论城市地权属性对空间格局及建筑型制的影响

李麦产

(河南大学 黄河文明与可持续发展研究中心，河南 开封 475001)

一、问题的由来

在讨论城市规划、城市设计，特别是做城市建筑设计时，专业技术人员一般所要面对和解决的问题是，在已给定的城市空间条件下，如何尽可能地优化方案，做出既能满足预设功能目标，又具有美感和时代特征等指标要求的作品来，以备在其后具体实施的时候使用之。这种纯粹技术性的推进路线，体现了规划与设计工作高度的专业色彩和特征。然而，进行城市规划、城市设计也好，还是进行更微观、更具体的城市建筑设计也罢，其实都必须从城市土地、城市空间是怎样状态这样一个逻辑元点开始。大陆法系里面“附着于土地之物而属土地”的法谚，［1］彰显了城市土地制度对建筑形制和城市建设格局的先在影响。城市土地、城市空间的不同供给方式，从根本上制约着城市规划、城市设计以及城市建筑所能够实现的样式和程度。

然而，在我国大规模的城市建设实践中，城市土地的整理与供给曾一度完全由城市政府来提供保证，至今仍然如此。如何在不同性质或曰多样化的土地与空间资源供给条件下开展设计和规划创作，或者说不同性质的土地及空间资源在何等意义上与规划设计具有相关性，并未成为一个现实感很强的问题直接来临到规划与设计人员的面前。

这种割裂城市规划、建筑设计与其牢不可破的基地、台面关系的操作方法，屏蔽了事情的真相，似乎城市规划与建筑设计仅是在城市政府圈定问题域内的命题作文或应答，是一项与法律等社会问题无涉的专业技术性活计。其实，如果在城市建设与实施上坚持一种实事求是的历时性态度与观点，而不是像现在这样依然对建设的完整流程做环节截断般的处理和对待，就能够很自然地发现，剥离开对城市土地权属的依赖分析，城市规划和建筑设计是多么偏颇。

随着国家法制建设的完善、城市化的继续推进，以及体制改革进入攻坚阶段，市民社会的权利意识进一步苏醒，社会利益呈现不断分化，单位城市空间载体上所凝结、聚集的社会关系与矛盾的密度一并上升。在此境况下，城市规划与建筑设计所依托的背景条件和政府支撑资源必将发生重大改变，多样权属性质的不动产与动产既定条件也将放大城市政府为继续实施城市建设而预先拓清、整理土地与空间资源的成本。这种阻力与代价将会传导给城市规划和建筑等实际操作领域，修正原来那种在由城市政府所强力保障的类似白纸一般的地面上进行自由创作的操作方式。未来的规划与设计，是在限制因素愈益增多的框架下开展的艺术性专业发挥。

鉴于城市规划与建筑设计在尺度大小和抽象程度上的差异，后者会以具体而微的实施特质而比较明显地体现出城市土地不同权属性质对其的影响。

二、城市地权属性的意义及其对城市空间格局发展的影响

(一)城市地权属性的一般意义

从最一般的意义上来说，土地或城市土地是城市赖以形成、存在和发展的最基本的物质要素，至始至终制约着城市化进程和城市空间的形成及发展演变。而在社会、法律关系的分析框架下，作为资源的城市土地超越了仅是一类实用的价值物的界定，又具有内涵丰富、外延宽泛的社会性质。

由于进入城市的人口等资源要素在物理空间上高度集中、叠加，相应结成了不尽的各样社会关系，其中不少社会关系便映射、落实到城市土地这一恒定不变的载体上，形成了特定的社会关系与土地的密切互动，城市土地相对于乡村土地便带有了更多、更复杂的社会色彩。就围绕城市土地所产生的各种权益属性的种类来看，也表现得最为丰富和典型。

从权利主体对客体的控领程度来说，土地的权属类型虽有所有权、地上权、地役权等，但这个与土地相关的发达的权利体系只有在城市里才充分的表现出来:各种类的土地权属都以更加动态的方式从根底上影响、制约着城市具体建设项目的实施，以及城市空间格局的逐步演化。

