我国新型教育政策执行模式构建的路径选择

作者简介：

邓凡（1981-），男，四川仪陇人，云南大学高等教育研究院讲师，管理学博士，研究方向：教育政策与教育管理。

摘要： 政策网络理论是当前政策科学的前沿理论，代表着未来政策科学发展的方向。政策网络理论的兴起为我国新型教育政策执行模式的创新奠定了坚实的理论基础。在政策网络视角下构建新型教育政策执行模式要扩大教育政策执行主体、丰富教育政策执行工具、改善教育政策执行信息传递的路径和建立有效的网络管理机制。

关键词：政策网络；教育政策；执行模式

中图分类号：

文献标志码：A

文章编号：1009-055X（2014）02-0000-00

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党的十七大报告指出，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”十七大报告还明确提出社会主义民主政治建设的重点在于“发展基层民主”， 要求不断地扩大基层群众的自治范围，完善民主管理制度，做到人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。在这种新要求下，我国传统“线性”教育政策执行模式（即“自上而下”和“自下而上”的政策执行模式）面临着很多新问题、新挑战。而政策网络的兴起为我国教育政策执行模式创新提供了一个很好的研究视角和分析框架，对我国构建新型教育政策执行模式具有重要意义。

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一、政策网络：主要理论及内涵

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政策网络是将网络理论引入政策科学中而形成的一种分析框架和研究途径，它着眼于公共政策过程中政策主体的相互关系及其结构对政策过程和结果的影响。政策网络研究始于20世纪五六十年代的美国，后来在英国、德国和荷兰等地得到发展，现在盛行于整个欧美学界。政策网络研究的兴起被认为是对政治科学的一大贡献，它是过去二三十年里西方学界寻求对政策决策现象进行重新概念化的重要成果。 ［1］

网络一词最初的意义是指利于接触（take advantage of contact）的意思。最早将网络分析方法运用到社会科学研究中的应当是社会学。在20世纪四五十年代，社会科学在分析与描述人际关系、结构间的关联关系与互赖关系时，首先使用网络一词。他们认为，“行动者并非如同原子个体一般在社会网络之外行动或者决策,不会一成不变地恪守其社会角色的职责,力图进行有目的的行动是嵌入在具体的、当前的社会关系网络中。” ［2］因为网络的概念可以更灵活、真实的分析不同层次人民的互动，于是在20世纪70年代引起了政治学家们的重视和关注。他们认为，“公共政策是人民与组织之间复杂相互作用的产物，政策制定的网络概念更能提供真实政治如何发生的景象，能真实地认识到政策过程中的现实图景，避免了政治科学和政策科学在规范理论与经验分析之间摇摆不定的局面”。 ［3］到20世纪70年代末期，网络成为当代变迁的治理模式的适当隐喻，而取代多元主义（pluralism）、统合主义（corporatism） 以及其它的传统治理模式。

由于各国的政治文化差异和学术研究传统的不同，学者们对政策网络的本质理解也存在着分歧，当代西方政治科学学界对于政策网络的认识呈现出纷繁复杂的局面，形成了不同的理论和流派。一般认为，西方学者关于政策网络的研究主要有三个不同的研究传统和理论流派。

一是以美国为代表的政策网络研究。他们从微观层面强调政策主体之间的相互影响和互动。美国对政策网络的研究源于其对亚政府问题的研究。亚政府是指“专注在具体的问题领域中的小政治团体，有政府的行动者，也有非政府的行动者”。 ［4］亚政府的研究主要专注于“铁三角”模式，即政策制定和执行中不能忽视政府官员、国会议员和利益集团之间相互作用而形成的亚系统，他们认为这个亚系统在政策制定过程中几乎处于垄断地位。1978年，美国学者赫克罗（Heclo）发表了《议题网络与执行权威》一文，通过对美国联邦政策决策过程考察指出，“铁三角”在政策制定和执行中的确存在，但在多元社会中相对开放的“议题网络”必将取代这种封闭的“铁三角”关系。他指出，在“寻找封闭的三角控制关系的同时，我们将会错过对政府冲击越来越强的比较开放的网络。” ［5］议题网络是一种围绕特定的政策问题而形成的参与者之间的松散网络，其参与者主要包括政府官员、国会议员、游说团体、商人、专家学者以及大众传播业者等，这些成员可以随意出人网络，并以各自的方式对政策的制定施加影响。 ［6］总之，美国学者主要是从微观层面去研究政策网络，强调政策过程中的个人关系而不是组织间的结构关系。美国学者的重大贡献在于提出了政策网络的概念，而赫克罗提出的议题网络更是引发欧洲学者的学术兴趣，推动了政策网络研究的深入和发展。

