重大疫情下社会资源统筹调配的合法性与路径优化

朱志伟

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123；上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

2019年12月，武汉市出现了新型冠状病毒肺炎感染者，随后全国多地相继发现感染病例，武汉市成为此次疫情的重灾区。面对当时日益严重的疫情局势，武汉市有限的医疗服务资源无法满足当地基本的防护与治疗需求，越来越多的企业、公益慈善机构、校友会等社会团体、个人纷纷行动起来，为武汉筹集物资、款项。武汉市、湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部分别于2020年1月23日、1月26日发布公告确定了5家官方性质的受赠主体(1)此两份公告先后确立了武汉市慈善总会、武汉市红十字会、湖北省红十字会、湖北省慈善会、湖北省青少年发展基金会为官方性质的受赠主体。，以此奠定了捐赠物资集中处理、统一调配的基础。基于此，2020年1月26日民政部发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》在全国范围内强化了捐赠物资统筹调配制度。此后，海内外大量的捐赠物资向这5个机构汇聚，但随之出现了接收、存放和发放方面的困难，关于“地方红十字会不胜其任”的报道也不断增多，为慈善事业的发展带来了不利影响。在此种情况下，有必要对重大疫情下社会资源统筹调配的行为作出进一步研究。

一、重大疫情治理变革：由政府主导走向公私合作

改革开放以前，在计划经济的制度安排下，我国是总体性社会，政府处于全能型状态，政府主导的政治性嵌入到社会各个方面。公共卫生领域的重大疫情防控也处于全能政府的管理中，一方面，重大疫情的管理体系以行政层级的形式建立，疫情防控从中央到地方都有明确的行政权限；另一方面，党和政府在面对疫情时经常向社会发起政治动员，将政治主张推行到疫情发生地区，而人民群众也会以此形成“认同聚合”[1]。如针对1949年10月东北鼠疫防控工作，从中央人民政府到华北人民政府和华北军区以及基层群众，都迅速投入到防疫工作中，加强区域间联动，建立防疫队，深入到疫情发生地区预防注射[2]，经过3个月的努力于1950年1月彻底消灭了鼠疫。此后，为了做好重大疫情的防控工作，原国家卫生部每年会召开全国性的卫生会议，将防疫工作作为重大的政治任务。1952年12月的第二届全国卫生工作会议主题则直接由毛泽东亲自题词，倡导“动员起来、讲究卫生、减少疾病、提高健康水平、粉碎敌人的细菌战争”。这种强大的政治动员形式提升了各级政府部门对重大疫情的认识程度，完善了中华人民共和国成立初期疫情防控的制度体系。在计划经济时代，有关疫情防控的所有安排都被纳入政府工作计划中，甚至是基层群众的防控行为都要经过政府认可，政府决策涉及各个阶段。这种政治式动员的疫情防控模式在很长一段时间内在我国占据主导地位，为以后的疫情防控工作提供了参考范式。

改革开放以后，随着市场转型的推进与社会改革的持续，以前那种高度行政化的疫情防控制度虽然得到了很大程度的延续，但作为疫情防控的极端化方式，政治动员的程度与效力开始下降，且市场经济与新公共管理运动的实施，让市场主体与社会组织的生存空间得到扩展。为减少公共卫生支出成本，提升政府工作实效性，国家开始在公共卫生领域内实施民营化改革，大力推进公私合作模式。例如,1979年，卫生部出台的《全国防疫工作站条例》明确提出要通过市场化方式管理卫生事业；1989年，国务院发布的《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》进一步明确提出允许医院通过开展一定的商业活动用作运营；1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》提出要建立与市场经济体系相一致的医疗保障、医院管理与药品管理制度；进入21世纪以后，公私合营倾向得到进一步加强，一些公立医院通过“民办”“民有”“民营”等方式进改革。通过此种方式，越来越多的企业甚至社会组织开始介入到重大疫情防控过程，公私合作的疫情防控模式得以确立。但因在公共卫生服务制度的执行过程中资源布局方向是向上集中，地方公共服务体系没有得到实质改善[3]，自这种模式建立以来政府在公共卫生中的投入力度与效度一直都是社会争论的焦点。有学者认为与其他国家相比，我国政府在公共卫生方面的投入占GDP的比重远低于英、美、德等国家，个人支付比例较高[4]，人均筹资水平和人均给付水平的基尼系数处于不均衡状态，即使中央与省级政府投入也没有出现拉平效应[5]，医疗卫生服务呈现出“时空分异”[6]与“京汕低谷带”[7]特征。在国际上，早期的研究认为医疗资源投入对健康程度的影响非常小[8]。但近年研究发现这一结论具有差异性，有部分研究认为发达国家资源投入与健康结果显著性并不是很大，各种商业保险可以弥补政府投入不足[9]，而在发展中国家卫生资源投入程度与健康程度具有正比例关系[10]。国内研究认为公共卫生资源分配不均直接加重了群体剥夺感，降低政府在疫情发生后的响应能力[11],需要在政府主导下，发挥市场配置的基础作用，不断吸纳社会资本介入，提高医疗卫生资源的产出效率与投入公平性[12]，借助社会力量从专业理念、方法，减少对公共卫生资源的无效使用[13]，明确政府、公众、患者、参与主体、工作人员的权责利关系，增强公民选择权与管理供给的竞争性[14]，公私合营成为一种新倾向。21世纪以来，随着政府职能与治理理念的转变，社会力量开始广泛参与到医疗卫生与疫情防控中，特别是自2008年汶川地震与奥运会之后，民间力量的优势得到各级政府的认可与支持，并已经成为重大疫情防控的重要力量。