(二)国外城市发展中地权因素对城市格局形成的影响

1.英国近代城市发展的经验

作为发生工业革命最早的国家，英国近代城市的发展在全球范围内也是最早、最具典型性的。因此，首先来观察英国近代城市发展的路径与城市地权属性的关系。

从17世纪中叶到19世纪中叶的三百年，英国近代城市逐步发展起来，一直等到进入现当代阶段才渐趋稳定下来，并保持一个高水平的城市化率。英国在近代城市发展的时候，虽然爆发了资产阶级革命，但革命不够彻底，封建的因素遗留下来的较多，其中之一就是土地的贵族地主所有制形式没有受到根本动摇。所以，在英国近代城市发展的长期历程中，所需要的土地及空间资源的供给，都只能仰仗于城市贵族地主。

另外，由于城市政府缺乏足够的组织动员能力和充分权威，城市贵族地主于是主导了包括街道、广场、市场、住宅等在内的各项城市建设事业的开发权和进程方向。英国近代城市的发展，无法摆脱开城市贵族地主的影响，深深地烙印上了他们的意识和观念。［2］英国城市贵族地主之所以在城市发展中有此种影响力，凭借的即是其对城市发展所需土地权属的拥有。

2.当代新兴国家城市建设的实践

当代一些新兴国家或地区的城市发展，由于不曾像欧美那些成熟型城市经历过一个较长时期的成长阶段，而是在短时间内快速城市化并展开城市布局的，所以这些新兴国家的城市格局的形成过程往往具有标本价值，能够比较鲜明地说明诸如地权等因素对城市发展和形成的意义。

印度、巴西等国家的一些大城市的边缘，之所以出现贫民窟，与城市最亮丽的部分构成截然不同的图景对照，即与城市特定地段或区域所存在的宽松地权因素相关。譬如，即将承办2014年世界杯的里约热内卢，城市山腰处等密布着大量的简陋民居，成为这座“上帝之城”的另类色彩，跟允许离开土地、来到城市的人们在此处的率性建设有关。

越南的胡志明市，也是一个能够说明地权因素是如何直接影响城市格局形成的较好例证。为了解决城市住房，政府把一份份的小地块分配给城市家庭，以便让居民在其上自建住房。此法在一定时期解决了很多人的居住需要，但也由此不能形成大规模开发建设，直接影响了胡志明市的城市形象、建筑型制的形成。［3］

(三)我国城市空间格局对地权属性的依赖

城市土地权属的性质及其变化也直接影响着我国城市发展的历程，与城市空间特征的形成和建筑型制等有着密切的关系。为了详细说明之，本部分从我国城市土地的权属性质演进的一般影响、城中村的形成、当代不同供地方式(实质上是程度不等的土地权属)对城市格局和特定城市区域的影响等三个方面展开。

1.地权属性对我国封建城市格局的影响

我国是世界闻名的几个文明古国之一。在数千年的历史长河中，我国城市不断得到孕育、成长、发展、嬗变，形成和积累了具有东方神韵的城市格局、城市体系乃至城市建设方面的技术经验等。我国城市与西方城市有别的诸种特征，是在奴隶、封建制的土地制度钳制下逐渐形成的。

在漫长的奴隶与封建时代，我国土地的所有制形式一直纠缠在国有与私有之间。西周井田制时期，土地名义上属于周天子，不存在土地私有的现象，阡陌等乡野土地和国都、城邑等城市土地均归国有。后来，井田制崩溃，封建制确立，地主阶级占有土地的制度得以形成。这样，在城市范围内有不少土地归私人所有的现象便存在、延续下来。

然而，由于当时封建社会生活的重心是农村而不在城市，我国封建时代的城市规模相对有限，城市核心区域例如皇宫、衙署、宗庙等用地属于官地，其他土地则多为私有属性。尽管如此，由于封建城市自身发展的动力机制不足，没有出现普遍性的官地侵入、逼迫外围私有土地的事态，城市私有土地围绕官地等国有土地的态势曾长期保持均衡，在私有土地的空间内便出现了大量的民居民宅乃至私家园林等。我国封建城市的特定空间格局就是在官地、私有土地之间长期缓慢对话的过程中形成的。