二是以英国代表的政策网络研究。他们从中观层面重视利益集团与政府之间的关系。英国学者一方面秉承美国的研究传统，强调个人之间的关系；另一方面，他们认为政策网络起源于英国，并且他们对政策网络的概念有更清晰的认识，以罗茨（Rhodes）为代表的英国学者们认为，美国的“铁三角”无法直接应用到英国这样的国家，因为立法机构在政策过程中发挥的作用相比美国来说是很小的，他认为政策网络中最关键的构成部分是组织间的结构关系，而不是这些组织内的个人关系。他还清晰地说明了政策网络的几个基本特质：（1）行动主体间的相互依赖性；（2）网络成员交换资源和利益协商的持续互动；（3）互动按照“游戏规则”，并产生信任；（4）国家干预之外，社会是实质性的自治，政策网络具有自主性并且可以自我治理。 ［7］

三是以德国、荷兰为代表的政策网络研究。德国、荷兰学者从宏观上研究政策网络，他们把政策网络用来描述和分析国家与市民社会的关系。他们认为，政策网络是与市场、政府三足鼎立的第三种社会结构形式与国家治理模式。“政策网络的概念不只是一种新的分析视角，而是预示着政体结构的实际变革。” ［8］“等级制的协调在当今世界已丧失其优越性，这是因为当今世界的种种特征:相互依存之日益紧密、日益扩展而又迅速变化；组织内部和组织之间、部门内部和部门之间、以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，但又总是为时短暂地跨越原有的各种边界。” ［9］在德国和荷兰学者看来，政府与市场作为一个治理模式都不适合于当下这种国家与私人部门日益相互依赖的局势，而水平协商的，自我协调的政策网络能够避免政府失灵和市场失灵、成为一种新的治理模式。

尽管学界对政策网络的概念还没有达成一致认识，其理论本身也需要进一步研究和完善，但其作为一种新的治理模式和研究框架，对我们探究公共教育政策本质、教育政策执行模式的创新都具有一定的参考价值和启发意义。

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二、政策网络理论：教育政策执行模式创新的新视角

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政策网络作为一种新的治理模式和研究框架，其新的理论途径、方法和视野突破了传统教育政策分析的范式，为新的教育政策执行模式的创新和构建奠定了坚实的理论基础。

其一，传统线性教育政策执行模式把教育政策执行作为一种“功能—过程”进行分析，阶段分析法是教育政策执行分析的主导范式，也就是把教育政策执行分解若干功能性阶段进行研究和分析，这样便于理解教育政策执行的过程。这种功能主义的线性分析方法没有对教育政策执行过程中各阶段所扮演的角色提供普遍的认同意义，也无法弄清楚不同的教育政策主体在政策执行过程中具体扮演什么角色。政策网络的方法则把教育政策执行过程视为多元行动者之间互动的结果，教育政策执行过程就不再是教育行政部门纯理性的规划活动，而是一个多元统一的过程，因此不应该将教育政策执行过程明确地分割为截然不同的阶段，而是该透过教育政策执行相关方的互动与结构关系来理解教育政策执行，并预测执行的结果。“透过政策网络分析，我们可以探究不同政策执行领域的不同结构类型，如‘铁三角、‘议题网络等在政策过程中所扮演的角色。” ［10］由此可以看出，政策网络分析有利于解释教育政策领域内，教育政策部门内形成的不同结构特征对教育政策执行过程的影响，从而丰富了教育政策执行的研究。

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其二，传统线性教育政策执行研究都是以个人或组织为分析单元，人为地把政府与社会分为两大对立的实体，强调政府的等级制度，没有重视各级政府以及政府各部门的复杂结构关系。而同时，将个人与社会也作为政策执行的目标群体统一为一个整体，没有意识到在教育利益结构分化的社会中社会组织之间，社会与个人、社会与政府、个人与政府之间的复杂网络关系。而政策网络打破了这一研究视野，将政府、社会、个人统一起来纳入到复杂的社会网络关系中，从而能更详细准确地描述和分析教育政策执行过程。

