健全制度实施机制。一是落实行政问责制，对基层人员执行行为实施责任机制的约束和具体责任的追究，尤其加大对选择性作为的惩罚力度，提高选择性执行成本；二是健全检查监督机制，通过定期与不定期的跟踪与检查，及时发现执行中存在的问题，纠正执行偏差。

4.优化基层政府执行环境

执行环境的建设可以为基层政府形成一个良好的环境氛围，从而达到提升执行力的效果。为此，须从以下四方面完善基层政府的执行环境：一是优化经济环境。一方面确保经济资源的有效供给，上级政府应根据实际需求，适当加大对基层的财政拨款，提供充足的执行经费；另一方面基层政府也要合理分配经济资源，优化财政支出，提高经济资源的有效利用率。二是完善法律环境。要健全现有法律法规体系，确保基层政府的行政行为有法可依；提升基层人员的法律意识，将依法行政贯穿在基层政府执行的各个环节。三是营造风清气正的政治环境。继续保持反腐败高压态势，规范基层政府的权力运行；同时强化“不忘初心、牢记使命”主题教育，提升基层公务人员的政治责任感。四是加强参与型执行文化建设。受传统家本位与官本位思想观念的影响，我国公众的参与意识较弱。当前必须培育基层群众的主体意识、参与意识，同时拓宽政治参与路径与渠道，以增强群众对基层政府的认同感。