2.城中村形成的基础是我国当代城市土地的二元制结构

对于我国当代的城中村，众多学者和城市相关政府部门都进行了广泛研究和深入探索。围绕城中村，目前分歧还不小。其中，一个具体问题是，怎样认识和看待城中村?是承认城中村存在的某种合理性，还是继续坚持改造它的基调，从而让城中村真正与城市统一体的融合，实现城市形象和功能的对接。

如果搁置所有的价值取向上的争议，仅仅就城中村形成的基础性条件看，却不能不承认，城中村的形成或存在与我国新时期以来，在快速推进的城市化过程中所出现的土地所有权二元制结构有密切关系。对此，有学者看到了城域内这种不同的土地权属的“重要性和巨大影响”。［4］

我国当代土地(涵盖城市土地)在所有权层次上，可分为国有与农村集体所有两大类。具体而言，就是城市范围内的土地属于国家所有，其他土地，如果不属于国家所有，即是农村集体所有。国有土地与农村集体所有都是公有制。我国当代不承认土地私有。

在新时期快速城市化的过程中，为了提高行动的效率与效益，我们曾经绕开原来城市周边村庄实施城市扩张，遂形成了今天若干村庄被城市建成区包围的城中村现象。由于我国在城乡建设上曾经实行分类管理的模式，城市和城中村走上了不同的发展路径。国家正式力量可以规范国有土地上的一切建设行为，却无法有效地对城中村这样的农村集体土地上的建设行为发挥等效的作用，城中村以村民的自发建设为主。因此，在我国许多大中城市的主城区，出现了很多城中村“斑块”，显得格格不入，影响着城市完整、协调格局的形成。

3.改革开放后我国城市格局的新变化与地权属性

新中国建立后直至改革开放前，我国城市土地逐步形成了国家所有的单一权属状况。

市场化的改革取向确立并实施后，城市得到不断的发展，城市土地的市场交换价值也在长期休眠之后复苏、实现，凝聚在城市国有土地之上的社会经济关系不断叠加、丰富。虽然城市土地在所有权层次上仅有国家这个唯一的主体，但为了实现多重经济社会目标，发展出多种国有土地的使用方式，在国有土地上衍生出更精细的权属种类，而这些完满程度不等的国有土地使用权，可以说就是不同性质的土地权属。例如，有的城市土地使用权是通过无偿拨付获得，有的是低价协议转让，有的是走完全市场道路的招、拍、挂，因此，这些不同的土地使用权的权属性质是不完全一样，在市场实现时所受到的限制程度不一。这种差异的存在，直接对城市土地的利用形式、实现程度，乃至对城市建设面貌的呈现等都带来了重大影响。

一般而言，对划拨或低价协议转让得来的城市国有土地的使用，常常不如对通过市场招、拍、挂等方式获得土地的开发利用来得紧凑、高效。在建设结果上就是，前类用地的城区不如后类用地汇集区那样密集。相对于后类用地汇集区的纵向发展而言，前类用地集中的城区表现出水平横向上的扩张，摊大饼的趋势和压力相伴始终。

这可以深圳城市空间格局的局部特征的形成为例来分析。

(四)深圳个案

深圳是我国当代城市迅速发展最具典型性的代表。从一个小渔村(严格来说是从一个10万人左右的小县城)发展成为一个常住人口1400万左右、户籍人口200余万的国际化社会主义示范市，深圳仅仅用了区区30年，不仅是我国城市发展史上的奇迹，也是世界城市发展史的奇迹。