此次武汉发生新冠肺炎疫情之后，因短时间内感染人数与入院治疗人数已远超医院的承载能力，各项医用物资都出现了大面积短缺情况。政府在调动各级储备物资的基础上倡导社会资源的投入，开始接受社会捐赠物资。武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部与民政部出台的系列规范，基本确定了社会资源统筹分配的制度模式。之后，众多学者公开讨论这一制度的合理性。其中，贾西津认为如果政府可以统筹调配志愿机制募集到的物资，就相当于将志愿机制作为法外税收来源，也就宣布了“志愿”的死亡[15]。葛云松直接提出“民政部对慈善组织所募款物的限制应撤销”[16]。随着社会统筹分配制度的执行，舆论关注的焦点转向这5家机构在接收社会捐赠之后未能及时将捐赠物资拨付的问题上，湖北省红十字会和武汉市红十字会首当其冲。不少观点认为症结在于这两家红十字会不仅不具备应有的能力，而且存在错误或者滥用捐赠资源行为。为此，需要讨论在突发事件应对中，社会捐赠资源统一分配的合法性，明确该方式背后的机制与运作情况，正确应对制度执行中的困境。

二、合法性：社会资源统筹调配的一种解释视角

“合法性”是一个被广泛应用在政治学与社会学领域的典型理论，对于合法性理论学说，最早可以追溯到古希腊时期对公共权威的论述。但真正第一次明确提出“合法性”概念的是马克斯·韦伯，他对于合法性理论的贡献具有划时代的意义。马克斯·韦伯对于合法性的论述是由“理性统治”的模糊概念引发的。他所认为的理性统治是现代社会所特有的且依法并由程序调节所形成的不同统治类型，而合法性则是统治的基础性条件。如果统治阶级拥有较高的合法性程度，那统治者的命令被被统治者服从的程度就会高，反之亦然。也就是说，合法性程度与政治命令的服从程度呈正比，任何统治都需要合法性信仰的支持[17]239。所以，马克斯·韦伯的合法性概念具有双重性。对于统治者而言，合法性即是要明确统治的正当性，统治者只有拥有正当的统治理由才可以被其他人服从，统治以此具有合法性；对于被统治者而言，合法性则涉及对统治者的认同，根据统治者的正当性决定是否服从。正是在此基础上他提出了传统型统治、魅力型统治及法理型统治的类型划分。此后，约翰·罗尔斯则在其著作《正义论》中认为正义是合法性的前提，是社会制度需要首先考虑的价值，如果法律或者制度不正义就必须进行改造或作废[18]5。而对于正义的判定标准，他认为是一种可以完全指导社会基本结构设计的根本性道德，并以此确定了有关公民政治权利与社会经济利益分配的原则[18]5。这说明约翰·罗尔斯对合法性主张是一种价值经验主导的倾向。但是，在哈贝马斯看来，以马克斯·韦伯和约翰·罗尔斯分别主张的理性主义合法性与价值经验主义合法性都存在缺陷与不足。他认为前者将大众认可的经验排斥在外，追求普适的价值标准，“有累于自身嵌入其中的形而上学背景”[19] 211，经不起现实验证；而后者尽管在社会科学领域有一定依据，但没有价值基础。基于此，他认为要重建合法性，需要在实践证明中寻求价值经验主义与规范理性主义的融合，是基于政治秩序的价值认可与历史性的社会规范相连，代表政治秩序与权力在纵向历史中的建构。