其三，传统线性教育政策执行模式要么过于强调政府的作用，要么过于强调社会的作用。因此，在教育政策执行过程中，等级科层制权力命令使社会个人教育利益难以表达，要么是政府在教育政策执行中的力度不强而使教育政策执行偏离。从政策网络理论的角度来看，政策执行的本质归根到底是一种利益关系和利益结构的调整。政策网络参与者加入网络的原因，实质就是要通过网络来表达自己的利益，因为强调教育政策主体之间是通过交换而达到协调与合作，而不是通过科层制下的命令与规制。这些教育政策主体之间的关系是相互依赖而不是独立的，而教育政策有效执行的关键在于政府在政策网络中的有效管理，以达到公共教育利益实现的目的。从而更好地揭示了教育政策执行的本质是一种网络治理，为教育政策执行模式的创新和构建奠定了基础。

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三、当前形势下教育政策执行模式创新的可能

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随着我国公民社会的发育健全，国家与公民社会正在逐步分离，我国社会结构开始变迁为一种既彼此独立又相互联系的政治领域、经济领域和社会领域这样一个新的社会结构。当前，在我国社会转型过程中，由于政治领域的民主化、经济领域的市场化和社会领域的自治化，我国传统以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始变迁，出现了政府、市场、公民社会和学校之间的相互博弈的趋势，形成了新的社会关系和利益格局。这种巨大的变化既对传统线性教育政策执行模式提出了巨大挑战，也为创新教育政策执行模式提供了条件。政策网络理论在中国的应用具备一定的现实条件。

首先，社会利益格局多元化催生了教育政策执行模式的创新。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布实施以后，从某种程度上可以说，我国的公共教育权力就开始了变迁。《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行减政放权,扩大学校的办学自主权”。国家下放基础教育权力，学校有了更多的办学自主权；教育中介组织的产生，民办教育的复兴以及加入世界贸易组织后我国政府对于教育贸易服务的承诺，等等，我国的公共教育权力由上到下从中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；从内到外由体制内部向外部社会和市场领域转移。这样在教育权力上就形成了一个政府、市场和社会相博弈的局势，教育利益多元格局开始形成。在这种情况下，众多的教育利益主体出现就打破了传统线性教育政策执行由政府一家独揽的局面，越来越多的教育利益主体为了诉求自己的教育利益、寻求公平竞争的机会，要求享有公共教育管理的权力，参与公共教育政策制定和执行，希望在公共教育政策执行中体现他们自身的利益和价值。传统线性教育政策执行模式通过政府内严格的等级结构强制命令的形式来推行公共教育政策的做法已经很难凑效，这迫切需要我们创新公共教育政策执行模式来适应新的社会发展要求。

其次，我国的政策环境为教育政策执行模式的创新创造了条件。所谓政策环境，是指政策生成、运行、发生作用的过程中一切条件的总和。主要包括自然环境、社会经济环境、体制或制度条件、政治文化、国际环境等几种类型。其中，体制和政治文化对政策制定和执行起着举足轻重的作用。政策总是在一定的经济和文化体制或制度下制定和实施的，政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。因此，政策的制定或实施，都与体制息息相关。当前，我国政治体制的民主化、经济体制的市场化以及社会领域的自治化趋势明显，为教育政策执行模式的创新创造了良好的条件。

另外，政治文化对政策的制定和执行作用影响也是深远的。美国政治学家加布里埃尔•A•阿尔蒙德（Gabriel A Almond）将政治文化定义为，“政治文化是一个民族在一个特定时间内对政治过程的态度和感情的总和，是政治体系的基本政治倾向。” ［11］作为一个“关系型”社会，我国教育政策过程中存在着十分复杂的政策关系网，运用“政策网络”的方法对于这些关系的具体研究要比传统的国家——社会模式的研究更具有解释力，特别是在我国政策过程中“人格化结构”比较明显的情况下。政策过程的“人格化结构”是指政策过程中与政治角色之间的个人关系紧密相连的政治权力结构。在人格化结构中，其权力来源及合法性在很大程度上依附于政治体系中的人际关系，而不取决于法定政治机构中的职位；而政治体系中的人际关系又基于不同政治角色的人格因素。 ［12］我国这种特有的政治文化为政策网络理论的应用提供了更为贴切的现实基础和理论背景。

