广州市流通领域食品安全政府监测研究

姜桂根

(广州市工商行政管理局 白云分局，510403)

近年来，广州市陆续发生了多起食品安全事件，如“死田鸡”事件、生猪“瘦肉精”事件、食用油掺杂掺假事件、“回炉面包”事件、“洋水果”涉假事件、“假牛肉”、死猪做原料加敌百虫炮制腊肉等等。这些食品安全事件频繁出现，说明食品安全问题危害严重、监管形势严峻，广大媒体、群众和各级政府亦非常关注。市领导亲自挂牌督办媒体曝光的从化生猪“瘦肉精”、萝岗生猪“瘦肉精”、白云太和腊肉、海珠甜心客、荔湾死田鸡等五大案件。市检察院也通过市食安办召集相关职能部门座谈，探讨食品安全监管是否存在漏洞，是否需要检察机关介入查处失职渎职等违法行为。可以说，食品安全问题倍受政府、媒体、公众的强烈关注，已成为人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，也是当前“热点”、“难点”问题。所以，做好食品安全是各级政府、食品企业应尽的责任和义务。

食品是否安全，除生产、加工、运输、仓储、销售等环节密切相关外，食品质量监测是保障食品安全的一项重要手段，它包括生产经营企业自行检测、有法定资质的食品检验机构抽样检测、政府抽样监测 (以下简称政府监测)等。其中，政府监测是食品质量监测的重要组成部分，是国家对生产、销售中的食品进行抽样监测，判定生产销售的食品是否达到食品安全国家标准，对不符合国家食品安全标准的食品不允许上市销售。工商行政管理部门 (以下简称工商部门)是负责流通领域食品安全监管的重要部门之一，随着国家《产品质量法》、《食品安全法》等相关法律法规相继出台，工商部门对食品安全监管的职责和范围逐渐被明确和界定。工商部门对流通领域食品安全监测是其食品安全监管的一项重要手段，对于保障流通领域食品安全、维护良好的市场经济秩序、保护守法企业和广大消费者合法权益起着越来越重要的作用。本文拟以广州市流通领域食品安全政府监测为研究对象，按照广州工商部门食品监测依据、存在的主要问题、产生问题的主要原因和为提高政府监测效率及效果提出几点意见的思路进行简要论述。

一、工商部门食品监测依据

2000年，我国颁布了《产品质量法》，该法第70条规定了工商部门和质监部门对商品监管职责的划分。①《产品质量法》中第七十条规定:“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”2001年，国务院颁布“三定”方案，对工商部门与质监部门的职权进行了重新划分，明确了工商部门对流通领域商品质量的监督检查权。通俗地讲就是“门里门外”的划分，即生产企业大门里的商品质量由质监部门监管，出了生产企业大门进入流通领域后的商品质量归工商部门监管。这是我国第一次以法律的形式明确了工商部门对商品质量监督检查的权利和义务。

在实际工作中，工商部门对商品质量监管最常用的手段之一是抽样监测。而抽样监测，在2011年12月15日之前，工商部门执行依据是2005年国家工商总局颁布的《流通领域商品质量监测办法》①2011年12月15日，国家工商总局下发了《关于废止部分规范性文件的通知》(工商办字 (2011)253号)废止了包括《流通领域商品质量监测办法》(2004年)等规范性文件。现广州市流通领域食品质量监测执行的规范性文件为《广东省工商行政管理局流通环节食品抽样检验工作规范》(经下简称工作规范)，该工作规范对重点抽检的食品进行重新界定，回避了《农产品质量安全法》对食用农产品监测相关规定内容，解决了法律与部门规章的矛盾和冲突。但广州市流通领域食品质量监测仍然与前几年要求一样，工商部门仍然需负责销售中的食用农产品质量监测，并没有完全按照《农产品质量安全法》相关规定将食用农产品质量监测之责归由农业行政主管部门承担。，该办法明确了工商部门对三类场所的商品、五类重点商品进行监测，也就是明确了流通领域工商部门对商品监测的范围和边界 (目前，该规范性文件已经废止)。2009年，国家《食品安全法》出台，法律赋予了县级工商部门对流通环节食品质量监测新的权限，进一步强化了监管手段。该法第60条规定:“……县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验……”为此，各工商部门在上级工商机关和当地政府的正确领导下，依法履行流通环节食品安全监管职责，定期或不定期对辖区流通领域的食品进行抽样监测，大力打击售假、冒牌、伪劣、过期、三无等食品经营行为，全力维护广大消费者、守法经营者的正当权益，较好地维护了管辖区域的经济秩序，为辖区经济发展保驾护航作出了积极的贡献。