在以上研究的基础上，众多学者也对合法性的类型做了研究。如Ruef与Scott认为合法性需要从规则、规范与认知层面进行理解[20]。Suchman认为实效合法性与道德合法性至关重要，需要综合把握对象的属性、结构、过程与结果等方面因素[21]。国内学者高丙中立足于社会团体认为组织合法性的把握需要从政治、法律、行政与社会做出解释[22]。徐家良认为合法性与有效性紧密相连，需要从公共性、制度化与社会化维度理解合法性，从经济、效率与效果维度理解有效性[23]。而杨光斌则认为合法性是一个因时因地的时代概念，法律性、有效性、人民性与正义性是在现有时代下评判的重要维度[24]。对于合法性的理解因视角不同会有所差异。

在此次新冠肺炎疫情防控中，备受关注的社会资源统筹调配制度与实践也同样面临着合法性的问题。但因疫情防控的特殊性与资源分配的社会性，对社会资源统筹调配的合法性分析不能简单地套用现有的分析维度，须因地制宜地设计适合疫情防控形势的合法性分析范式。合法性的基础是需要合法律性，在持续推动法治社会建设的当下这是最为核心的，法治国家、法治政府及法治社会现已成为我国推进依法治国的总目标，现有的组织行动与决策行为必须遵循相应的政策规范、制度约束，与现有的政策法律体系相适应，为此法律合法性是首先需要考量的。任何组织的发展或者事项的推进是一个开放的系统，离不开同行组织、社会公众及其他社会主体的认可，符合社会规范，这也是Scott倡导的规范合法性观点的内核。笔者认为这是社会合法性需要考量的，具体可以从两点作出明确：其一，组织行为要得到社会不同主体的价值认可，就要拥有良好的行为支持系统；其二，组织行为要符合社会的共同利益，就要有着共识的价值规则。同时，合法性身份的确定仍然需要在纵向的历史情境下进行研究，其主要的核心概念是“历史”与“脉络”，因为如果不能充分了解行为发生的脉络，就不可以全面解释社会现象与行为，这既是考察组织或事项是否符合传统习俗、经验的判断，也是寻找实践支持证据的重要方式，是最深层面的，与长期的文化环境有关，属于文化合法性的核心层面。此外，无论是马克斯·韦伯理性主义下的正当性，还是约翰·罗尔斯的正义性价值，以及哈贝马斯对重建合法性的理解，他们都主张要考察合法性在特定情境下的有效性，判定是否对实践或认知有积极的作用。政治学家西摩·马丁·李普塞特在谈及有效性与合法性时认为有效性是一种实际绩效，是“满足多数民众及主体力量所期待的基本职能的程度，而合法性意味着政体及行为具备提出并维持的信念”[25] 51，两者相互依存，但有效性强调组织或事项的存在带来新的变迁或发展，是一种工具话语，也是理解合法性在当下的重要维度。这些成为疫情防控场域下理解社会资源统筹调配制度与实践的解释框架。

三、四重价值：社会资源统筹调配的合法性评判与呈现

社会资源统筹调配的合法性本质上是在寻求不同主体间符合某种价值规范共识的一种事实承认。新冠肺炎疫情发生后，面对日益增多的感染患者与有限的医疗物资，需要研究该方式存在的法律合法性、社会合法性、文化合法性与时效合法性。

(一)社会资源统筹调配的法律合法性

法律合法性的判定需要置于现有的法律体系中。在现有的时代情境下，任何政治权力的行使都需要在既定的法律框架下进行。面对疫情，政府部门对社会捐赠资源采取了统筹分配的方式，这实质上是一种为应对疫情发展行使统治权的理性政治决策行为，需要考察该决策行为合法性的法律依据。2003年国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》第三十二条规定：“突发事件发生后，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应；铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。”这为疫情发生后各省、区、市先后派救援队携医疗物资前往武汉等地进行救助提供了法理依据。而为了保障政府在重大突发事件发生后可以有效履职，2007年由第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产”。与常态相比，重大公共卫生事件发生后，法律赋予政府直接调配资源的权力。根据这两条法律，以此可以判定当重大疫情发生后，政府具有调动社会物资的权力。