虽然深圳现在的城市建设密度、开发强度在整体上是比较高的，但在城市内部的不同区域间并不均质、均衡:有的城区其土地开发得比较充分，如罗湖火车站、东门、华强北等片区;有的地方则相对开发建设得弱一些。之所以出现此种现象，除不同类型的用地规划限制因素之外(如公园、广场等城市公共空间用地，政府、医院、学校等行政和公益事业单位用地，决定了只能进行低密度开发建设，而商业用地和金融、保险、咨询等现代服务业用地则应进行高强度开发，以节约宝贵的土地资源)，还与深圳在快速城市发展过程中提供土地的具体方式的不同有关。这些不同的供地方式对业主而言，即是土地权属性质不同:法律权利的深度及市场化实现的程度有别。城市土地的不同权属性质与城市空间格局风貌的形式、具体建筑型制等遂产生了紧密的相关性。

1979年和上世纪80年代初，深圳在全国范围率先对城市土地制度进行改革，以市场化的形式转让了若干土地，但同时期深圳还以划拨、协议低价转让的方式向一些市场主体提供了土地使用权。这些不支付或较少支付对价的开发建设主体，不仅获取了本应由政府财政掌握的土地收益，还可能是相对低效地运用这些土地资源的原因之一。这就一定程度上导致了后来在不同性质权属用地上开发、建设强度的差异。

例如，深圳曾向位于香港的招商局协议转让蛇口工业区用地，并为其他开发建设主体划拨高科技工业区、八卦岭工业区、南油工业区、彩电工业区等用地。这些低价协议转让或无偿划拨的土地所在的区域，如今都已成为深圳建成区的重要组成部分。其中，像八卦岭工业区因其开发时间早、又紧邻城市核心区、具有较好的区位优势、城市的更新与改建始终不断等实现高密度建设开发外，其他工业区范围内普遍表现为建设密度低、各类建筑之间关系疏散、城市空间呈现出相对漫散的状态，不如那些通过市场交易方式而取得土地权属地区那样的紧凑合理。为了在内部挖潜的基础上提高土地资源的使用效率，彩电工业区已于2005年提出了提高城区空间密度和建筑容积率的城区规划变更申请，南油工业区也于2006年提出了功能转型、城区改造的谋划。

深圳的例子并不是说在城市土地制度改革的探索上，曾经出现过什么曲折和不足，而仅是要证明了不同权属性质的土地对城市空间形成、城市建筑型制有着不同的影响:以市场交易方式获得的比较完满的土地使用权会被充分、最大化地实现，而以划拨或协议低价转让而得来的土地，则可能会造成土地空间资源的低效使用，城市开发的强度会相对要低一些。这也是价值规律发生作用的表现。

三、城市地权属性直接决定着建筑型制及其实施

城市地权属性对宏观的城市空间格局演化、城市不同区域特征形成等的影响，是通过对城市建筑型制及其具体实施而实现的。城市建筑型制指的是建筑的类型或种类、建筑的风格、城市空间整体与具体建筑项目的耦合处理、具体建筑项目所受到牵制因素的多寡，以及建筑步骤实施的逻辑顺序安排等。城市土地的权属性质有异，建筑型制就会产生差别。

(一)以园林等特定建筑的实施来看建筑型制与地面的关系

在城市这个特定空间进行建筑设计、实施，必须尊重地面状况这个基础条件。建筑与“地面”的关系在建筑设计中具有重要的意义，并且还“影响整体的空间效果”。［5］只有在明晰地权属性的前提下，才能够根据城市土地权属性质的不同状况，有针对性地进行建筑型制的安排。例如，从纵向的历时性角度看，城市土地曾有私有、以国家所有的形式所呈现的公有之分。在公有与私有这样两种不同性质的地权属性下，城市建筑型制能够允许的选择幅度范围是大不相同的:公有土地下建筑型制的选择及其实施受到更多社会外部性的制约，而私有土地情况下建筑类型的选择及其实施则有较大的自由度。这个可以我国城市园林的嬗变为例来说明。