近年来，广州市工商局及其下属分局按照国家有关法律法规行政规章的规定、国务院新的“三定”方案、《广东省工商行政管理局流通环节食品抽样检验工作规范》(2012年7月1日起施行)以及广州市有关行政机关职责划分等规定和要求，认真履行流通领域食品安全监测职责，积极行政、科学行政、廉洁行政，全力维护食品市场平安，取得了良好的工作成绩，得到了市委、市政府和社会群众的充分肯定。但是，与社会、公众对食品安全的要求仍有一定差距。

二、政府监测现状分析

在研究广州市流通领域食品安全政府监测问题之前，我们首先要明确食品的概念和分类;其次是农产品的概念界定，以及农产品与食品之间存在什么样关系。

《食品安全法》第99条对食品的定义:食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品②《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》(卫法监发〔2002〕51号)文件附件1—— 《既是食品又是药品的物品名单》，该名单列举了87种既是食品又是药品的物品，属食药同源物品。，但是不包括以治疗为目的的物品。《食品工业基本术语》对食品的定义:可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。对于食品的具体范围是什么，法律界定并不清晰。关于食品的分类，国家工商总局为了方便统计，将食品分为33个类别，其中包含烟、酒等;为了加强食品准入管理，国家质检总局起草制定了《食品质量安全市场准入制度》，将食品分为28个QS类别，食品必须经国家QS认证方可上市流通销售。由此上述食品的概念界定是从不同角度予以定义，本身并无矛盾冲突。当前，食品的概念界定一般采用《食品安全法》中的定义，而对食品分类则采用国家质检总局的28个食品分类。也就是说，食品一般是经过食品企业深加工后可供人类食用或饮用的物质。

而农产品的定义，《农产品质量安全法》第二条规定:“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品……”2005年4月4日，商务部、财政部、税务总局联合下发了《关于开展农产品连锁经营试点的通知》 (商建发〔2005〕1号)，该通知附件7—— 《食用农产品范围注释》亦规定了食用农产品概念:“食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。”2009年，《广东省食用农产品标识管理规定》第二条也对食用农产品的概念进行了界定:“本规定所称食用农产品，是指来源于农业，未经加工或者仅经过挑拣、干燥、粉碎、分割、保鲜、包装等方法初级加工的可供人食用的植物、动物、微生物及其产品，包括粮食、蔬菜、水果、干果、竹笋、畜禽、肉品、奶、蛋、蜂蜜、水产品及食用菌等产品。”可见，食用农产品一般是仅经过初级加工可供人食用的植物、动物、微生物及其产品，它没有经过国家QS认证。所以，食用农产品与食品的关系非常密切，人们的理解上往往有不同的认识，食用农产品可作为制作食品的原料或前端产品，两者的概念及其监管国家已经明确规定。如果食用农产品经过QS认证本文认为此产品应属食品，否则，食用农产品不应归属于食品。也正因为广州市有关行政部门对食用农产品和食品概念理解有偏差，导致流通领域食用农产品和食品安全政府监测存在诸多问题。

(一)存在的主要问题

1.法律法规体系不完善

主要表现在有关国家法律和行政规章之间的矛盾和冲突。行政规章《流通领域商品质量监测办法》(以下简称监测办法)第9条将“与消费者日常生活密切相关的农产品、水产品、畜产品”纳入到工商部门重点监测商品。而农产品、水产品、畜产品是属于初级农产品，其质量监测国家是有明确规定的。《食品安全法》第2条规定:“……供食用的源于农业的初级产品 (以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定……”相应的《农产品质量安全法》第34条明确规定了农业行政主管部门 (以下简称农业部门)负责对生产中或市场销售农产品的进行监督抽查，建立农产品质量安全监测制度。可见，生产环节和流通环节的食用农产品质量监测均应属农业部门负责。这就存在法规范冲突 (也有人称之为法条竞合)。本文认为，对食用农产品监测职责法律是明确的，但是法律法规体系还不尽完善。根据我国《立法法》第79条规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章……”所以，对食用农产品的质量监测应按照《农产品质量安全法》执行。行政规章《监测办法》第9条第 (四)项实则为无效条款项。