尽管如此，仍需要明确政府是否有统一调配社会捐赠物资的权力，因为体制性物资具有公共性，在很大程度上是由政府决策，政府既拥有所有权，也拥有使用权。然而，社会捐赠物资则具有私人性的一面，是特定主体主动让渡所有权，虽然当捐赠事实发生后，社会捐赠物品也具有公共性价值，但也要尊重捐赠人的权利。为此，还需要对政府统一调配社会捐赠物资的合法性作出明确界定。慈善或公益都是以利他主义价值观为指导而做出的共益行为，募集到的公益资源都用于社会公共利益，与政府公共职能具有耦合性。所以政府也在积极地鼓励社会捐赠，如《中华人民共和国突发事件应对法》第三十四条明确提出“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”。而对于募集到的社会资源的处置方式可以参照《自然灾害救助条例》第二十四条有关捐赠物资的处理规定，即“定向捐赠的款物，应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物，由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于自然灾害救助；社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物，由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助”。虽然该条例是从自然灾害的角度进行规定，但对于重大公共卫生事件的应用也具有很强的适用性。由此可以看出，政府部门将接受的社会捐赠物资分为定向捐赠、政府接受的捐赠、社会组织接受的捐赠三类，尊重了社会组织对募集资源享有的所有权。反观此次为应对新冠肺炎疫情政府对接受的社会捐赠物资在作出统筹分配决策时也明确规定定向捐赠的合法性，受委托的5家基金会虽然为公益组织，但都是官办组织，接受政府委托，属于政府接受社会捐赠的性质，对其统筹支配具有很强的合法性。与此同时，民政部与武汉新冠肺炎疫情防控指挥部发布的两个公告并没有否认、限制其他慈善组织的公募权限，各慈善组织仍然可以依法处置捐赠物资。

由此可看出，由政府部门将社会资源统筹调配完全符合现有的法律制度，具有很强的法律合法性基础。其内在政治动因主要基于两方面：一是可以有效保障捐赠物资得到合理应用，弥补信息不对称导致的慈善资源配置失序，精准对接物资需求与物资供给；二是方便政府部门对捐赠的社会物资进行监管，防止公权力与其他主体滥用或损害社会资源适用性，维护公共利益与政府公信力。

(二)社会资源统筹调配的社会合法性

任何突发性公共卫生事件都会对现有的社会秩序带来冲击，从而可能引发社会系统结构性功能失调。为降低其对社会秩序的失序度，政府在履行公共职能的同时社会其他主体对决策的态度也会直接影响到政令的执行。在评估社会资源统筹调配的合法性上，需要研究该政策对其他利益相关方的影响，考察政策执行中各方的认可度与基本态度。其中，共识价值是社会针对疫情防控需要而形成的一种被社会主体广泛接受的主观理念，可以凝聚集体行动力，促进社会不同主体向疫情防控的目标展开行动。自疫情发生后，面对日益增多的感染者与有限医疗服务资源间的矛盾，如何有效地防止疫情的扩散，维持社会成员的健康权成为社会各界积极响应的首要议题。目前，主要存在三种响应方式：其一，为疫情严重地区直接提供医疗团队援助，以缓解其医务人员不足的形势；其二，志愿服务进入疫情严重地区，主要包括线上服务与直接在疫情严重地区提供服务两类形式，涉及心理咨询、物资分发、值岗值勤等方面；其三，直接为疫情严重地区捐赠防疫资源，主要集中在医疗物资、生活物资与资金捐赠。就直接为疫情严重地区捐赠防疫资源而言，既有雷军向湖北捐赠1 270万元人民币用于购买防护物资、甘肃静宁果农直接为武汉雷神山医院提供20吨红富士苹果等个人行为，也有山东寿光向湖北捐赠360吨蔬菜的群体性援助，同时，还有大批企业、社会团体、基金会先后向武汉等地区捐赠物资与资金。从这些捐赠行为来看，全社会范围内已经形成了疫情防控的公益共识。根据湖北省慈善总会统计，截至2020年6月28日，湖北省慈善总会接收到疫情防控捐赠资金合计616 899.43万元人民币，其中定向捐赠资金196 284.33万元，非定向捐赠资金420 615.10万元人民币(2)数据来源：《湖北省慈善总会新冠肺炎疫情防控捐赠数据简报》(第69期)。。从对疫情防控物资的捐赠情况来看，捐赠资源统筹分配的政策是被社会各界广泛认可的，究其原因主要得益于社会对疫情防控的公益共识。