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四、政策网络视角下构建新型教育政策执行模式的路径选择

政策网络作为政策科学的一种新的分析框架和研究方法，是在当代西方国家中的国家与社会功能分化初现端倪并逐渐使得国家决策主体结构出现分权化、碎片化时，传统政治与行政二元对立的政策决策理论对政策过程的诠释已力不从心，政策网络在此基础上应运而生。政策网络理在对传统线性政策执行模式批判的基础上，强调政策执行过程中政策主体之间的关系、结构，反对将政策执行分为若干功能阶段，强调正式制度与非正式制度对政策结果的影响，重视政府在政策网络中的主导作用和有效的网络管理，主张政策主体间的信任、协调和学习体制的建立，以达到对公共事务有效治理的目的。教育作为公共事务之一，对整个国民素质的提高和国家的发展具有重要作用，党和国家领导人多次在全国各大会议中强调教育优先发展的战略。教育政策是公共政策的一种，具有公共政策的某些特点，但因其教育性又区别于公共政策。并且，在我国，教育政策执行中各种教育关系的复杂性是毋庸置疑的，多元教育利益主体也是存在的。因此，从政策网络理论来探讨我国新型教育政策执行模式的创新是有一定的可行性的。基于政策网络理论的视角，我国要构建新型教育政策执行模式主要从以下几个路径着手：

1从“一元”到“多元”： 扩大教育政策执行主体

在我国传统线性教育政策执行模式中，政府是教育政策执行的主导者，担负着所有公共教育政策执行的重任，各级教育行政部门在公共教育政策执行中则顺从于中央行政部门。这种“自上而下”的线性教育政策执行模式在特殊事件处理中发挥了重要作用，取得了令人瞩目的成就。但随着社会公共教育问题的增多，教育公共事务的繁杂，社会结构的渐趋分化等问题的出现，政府在公共教育资源配置与服务能力方面与公众不断增加的公共需求之间的矛盾日益凸显。教育行政部门的教育政策执行力的低效与公众对公共教育政策贯彻落实的美好期望之间形成差距。在传统线性教育政策执行模式中，教育行政部门是教育政策执行的唯一主体，教育政策的制定制度和执行都是教育行政部门说了算，其他教育利益相关者被排除在外，由此，我国的教育政策活动通常都是处于“受益人缺席”的状态。“教育政策活动中‘受益人缺席的状态往往限制教育政策的利益相关者表达其多样化的利益诉求，从而危害教育公平。” ［13］

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政策网络作为一种治理途径，政策网络理论认为政策网络是一种独立于国家与社会互动的、与科层制和市场治理不同的一种治理模式。科层治理因其强制、僵化、封闭等而导致政府失灵，市场治理因其追逐私利而侵害公利违反社会公正而导致市场失灵。政策网络则将国家、市场和社会统一起来，将各级政府及其部门、私人组织、公民社会等都纳入公共事务治理的范畴，强调主体之间通过信任、协调、学习等机制建立资源互赖的关系，形成结构化的互动行为，从而影响政策结果。政策网络理论倡导多元政策主体参与公共事务的管理，通过协商等途径才能达成共识。在我国传统教育政策执行模式中，教育政策主体单一，各教育利益相关者经常处于缺席状态，他们并不是故意“缺席”，而是无法参与。古希腊著名政治家伯里克利（Perikles约公元前495—前429年）在公元前431年的演说中指出，“我们的制度被称为民主政治，是因为政权是在全体公民手中,而不是在少数人手中”。 ［14］党的十七大报告也提出，我国要建设社会主义民主制度，要加强基层民主的建设。因此，我国以“自上而下”为主的教育政策模式必将受到挑战。倡导多元教育政策主体的参与，既是符合政策网络理论的宗旨，也是对我国现实要求的响应。只有教育政策主体的参与，才能建立起教育政策网络，各教育利益相关者才能利用自身的资源，在教育政策网络中互动，最终达到教育利益表达的目的。政府也只有下放更多的权力，让更多的人参与到教育政策的制定和执行，才能减少公共教育政策执行的阻力，达到较为理想的公共教育治理效果。

2从“命令控制”走向“灵活协商”：丰富教育政策执行工具

“教育政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段。” ［15］加拿大学者霍莱特和拉梅什（M? Howlett and M?Ramesh）在《公共政策研究》一书中根据政府工具的强制性程度来分类，将政府工具分为强制性工具、自愿性工具（非强制性工具）、和混合性工具三类。在政策过程中，政府要选择合适的治理手段。

教育政策执行工具单一是传统线性教育政策执行效力不高的原因之一。在我国传统教育政策执行实践中，强制性工具是主要的教育政策执行工具，即使用行政命令的方法。这种强制性的教育政策执行工具，其执行手段单一，执行方法陈旧，执行方式比较落后。在当前这种国家、社会和市场并存的情况下，再单一的运用某种教育政策工具，教育政策执行效果势必会大打折扣，教育政策执行工具的丰富有利于公共教育政策的有效执行。在公民社会的崛起以及第三部门的壮大的大趋势下，社会自身的治理能力也在不断地发展，政府可以更多地利用社会资源，倡导通过社会治理、个人与家庭、学校与社区、社会机构合作等途径，在他们互动的基础上实现教育政策目标。在教育政策执行中，应对不同的问题优化教育政策执行工具，采取灵活多样的执行方式，使政策工具发挥最理想的功效，丰富教育政策执行的工具。