2.工商部门食品监测职责扩大化

对于流通领域食品监测，国家法律法规均已明确，农业、质监、工商、食药监等部门一般无异议。但工商部门的行政规章监测办法第9条的规定，实则将食品监测范围扩大化，农业等职能部门认为流通领域的食用农产品监测也应由工商部门负责，而普通群众①相对于专业人员而言。对什么是食用农产品、什么是食品一般并无清晰的界定，一般认为能吃的、能喝的，即能进口的都是“食品” (药品除外)。实际工作中，工商部门也切实在履行流通领域部分食用农产品监测职责。这种制度性安排，既增加工商部门监测责任和影响本职工作，又造成行政部门之间职能交叉、重复执法。因为增加对流通领域食用农产品监测，必定占用大量的流通领域食品安全监测的时间、人员、精力等资源，直接影响工商部门所应履行的流通领域食品安全监测职能。而食用农产品监测国家已明确由农业部门负责，工商部门再进行监测，就是职能交叉、重复执法。这种制度性安排实则是农业部门职能的缺位、工商部门职能的越位的主要原因。其实政府职能缺位、越位、错位现象已经严重影响着行政部门的行政效率和效果，在此不作赘述。

3.有重复监测之嫌

广州市流通领域食品安全监测工作由广州市工商局及其下属分局委托有检测资质的专业检测机构来完成。为做好这项工作，市工商局一般会根据年度工作计划安排详细制定每季度或每一阶段抽样检测计划，下发各分局和检测机构执行。根据抽检食品品种和抽检目标，广州市流通环节食品抽样检验按照重点食品抽检、高风险食品抽检、一般性食品抽检、风险监测抽检和专项抽检等5个方面内容分类组织实施。近年来，市工商局食品监测经费逐年增加，尤其是乳制品监测经费。2010年投入600万元，其中乳制品约40万元②因当年没有分类统计，此数据为概略预算，为30-50万，本文取了中间数。;2011年投入2524万元，其中乳制品2170万元;2012年投入4750万元，其中乳制品4150万元。2011、2012年广州市工商局及其下属分局重点突出婴幼儿奶粉监测，乳制品 (含乳产品)监测经费占食品总体监测经费85%以上，位于全国副省级以上城市的前列。但是，市局对全市大中小型超市 (商场)、婴幼儿奶粉专卖店所销售婴幼儿奶粉监测没有建立规避同品牌、同规格、同批次的管理机制，十个区、二个县级市同期抽样监测，难免会抽到同品牌、同规格、同批次的婴幼儿奶粉。从监测需求上讲只要抽一个样品进行监测即可，而实际操作没有规避机制难免有重复监测的可能。从某种角度上说，这是一种行政资源的浪费。当然，不同的储存条件、销售环境等会影响婴幼儿奶粉质量安全，多抽些样品监测也是对消费者权益的保护。但是，对于绝大多数大中型超市 (商场)而言，好象也没必要重复监测，因为销售场所的储存条件、销售环境相差也不会太大。

4.部分食品监测是没有法律效力的

按照《食品安全法》等有关法律法规及规章规定，工商部门食品监测的方式主要有两种:①委托检测，即工商部门委托符合法定资质的食品检验机构对流通环节食品进行抽样检验，该抽样监测具有法定效力，可以作为执法依据;②快速检测，即工商部门采用质监、工商和食药监部门认定的方法对食品进行快速检验，属于初步筛查，该检查结果不能作为执法依据，而现在工商部门相当一部分食品监测是采用快速监测方式。这种监测没有法定效力，如办案取证，还需委托检测。特别是监测某些食用农产品如蔬菜、水果的农药残留含量是否超标，送样检测途中所需时间就非常关键，甚至直接影响判定结果。因为农药残留本身具有挥发性、时效性，可能经过一段时间的挥发后再检验，其检测结果为合格，这样工商部门就无法进行立案查处。所以，从行政效率的角度来看，这种快速监测的效率极低，与建设高效、节约型政府要求不相符合。

(二)产生问题的主要原因

以上叙述了广州市流通领域食品安全政府监测存在诸多问题，这些问题之所以存在，除了与当前政府监管的环境复杂多变外，与我国立法体系存在缺陷、行政体制改革不到位、缺乏有效信息共享机制和政府的开拓创新能力不足等密不可分。

1.立法体系存在缺陷

虽然我国《立法法》对立法权限、立法范围、立法依据、立法程序等均作了一系列的规定。但客观上讲，我国立法体系仍存在较大缺陷:

(1)部门利益至上。我国法律形成一般先由国务院的职能部门起草，那么负责起草的部门就非常关键。当前，由于我国立法权限缺乏明晰的界限，客观上为行政部门通过立法谋取部门利益创造了条件，在起草法律时难免产生保护本部门利益的冲动。所以，在立法过程中，各部门总想扩大自己的管辖范围和审批权力，其结果导致法律、法规、条例、规章、标准等相互矛盾和冲突。工商部门制定的《流通领域商品质量监测办法》与农业部起草全国人大常委会审议通过的《农产品质量安全法》之间的矛盾和冲突，难免让人认为工商部门有扩大权限、维护部门利益的嫌疑。

(2)公众参与不足。主要体现在两点:①提出议案的主体范围过于狭窄，全国人大代表有提出议案的权利，而普通公民或社会团体、经济组织不能向全国人大及其常委会提出制定法律的建议，也不能建议国务院或国务院各部门制定行政法规或规章。如果公众对某部法律法规规章有修改意见，只能通过全国人大代表提议案解决。②公众参与立法的程序制度不完善，在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，本应广泛听取基层群众、相关部门和有关专家、学者的意见，特别是听取利益相关人的意见，尽管《立法法》中也有相关规定，但是现实中这个必要的过程往往被忽略。

(3)法律体系修订严重滞后。建国以来，特别是改革开放以来，我国法制建设取得辉煌成就，建立了中国特色社会主义法律体系，法制建设服务于经济发展，起着不可替代的保驾护航的作用。但是，从整体上讲，当前经济社会发展迅速，经济社会环境发生了巨大变化，而我国法律体系修订不及时，甚至法制建设某些方面的修订严重滞后，已经影响到政府部门科学行政、公众利益诉求保护、社会和谐稳定大局等多个方面。比如《流通领域商品质量监测办法》与《农产品质量安全法》存在的矛盾和冲突政界、学界均早有所反映，但前者仍实施了7年之久才予以废止，可见行政效率极其低下。

(4)缺乏有效的立法监督制度。［1］①我国行政立法与行政行为一样，缺乏科学完善有效的监督制度。主要表现以下几点:①缺乏独立的立法监督机构;②法律规范的不确定性，影响立法监督权的行使;③立法监督的程序制度不完善;④缺乏必要的立法监督责任制，在此不作详细阐述。如果我国有一套科学合理、行之有效的立法监督机制，我国的立法体系则会完整得多。对于已立法施行、但未达到预期效果、严重影响经济社会发展的立法行为，监督机构可依法追究相关部门和负责人的责任，这种倒逼监督机制使有关立法者慎重立法，立法的质量也必然会有所提高。

2.行政体制改革不到位

当前，广州市流通领域食品 (农产品)安全政府监测的职能缺位、越位、错位现象是客观存在的、勿容置疑的，行政职能与“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”改革目标要求相距甚远。究其原因，政府行政体制改革严重滞后，已不适应经济发展的客观要求，对食品监管我国实行多部门分段监管方式，而不是单一部门以品种管理方式，是产生诸多问题的重要原因之一。［4］行政部门也是“理性经济人”，均会从自己本部门的利益来考量和思考如何监管食品。所以，在法制不健全、职能交叉、职责不清、监督乏力的情况下，争功夺利、相互推诿就成了必然选择，有效、高效监管食品安全，何其之难。因此，出现“六七个部门管不住一头猪”、 “十几个部门管不了一桌菜”也就不足为奇了。

3.缺乏有效信息共享机制

之所以有重复监测、浪费资源之嫌，一个重要原因就是没有建立一套行之有效的广州市流通领域食品安全监测信息共享机制。如果，对抽取的食品特别是婴幼儿奶粉相关信息录入一个统一的监测平台中，对同品牌、同规格、同批次食品只抽一个销售点的样品，那么其他卖场就不必重复再抽样，实现监测信息共享，理论上就可以大大减少行政资源、节约行政经费。当然建设信息共享机制本身是需要成本的，如果所需成本还远远高于目前的投入成本，那么不妨暂延用现行做法。但从长远来讲，为提高食品安全监管的效率和效果，全市建设统一信息共享平台，多部门共用一套有效信息共享机制是非常有必要的。这既可达成执法信息共享的目的，也可建立食品安全预警机制。