从社会捐赠资源统筹分配与其他公益组织的利益关系层面看，尽管民政部与湖北省、武汉市将社会捐赠资源统一归集于5家基金会，但这并没有限制其他慈善组织的募捐权限，不影响其他慈善组织对武汉等地疫情防控物资的募捐。同时，根据民政部颁布的《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》与《中华人民共和国慈善法》的有关规定，即使没有公募资质的社会组织仍然可以通过与其他具有公募资质的组织合作开展项目，依据组织使命与区域疫情发展情况开展募捐活动，这极大地调动了其他社会组织在疫情防控中的积极性。据方德瑞信公益筹款平台统计，截至2020年2月17日，民政部指定的20家互联网募捐信息平台共上线项目329个，筹款总额为1 453 628 374.86元人民币，捐赠达到27 111 922人次(3)数据来源：根据方德瑞信公益筹款微信公众号：《抗击新冠疫情——互联网筹款平台数据初步统计分析》(2020-02-23)整理所得。。而根据7月14日中国互联网峰会披露，自我国发生新冠肺炎疫情以来总计有近半亿中国网友通过互联网公益平台捐款抗疫，仅在腾讯公益平台上就有超过1 200万人次通过互联网募集超过6亿元资金(4)数据来源：根据2020年7月14日中国互联网峰会披露的信息整理而得。。且从现实情况看，疫情期间基本上形成了一条由公益筹款者—公益执行者—公益受益者—公益监督者组成的疫情防控公益链。从很大程度上讲，此次疫情防控中社会资源统筹分配既缓解了疫情严重地区医疗服务资源紧缺的形势，也促进了公益慈善事业的发展，此种统筹分配行为获取了良好的社会效益，具有很强的社会合法性。

(三)社会资源统筹调配的文化合法性

文化的形成需要一定的历史事实作为依据，而文化一旦形成，其对社会的强大影响力又会笼罩历史，使历史服从于文化。历史虽然并不能等同于文化，但这并不能影响我们对于文化认知的分析及这种历史认知的文化意义。在某种程度上，超越于历史真实性的文化认知，其所体现出来的文化意义也许更加具有历史与文化的永恒价值。

特殊情境下社会公益捐赠资源统一分配政策并非此次疫情防控的首创。在此前很长一段时期内，如果发生疫情或自然灾害，在政府储备资源一时无法满足现实需求时除指定民政部门接受社会捐赠外，还可以委托其他慈善组织接受捐赠。如2003年为应对非典型肺炎疫情，民政部发布关于非典型肺炎社会捐赠的通告，明确规定社会捐赠款物由民政部门、卫生部门负责接受，中国红十字会总会及中华慈善总会也可以接受，其他部门和组织一律不得接受社会捐赠，已经接受的捐赠款物应尽快移交民政部门或卫生部门，不符合上述规定者均属于违规行为。而在计划经济时代，在强大的政府影响力作用下，国家-市场-社会高度融合，国家负责社会资源的生产与分配。一旦发生突发性的公共卫生事件，国家凭借对社会资源拥有绝对的控制权可以集中力量做出迅速反应，针对事件的发展调拨资源，而各类企业、社会组织与政府进行协商的空间较小，需要根据政府指示调整资源配置方向。所以，自中华人民共和国成立以来，在“社会主义可以集中力量办大事”的价值引领下，疫情防控期间的社会资源统筹分配具有很强的制度依据与历史沿袭，而事实证明这种集中领导、统一分配资源的方式对于疫情防控具有积极作用，有效缓解了重大疫情对社会秩序的冲击。

制度的形成一方面得益于在现实场景下不同制度主体的需要，另一方面也深受特定历史情境的影响。早在宋代，统治阶级在中央设立了主管医官行政的翰林医宫院、专掌医学教育的太医局以及各种供奉朝廷的机构，各地州府还设立医学机构负责各地疫情的检测，当发生疫情后这些机构往往成为直接负责部门，主要进行人员分配、医学教育、物资分配，形成了从中央到地方的医疗卫生系统[26]87-89。 为以后的执政者改革医政提供了参照范本。如明初的全国最高医疗行政机关为太医监，随后改为太医院。太医院的主要职能是制定全国医疗方针，供奉医药和负责医生培训。明朝沿用了元朝的医户管理制度，普设医学教育机构，在各地开设惠民药局。医学教育机构与惠民药局的设立对防疫知识的普及具有积极价值[26]140-141。近代以来，1926年苏州暴发霍乱，苏州市成立临时防疫卫生所，费用支出则以苏州市的公益事务所为主，日常花费由市公益所筹资，其他团体协助。同时，吴县红十字会成立第二临时防疫医院，所有支出费用均由市公益所与社会劝募，实行分区域、分重点的资源配置[27]。可以说，传统疫情防控的制度安排会直接影响到以后的制度模式，这获得了历史制度主义的验证。历史制度主义主要以制度为分析对象，十分关注非正式制度，认为以历史传统为代表的非正式制度形成后随着“报酬递增”的强化与反馈，制度在特定时期的发展会形成“路径依赖”。通过考察不同历史时期疫情防控的资源配置方式可以发现，无论是从宋代医疗卫生系统的初步建立，还是从近代以来我国的防疫实践来看，将防疫资源统筹分配都可以找到相应的历史依据，也说明将社会资源统筹分配以应对新型冠状病毒肺炎具有很强的历史延续性，而这也是文化合法性考查的重要维度。