在我国漫长的封建社会时期，城市土地除府衙、痒校、宗庙、街道用地等属于官地外，其他主要是私有土地，其正式形式表现为发达的城市地契或租佃制度。与这个城市土地权属状况相适应的是，城市中的富有者、官僚阶层等为了追求舒适的生活享受，便建起了私家园林，成为古代城市空间格局里一种有机构成元素，例如，西晋时期洛阳建有金谷园等。而古代园林又以苏州、扬州园林等处为典型。作为“维扬胜地”之一的“张氏观察所居”即私家园林住宅，规模宏大，“园广数十亩”。［6］而上海豫园，在明朝建园初期，更因其“占地七十余亩，为当时江南有数的名园”。［7］在当时城市土地私有的背景下，特权或富有者阶层能够在其住宅或其他地方构建园林，客观上应对了古代城市缺乏现代公园等公共空间的问题。当然，在古代城市，一般民众能够进入的公共空间只有城隍庙或市肆等地方。封建时代的私家园林虽然无法实现广泛的社会共享，不过也确实改善了当时城市空间结构的单调，还是有积极意义的。

我国当代城市建设中，广建了公园、影剧院等公共空间，但由于坚持的是城市土地国有原则，禁止土地私有，所以，不仅私家园林作为一种空间建筑类型从此一去不复返了，而且连包括私人享有地面所有权的别墅这一居住建筑种类、建筑实体也湮灭了。虽然在某些城市，也有一些低密度的别墅区，但由于古今地权的不同，这些别墅实质上与私有制条件下的别墅建筑居住已有了根本性的改变，二者不可同日而语。

明清时期，江浙地方诞生过像计成、石涛等在内的诸多园林营造专家。他们可能以其专业技能主要为富有阶层从事塑造服务。而在今天，建筑、园林专家无论如何不会再有类似的从业机会了，即使从事职业生涯，也只能为公共主体服务，例如政府或单位。同时，现代城市规模的扩大，公众参与程度的提高，现代城市公园也早已超过了原来那种私家园林时代的较小尺度的建造规模。城市土地权属的变化，对当代建筑型制的不同侧面都产生了影响。

(二)相邻权争议的实质是建筑过程中土地权属的外显

就建筑的具体实施过程来看，更是与土地权属的性质、状况有着密切的关系。特定的土地权属因素，如期限、方位、大小等都应该成为在建筑型制逐渐形成与明确过程中必须自觉参酌的方面。只有事先对这些土地权属状态有一个全面、深刻的认识，才能够在建筑设计时做到有的放矢、增强方案的科学性与可行性，也才能够在实施建筑方案时顺畅地梳理和协调诸种社会关系，保证在建设实施环节不出现较大波动，或为诸种纠纷所纷扰。我国近年来在城市建设中所增多的相邻权之争现象，从反面支持了这一点。

在过去传统的计划经济体制下，城市规划作为经济社会计划的实施形式之一，土地分类与建设项目是高度统一的。然而，市场化的改革之后，土地用途与建筑用途的分离现象愈益明显。围绕城市土地的纷争也便增多。［8］我国当代城市建设实践中，惯常出现的问题是相邻权争议，已经成为对建筑实施及其型制有较大影响的因素。

从法理上来看，我国城市建设各个主体所使用的土地皆属于国家，但由于获得土地使用权的方式方法不一，各类土地使用权参与市场的资格、能力、程度不同，其权属性质亦有别，这就导致了相关主体对捍卫土地权利的不同激变反应，或强或弱，或大或小，一切又内在地遵循着价值规律。那些在城市建筑实施中位于四邻的相关利益方，会以土地权属的变相形式提出包括相邻权在内的各种主张与诉求，以制约具体建筑实施方的行为模式。建筑实施过程中的利益相关方之所以能够提出诸如通风、采光、通行、流水等在内的相邻问题，凭借的正是自己对比邻他方的土地所享有的土地权属。如果失去这个与建筑实施方毗邻的土地的相应权益，相邻方就无法提起各种具体的相邻权主张。