4.政府开拓创新能力不足

当前，广州市食品安全监管形势仍然严峻，制假售假行为时有发生，冒伪劣产品充斥市场，假货提供者的“败德行为”，导致市场信号扭曲和消费者“逆向选择”，严重破坏市场经济秩序，侵犯消费者、守法企业的合法权益。对此，相关职能部门也积极进行日常监管和专项整治，但整体来说施政效果并不理想。为什么?这由政府内、外结构性因素所决定。政府内、外结构性因素综合决定政府部门的行政效率和效果。政府内结构性因素包括政府价值取向、行政文化、组织机构、官员素质及政府能力结构等;政府外结构性因素主要源于政府与市场、社会间竞争、合作和反对的关系。［2］当前，我国无论是政府内结构性因素，还是政府外结构性因素均与创新型国家和服务型政府所备必的能力有相当差距，在此不作详述。

三、几点意见和建议

以上分析了当前广州市流通领域食品安全政府监测存在的主要问题，并分析存在这些问题的主要原因。那么，在现有体制格局下，政府如何通过改革创新来加强流通领域食品安全监测，本文认为可以重点从以下几方面入手:

1.健全法律法规，做到有法可依

当前，从宏观层面来看，国家要加强立法，梳理现有法律体系，解决法律法规、法规性文件、行政规章之间的矛盾和冲突，健全法律法规体系，使生产、流通、消费等各环节的食品安全监管均有法律保障，切实做到有法可依、有法必依。同时，本文认为，国家加强经济建设之时，要考虑和实行中国“第二次转型”，突出国家制度建设，努力建设国家制度现代化。［3］从微观层面来看，各行政部门要贯彻落实宪法和法律精神，坚持“执法必严、违法必究”的原则，真正做到依法行政、科学行政、廉洁行政。在国家法律体系没有完善之前，广州市人大或政府可以结合当地实际制定地方性法规或政府规章，对行政部门职能交叉、职责不清之处予以厘清和明确，并严格予以贯彻落实。

2.深入体制改革，落实行政责任

流通环节食品 (农产品)安全监测出现政府职能缺位、越位、错位现象，其直接原因就是行政体制改革不到位，国家实行多部门合作、分段监管食品安全方式，法律不健全，制度不完善，职能交叉、职责不清、互相推诿成为常态。［5］所以，政府要监管好流通等领域食品安全，必须深化行政体制改革，细划职责分工，解决职能交叉，厘清工作职责;提倡政府整合行政资源，积极推进大部制改革，尽可能由一个主管部门负责食品安全监管，即实现由分段监管向品种监管转变，做到职责清楚、责任明确，克服相互推诿，落实行政责任。［6］

3.创新监管方式，提高行政绩效

在现有行政体制没有改变之前，我们只能立足现实，从提高行政效率和效果入手，有效整合资源，创新管理方式，建立监测信息共享、执法联动机制，有效监管流通领域食品安全。可以从几方面试点:

(1)组建联合执法队，在市食安委统一领导下、市食安办组织协调下，抽调农林、质监、工商、食药监、卫生等部门专业技术人员组成联合执法队，对种植 (养殖)、生产、流通、消费领域食品 (农产品)等进行定期或不定期抽样监测，并根据食品监测形势和任务的需要，适时调整方案，加强重点区域、重点食品和农产品质量监测;

(2)食品检测社会化，政府扶持和委托有检验资质独立第三方检验机构组建食品检验流动监测车，应对突发事件和工商等部门快速检验不合格的食品进行现场检验，尽可能缩短样品送检时间，出具具有执法效力的检验报告，以便工商等部门进一步调查处理;

(3)依托信息化手段，开发建设食品监测管理系统，建立全市统一的食品监测平台，包括工商部门等执法部门将相关执法监测信息录入该系统，实现执法信息共享，节约行政成本，避免重复监测。一旦某部门录入监测不合格信息，其他部门依据各自职责展开相应执法行动，有效控制不合格食品上市交易，打击经济违法行为，保护消费者合法权益。

［1］ 姜桂根.广州市流通领域猪肉质量安全政府监管研究［D］.广州:华南理工大区域学，2010.

［2］ 金太军.政府创新能力影响因素分析 ［DB］.http://www.studa.net/xingzheng/080703/16591254.html，2008年 7月3日.

［3］ 胡鞍钢，王绍光，周建明主编.第二次转型国家制度建设(增订版)［M］.北京:清华大学，2009:1-25.

［4］ 张云华.食品安全保障机制研究［M］.北京:中国水利水电出版社，2007.

［5］ 余晖.政府管制改革的方向 ［J］.战略与管理，2002，(5):57-65.

［6］ 张艳莉.加快行政管理体制改革 建设服务型政府 ［DB］.http://www.jzswdx.gov.cn/xuexishijian/news/200842485626.html，2004年4月24日.