(四)社会资源统筹调配的时效合法性

时效合法性是合法性生产的一种价值观念。在此种价值观念下，社会发展过程都被看作是一种生产过程，不同的社会行动者都是建设主体，其目的在于生产某种产品且产品具有绩效价值。整个社会发展就是所有行动者不断寻求改变的过程，社会中每个结构都要承担起某些功能，在特定的情境下产生实效。在此次疫情防控社会资源统筹调配的情境下，政府是缓解疫情的建设主体，分配社会资源的过程即是缓解疫情的过程，而且只有疫情得到有效控制时，这种生产活动才会形成价值。因此，时效合法性是一种结果导向的合法性。实践中可以从防疫物资充足程度与社会价值两个层面评判社会资源统筹调配的时效合法性。

在防疫物资充足程度方面，自2020年1月23日武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布接受社会捐赠的公告以来，大量的医用物资与资金先后流入湖北地区。《湖北省应对新冠肺炎疫情接收社会捐赠公告》(第10号)显示，截至2020年3月17日12时，湖北省共接收社会捐赠资金122.31亿元。其中，省本级73.43亿元，武汉市48.88亿元(5)数据来源：《湖北省应对新冠肺炎疫情接收社会捐赠情况公告》(第10号)，2020-08-06。。整体上的分配与捐赠规模远超2003年“非典”时期全国捐赠款物40多亿元(捐款23多亿元，物资折款17多亿元)(6)数据来源：《“非典”时期的社会捐赠活动》.中国网，2004-06-24。，既提升了社会捐赠资源的空间配置率，也激活了慈善事业的活力。可以说，丰富的社会捐赠物资极大地缓解了疫情严重地区防疫资源的紧张形势，且随着各地医疗物资生产效率的提高与复工复产的推进，有限的医疗物资与不断增多的患者间的矛盾已经得到解决，充分反映出社会捐赠资源的统筹调配具有积极的现实价值。

在社会价值方面，根据国家卫健委数据，截至8月6日，湖北省已经连续多日无新增确诊本土病例、死亡病例、疑似病例。这些成效的取得离不开湖北省各界防疫工作者的共同努力，这种统一调配社会资源的方式不仅仅为各岗位工作者提供了物质保障，更重要的是其蕴含的社会精神价值。在这种社会精神感召之下不同的个体、群体、组织都自愿投入到疫情防控中，先后出现了众多向疫情严重地区进发的“逆行者”，他们在各自岗位上履行职责，服务他人。这是一种具有强大感染力与奉献心的利他主义，是政府与社会互助合作的结果，极大地强化了全体社会成员的责任感与公益心，对于积极性的社会心态建设具有重要意义。

四、合法性优化：重大疫情下社会资源统筹的路径选择

通过分析发现，因疫情发展情境而生成的社会资源由政府统筹分配具有很强的法律合法性、社会合法性、文化合法性与时效合法性，在提升资源配置利用率、维护社会秩序与公众健康权方面发挥着重要作用。但这种资源分配方式同时存在合法性困境。未来仍然需要在把握四重合法性的基础上从资源需求—接收—供给—治理导向作出进一步优化。