建筑实施中的利益相关方提出相邻权的异议，通常在老城区改造，或者在建成区进行新建、添加项目时最容易出现。规划师、设计师如果考虑到此种情况的存在，并主动调整、修改规划或设计方案，在满足建设项目预定目标功能的前提下协调好显性可见的相邻关系，则将会有利于建筑方案的实施。在这个过程中，土地权属的性质也自然对城市建筑形制发生了作用。

(三)土地权属借助城市规划的渠道对建筑实施发生影响

在我国的城市建设中，城市政府的规划建设部门对建筑型制也具有重大的影响。不过，这种影响产生的根源既可以理解为政治权威性质——此种理解是当前一种无意识的共识，但也可认为是城市政府凭借最本源、最全面的土地权属(即土地所有权)对建筑实施主体施加的影响。

例如，特定城市区域内所能够允许的开发建设种类或类型、密度与强度、建筑物的立面装饰风格等，都是在先前由规划建设主管部门所审核过的。在建设实践中，则表现为各项行政许可。这比较明显地揭示了城市政府在具体建筑项目中的政治权威，似乎是城市政府以政治权威主导了城市建设进程，牵制了各项建筑型制的实施。

其实，这里面似乎还有一种更科学地解释城市政府何以能够与需要主导城市成长形态和过程的隐喻。城市政府是各项开发建设用地的真正提供者，要想获得深浅层次不同的各项土地权属，就应该与城市政府做一个类似市场的交易:只有那些能够自觉配合政府的城市发展愿景，调适自己行为以求与城市政府建设宏观目标相一致的开发建设者，才能够获得土地权属并进行相应的开发建设。这也就是为什么大约20年前就有专家指出，无论何种形式的土地权属，其开发与建设都会受到国家这一权利主体的制约。［9］

应该说，后一种解释在试图说明城市政府主导当代城市建设、影响城市建筑型制方面更加具有说服力，也更加符合市民社会发展的需要。

四、结语

从分类的角度看，城市空间整理与疏导、城市建筑创作与实施等，是一项技术性的事业，似乎与城市土地权属这一社会事物没有多少密切的联系，因此也就出现了城市规划、建筑设计业界较少关注土地权属的现象，似乎只要把规划、设计本身做好即可。其实，城市空间建设与建筑型制及其实施作为涉及面广泛的当代系统性工程，不可能不与城市土地权属状况发生关系。

在我国，受阶段性宪法理念、制度文化等的影响，很多情况下，城市土地的不同权属对建筑形制等的影响并没有直接、显性地表现出来。各种具体内容差异的土地权属以相邻权这样一种隐晦的形式发挥着对建筑型制选择的作用。纵向来看，城市土地权属的性质却自始至终在起着影响。

因此，为了保证规划、设计方案的顺利实现，就要求规划、设计人员在做方案的时候务必参酌土地权属性质这一社会因素，并把它作为确定技术性变量、参数之前的先决因子给搞清楚，然后再进行技术性创作。惟有如此，才能够还原规划与设计的完整流程，在具体的业务中，才会增进工作的有效性，顺利推进城市建设、实施具体的建筑项目、遴选合适可行的建筑方案等。

［1］ 谢在全.民法物权论(上册)［M］.北京:中国政法大学出版社，1999.349.

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［3］ 朱介鸣.西方规划理论与中国规划实践之间的隔阂［J］.城市规划汇刊，2012，(1):9-16.

［4］ 李培林.巨变:村落的终结——都市里的村庄研究［J］.中国社会科学，2002，(1):168-179.

［5］ 陈越.小谈建筑与地面的关系［J］.南方建筑，2006，(5):111-113.

［6］ (清)欧阳兆熊，金安清 撰.水窗春呓［M］.谢光尧 点校.北京:中华书局，1984.56.

［7］ 陈从周.梓翁说园［M］.北京:北京出版社，2011.169.

［8］ 周剑云，戚冬瑾.我国城市用地分类的困境及改革建议［J］.城市规划，2008，(3):45-49.

［9］ 宋春华.《城市房地产管理法》:房地产业健康发展的法律保障［J］.建筑经济，1994，(11):23-26.

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