3“中心—边缘—中心”：改善教育政策执行信息传递的路径

政策信息的传递是政策网络研究的重要内容。政策网络理论认为，政策信息的畅通有助于政策的有效执行。传统线性教育政策执行模式中国家教育信息的传递是线性的，要么是从上到下，要么从下到上，即是说国家教育信息是单一渠道的传递。在线性教育政策执行模式中，信息单一的传递跟其线性教育政策执行本质有关，政府包办了教育政策的制定和执行，其他社会教育利益相关者是教育政策执行的对象，对教育政策的理解将不够全面和深刻。即使在“自下而上”的模式中，虽然教育政策信息是从市场和公民社会传到政府这个“中心”，但其传递渠道依然是线性的，单一的，政府与市场和公民社会没有博弈的情况，没有博弈也就很难达到教育共识，其他社会群体的教育利益诉求也就很难得到实现。“一项公共政策的制订和推行，是需要各个利益相关方进行充分博弈的。如果一项公共政策没有经过广泛的讨论和博弈的话，各个利益集团的真正需求没有被照顾到，这项公共政策取得的共识程度就比较低，所以到后面大家对这项公共政策的执行就不可能关心了。” ［16］政策网络强调国家、市场和公民社会的统一。政府在政策网络中的作用仍然是处于中心位置的，但政府的作用不是绝对的，政府的作用在于协调国家、市场和公民社会这三者之间的关系。在政策网络中，首先由政府发布政策信息，市场和公民社会与政府进行充分的博弈和讨论要论，达成教育共识，再由国家公布政策信息。这样政策信息的传递就是一个从“中心”到“边缘”再到“中心”的过程，我国在制定国家中长期教育改革发展规划中就体现了这点，这也是我国民主建设的一个体现，同时也是教育民主的体现。

4“信任”、“协调”、“学习”：建立有效的网络管理机制

政策网络理论认为，公共教育利益的实现与教育政策网络的开放程度有关。教育政策网络越开放，公共教育利益实现的程度就越高，反之亦然。但公共教育利益在教育政策网络中有效的实现，需要政府建立有效的网络机制，加强对教育政策网络的有效管理。

首先，要建立信任机制。信任，是社会得以运转的重要基石。我们的日常生活是建立在对他人信任的基础之上的。政治上需要政治信任，经济上需要商业信任，教育，当然需要教育信任。教育政策网络的形成是建立在参与教育政策网络各行动者之间的信任基础之上的，没有信任，教育政策网络就不可能形成，就谈不上网络的治理。网络中的行动者在信任的基础上，进行广泛的、持续的、稳定的交流，能够增进共识，减少分歧，使教育政策网络能有效地运行。其次，是建立协调机制。政策网络中的各行动者是建立在信任基础之上的，同时也是资源相互依赖的，也就是说教育政策网络中的各政策行动者是教育利益互相依赖的。涉及到利益，必然就会有矛盾。在教育政策网络中，政府依然处于中心作用，要有效地发挥网络的作用，政府就必须对各政策行动者之间的教育利益进行协调，遵循教育公正的原则，合理协调各政策行动者之间的教育利益。只有资源的相互依赖和信任才能促使教育政策网络得以有效地运行。最后，要建立学习机制。政策网络并不是固定不变的，随着资源互赖关系的变化以及教育政策的终止，新的教育政策网络又会产生，各政策网络中的行动者应该互相学习，重新建立信任等关系，建立新的教育政策网络，更好地表达教育利益。同时，政府也必须学习在新的教育政策网络中的各个利益关系，有效协调、监督并激励，以有效地实施网络管理，达到公共教育有效治理的目的。

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The Route Choice for the Establishment of Chinas 

Novel Education Policy Implementation Mode

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DENG Fan

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（Institute of Higher Education, Yunnan University, Kunming 650091, Yunnan, China）

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Abstract:The policy network theory is the advancing theory in the circle of current policy sciences, which represents the coming developmental tendency of policy sciences Its rising has laid a solid theoretical foundation to the innovation of Chinas novel education policy implementation mode To build a novel education policy implementation mode influenced by the policy network theory, we should expand the subjects of execution of education policy, enrich its tools, improve its ways of information exchanges, and build an effective mechanism of network management

Keywords:policy network; education policy; implementation mode

（责任编辑：余树华）

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