(一)建立统一的防疫物资求助和信息公开机制，评估捐赠需求的正当性

社会捐赠统筹调配具有很强的现实合法性，但社会捐赠是社会不同主体在利他主义价值观指导下发起的让渡资源所有权的公益行为，捐赠行为的产生是基于特定防疫资源不足的需求而产生的。在重大疫情下明确社会捐赠的需求既可以为捐赠者提供明确的捐赠指引，减少社会捐赠物资的时间成本，也方便社会捐赠物资的统一管理，避免因捐赠需求不清晰而增加额外负担。自武汉市出现新冠肺炎疫情以后，因感染人数的不断增加，各医疗机构普遍存在医疗资源不足的情况，但缺少需求发布的信息渠道，各医院只能各自为政，以医院的名义向社会发布求助公告，以此引发部分社会公众对求助信息的真伪提出质疑。在此情况下，首先，需要建立统一的防疫物资求助和信息公开机制。在把握不同需求主体求助方式、求助内容、求助对象等基本信息的基础上建立统一的重大疫情社会捐赠求助服务机制，通过法律、公告的形式不断强化社会捐赠的法律合法性，定期制定求助物资清单，明确物资型号、规格、数量等需求，主动对外发布，引导捐赠人按照疫情防控需要进行捐赠。其次，从源头上注重社会捐赠信息公开机制的建立，根据疫情、医情、政情、民情以及媒情的变化、互动与实际发展情况[28]，及时地向社会公众公示捐赠信息，完善国家医疗储备物资信息化平台建设，在全社会营造良好的公益氛围。在现有的慈善体系中，社会捐赠者与受助者之间本身就是一种委托与代理关系，存在信息鸿沟，若不及时公开捐赠信息很容易影响捐赠的社会公信力，使慈善事业发展陷入社会合法性困境，因为合法性获得的实质即是赢得不同主体符合某种规则的价值承认[29]，及时公开社会捐赠信息具有很强的现实迫切性与针对性。再次，要对请求社会捐赠的正当性作出评估，可以从需求的迫切性、需求的真实性、需求主体清晰性、需求标准明确性四个层面进行研究，并在此基础上，制定评估需求合理性的衡量指标，明确资源需求的优先等级，确保疫情防控物资需求的真实、有效，避免因捐赠需求偏离实际需求而冲击现有的捐赠秩序，挫伤社会捐赠者在疫情防控期间的公益积极性。

(二)完善重大疫情下社会资源接收体系，实施有序、分类登记

每一次重大疫情或灾害的发生都会激发社会公众内心的“善”念，带来巨大的社会捐赠，这些捐赠物资成为缓解疫情防控资源不足的重要支撑，必须做好防疫物资的接收工作。在此次新冠肺炎疫情中普遍存在医疗物资、生活物资、社会资金流入湖北省各地的情况，每种物资的接收方式、接收程序、来源都存在很大差异，标准化的主体接收已经引发处理不及时、处理能力有限等问题，影响到社会资源的利用率。因此，需要完善重大疫情下防疫物资接收体系，明确物资的来源渠道，至少要从三个方面作出明确。第一，政府要履行职责，根据疫情发展及时投放储备物资，开通专门性的政府捐赠通道，分流物资接收渠道；注重慈善组织捐赠与政府间的配合，赋予慈善组织更多的权力，防止因组织过度行政化而损害社会捐赠的公益性。第二，对医疗机构而言，要扩大市场采购，发挥市场主体的专业性，建立科学完善的资源整合制度。同时，政府要评估资源接收主体的合法性，考察各个接收主体的资源承载能力，特别是接收主体的管理水平、专业能力、团队配置、资源调动能力、资源存储能力，并将公众认可度、社会影响力的衡量纳入其中，以构建科学规范、运行有效的公共卫生法律体系，规范捐赠、受赠行为，确保及时有效地利用受赠物资[30]。第三，随着现代信息技术对社会结构与社会运作方式的改变，需要发挥技术理性在防疫物资接收体系中的积极作用，所有政府调拨和社会捐赠物资应用互联网、区块链技术分类准确收集信息，相关慈善组织、红十字会在接收社会捐赠后，要对物资种类、数量、捐赠联系人、联系方式等进行入库识别，实施一物一编码，按照统一标准录入防疫物资信息系统，实现社会捐赠物资上网入链，方便后续追踪与查询。

(三)优化捐赠物资转运和配送渠道，引入市场机制与专业物流

良好的防疫资源协调与分配机制是实现资源价值最大化的重要条件，对缓解疫情资源不足具有积极作用。此次新冠肺炎疫情发生早期，一方面武汉、黄冈等地一线医务人员防护用品严重不足，有的重点医院的医疗人员不得不自制防护用具；另一方面社会各界通过各种办法捐赠的抗疫物资却有相当一部分不能及时、有效发放，使物资堆积在库房，有的甚至都没有进行入库登记。防护用品的不足和捐赠物资的不能及时分发，不仅严重威胁到一线医务人员的生命健康，而且使防疫资源面临闲置、浪费的危险，以致引起了媒体与社会公众的质疑。尽管以湖北省红十字会为代表的接受捐赠机构已公开致歉并表示要进行整改，武汉市红十字会也引入九州通物流来运输社会捐赠物资，但社会捐赠物资调配出现的系统性、结构性问题仍未得到有效解决。为优化捐赠物资统一转运与配送渠道，需要引入市场机制，由专业的物流公司承担社会捐赠物资的转运与配送。因此，要对承接公司的专业能力进行评估，选择合适的物流公司并与之建立合作关系。因社会捐赠物资收发主要是围绕入库管理与分类调配展开，在评估组织能力时需要重点选择那些基础设施健全、配送体系发达、配送效率较高，拥有现代化的商品分类能力、物资出库配货能力，可以深入到各个区域的物流企业，借助物流企业的技术设备和人员车辆实现分类定点配送，并给予相应补偿。在分配捐赠资源时要注重公正性与有效性机制的建立，防止有限的资源被浪费，对捐赠物资的转运、配送进行全过程监管。根据患者集中度、患者严重程度与医疗机构资质、人员配置情况、需求者原有物资充足度设定分配标准，构建政府部门、捐赠单位(个人)、需求单位、物流承运者之间的供需链群，通过建立公正有效的捐赠资源分配机制来提升社会捐赠的持续性。

(四)构建多元协同的整合型资源统筹调配治理体系，实现跨界联合应对疫情危机

长期以来，政府一直是构建与运行重大公共卫生事件治理机制的核心主体，承担着元治理的角色，需要综合协调行政体系、医疗体系以及供应组织等主体的关系。在国家治理改革的推动下此次新冠肺炎疫情防控中社会资源统筹调配的行动主体虽然开始公私合作，但仍然是以行政方式主导，社会主体也存在被行政化吸纳的倾向，影响到社会资源统筹调配的时效性。未来需要：第一，继续转变政府职能，为多元主体的有效互动提供规则、建立秩序、促成集体行动。以《中华人民共和国慈善法》《突发公共卫生事件应急条例》为基础，完善重大疫情下社会捐赠物资调配立法。第二，发挥社会力量灵活性、机动性优势。社会组织通过与政府部门的配合，为社会力量参与防控提供信息沟通、需求动态。各社会组织仍然需要回归社会组织属性，维护自身自主性、公益性，提升自身的专业化水平，注重对医务社工的吸纳与培育。第三，政府要加强社会组织间的合作协同，根据疫情发展形势做好专业化分工，塑造社会捐赠的公益生态链。不断提升专家团队、研究智库等专业机构在疫情防控与资源配置中的积极作用。此次疫情之所以扩展迅速在一定程度上是由早期专家的“决策保守偏好”导致[31]，未来仍然要建立服务机制规范专家的科学决策行为，通过改革官僚化保守倾向与规范性制度优化，克服专家的惯性思维、政治顾虑为防疫资源的前期储备与投入提供参考，减轻对社会捐赠资源的依赖。第四，在多元协同的基础上，一方面政府要注重整合资源统筹调配体系的建立，合理调配储备资源、社会捐赠资源、市场生产资源，做好资源配置与流通；另一方面，政府也要建立全过程的资源统筹调配机制，加强物资统筹协调、公布急需物资信息、分类准确收集信息、跟进落实运输进度、集中设置物资仓库、引入专业仓管和物流服务、简化定向捐赠物资发放程序、统筹分配非定向捐赠物资、精准对接送达物资、及时准确公示捐赠信息，实现捐赠资源统筹调配体系的建立与整合。

五、结 语

现代社会中，每一次重大疫情的应对都是对国家治理体系与治理能力的考验，赋予政府对社会捐赠资源进行统筹分配的权力，其根本的行政逻辑是为了合理利用有限的社会资源，最大化地缓解疫情对社会经济的影响，减少对社会秩序的冲击，维护公共利益。本文从合法性的角度考察重大疫情下社会资源统筹调配的合法性，研究发现：其一，在社会资源统筹调配的场域下，合法性划分需要综合考虑到疫情防控的情境性因素，不能单纯地用一种合法性进行评判，而法律合法性、社会合法性、文化合法性及时效合法性则具有很强的理论与实践价值。其二，合法性的考量既是一种过程导向的选择，也是一种工具理性的融合，需要做出持续性的优化，强化合法性的程度。在社会资源由政府统筹调配的场域下，要对现有的资源分配模式与旧有制度规范实施改革，做到全过程规范、有序，而且要注重社会资源调配在公共卫生防控体系中的地位，立足多主体协作，加强专业化水平与分工，打造从需求—接收—供给—治理的社会捐赠资源服务链。其三，要注重行政调配机制与志愿服务机制在社会资源统筹调配中的合作与角色转化。志愿服务机制具有独特的运行机制与存在优势，其不仅仅是体制资源的补充，更是对社会资源再利用的激励。因此，需要强化志愿服务机制，将政府从资源统筹者转化为信息统筹者，通过主体间供需信息的汇总、共享，在充分尊重捐赠者意向与行动主体选择权的基础上，整合资源丰富度，增强社会资源统筹效度，加大政府与志愿服务力量的协同合作力度，实现疫情防控资源投入有效与慈善事业健康发展。