残障人士社会救助供需分析与网络信息平台构建

曹 静,毛 颀

(1.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025；2.湖南大学 法学院，湖南 长沙 410012)

一、引 言

中国特色社会主义进入新时代，残障人士救助事业成为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，残障人士的存在感、获得感、幸福感也需要持续升级[1]。根据第六次人口普查数据[2]，截至2010年，中国残障人士总数达8 502万人，约占总人口的6.34%。庞大的残障人口数量以及复杂的残障人口结构使得残障人士社会救助成为关系社会稳定发展、缓解社会矛盾的重要举措。残障人士往往不具备正常的生活能力和劳动能力，因而对基本生活资金、医疗康复、心理辅导以及就业指导等方面的需求尤为迫切。对残障人士的社会救助是解决残障人士生活问题，提高残障人士生活质量最为直接且有效的手段。中国社会救助项目繁多却过于零散且缺乏系统性，信息的缺失也导致很多慈善资金和救助资源无法匹配现实需求。此外，残障人士社会救助便捷途径的稀缺使得残障人士求助无门，因而社会各界的救助难以施展。李克强总理在政府工作报告中多次提到“互联网+”行动计划，鼓励各传统行业与互联网进行深度融合，创造出发展新态势，这便给残障人士社会救助提供了一个新的途径。如果可以将社会救助供需双方的信息收集并整理起来，通过一个开放的网络平台进行资源对接，为双方提供双向选择的自助服务，这将有利于增强救助的针对性、有效性、长期性和制度性，从而统筹社会资源，促进残障人士社会救助事业的发展。

从现有的研究来看，残障人士社会救助一直是学者们关注的重要主题之一，郑功成[3]认为中国对于残障人士的社会救助仍处于缺失状态，无论政府财力如何雄厚,都不可能全部满足残障人士的需求,更需要通过调动社会资源与公众参与，走官民结合的社会化、多层次化道路，才能真正更好地满足残障人士的保障需求。许琳和张艳妮[4]认为残障人士社会救助尚未形成独立完整的体系且保障的供需矛盾突出，残障人士社会支持体系不健全，政府和社会对残障人士的特殊支持的力度有限，个体支持仍是残障人士救助的主要力量。邱观建和安治民[5]认为残障人士组织受到制度环境的限制，各个组织之间的联系互动不足，不利于形成组织间的网络结构，因而在残障救助事业上的功效未能完全发挥出来，起到的作用较小。

从以上观点可以看出，中国残障人士社会救助仍存在很大的供需缺口，虽然加大了对残障救助事业的重视，明确了政府和社会的责任，但收效不尽如人意，救助路径的不畅使得救助无法有效施展。因此，本文试图从中国残障人士社会救助现存的问题出发，通过对残障人士社会救助的供需现状进行梳理描述，提出构建残障人士社会救助网络信息平台并分析其可行性，最终解决残障人士社会救助路径不畅的问题。

二、残障人士社会救助需求分析

改革开放以来，中国残障人士社会救助经历了从不太重视到高度重视、从缺乏独立性到渐成体系、从重视救济到救助和保险并进、从一般性救助到分类救助的显著变化[6]。在这个过程中，中国逐步明确了政府在残障人士社会救助中的主体责任，并且把社会责任也放到重要位置，不断鼓励和引导社会力量的注入，逐渐形成有序的、协调的社会救助服务体系。2008年，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》在国务院得以通过，明确了在残障人士医疗康复、疾病预防、就业、教育、基本生活保障、残障人士服务体系等方面的工作部署，并动员各界社会成员参与残障人士救助事业。截至2015年底，754.9万残障人士得到康复服务，城镇新就业残障人士26.3万人，2.4万残障人士接受在校教育，城乡残障人士社会养老保险参保率75.4%，省市县全部成立残联，乡镇残联已建率达到98.8%[7]。中国残障人士社会组织也呈现出“爆发式”和“高质量”的变化，在全国范围内涌现出大批专业残障人士社会组织，在总体上呈现逐年增加的趋势[8]。截至2015年底，全国共有残障人士服务机构1.5万个，吸纳42.9万残障职工就业，固定资产1 778.8亿元，实现利润81.4亿元[9]。在国家的大力支持下，中国残障人士的生存状况得到一定改善，但深化残障人士社会救助的探索仍需继续。

(一)残障人士社会救助需求的规模与类型

首先，中国残障人士数量庞大，社会救助的需求规模巨大。根据第六次人口普查数据[2]，截至2010年，中国残障人士总数达8 502万人，约占总人口的6.34%。中国残障人士数量庞大，残障人士社会救助问题的解决成为维护中国社会稳定发展的重要议题，更是残障人士参与分享经济社会发展成果的必然要求。其次，中国残障人士结构复杂，社会救助的需求类型多样化。根据第二次全国残障人士抽样调查中各类残障人士占残障人士总人数的比例[2]，推算2010年末各类残障人士的人数分别为：视力残疾1 263万人；听力残疾2 054万人；肢体残疾2 472万人；言语残疾130万人；精神残疾629万人；智力残疾568万人；多重残疾1 386万人。各残疾等级人数分别为：重度残障人士2 518万人；中度和轻度残障人士5 984万人。因此，针对不同残障类型、不同残障程度、不同残障人士特征，社会救助需求的类型呈现出多样化、个性化的特点。总的来说，残障人士社会救助的需求可分为心理救助、服务救助、物资救助三大类。按具体的残障类型、残障程度和生活需要可分为教育及职业培训、医疗康复、就业指导、生活救济、心理辅导、法律援助、日常生活照料等救助需求。

(二)残障人士社会救助需求的问题分析

第一，社会救助需求的规模巨大，救助难以得到广泛覆盖。面对规模巨大的残障人士社会救助需求，政府所提供的救助难以广泛覆盖残障人士。在残障人士社会救助中，最低生活保障制度发展最为完善，但其在残障人士和正常人之间的救助标准一致，只能满足残障人士最为基本的日常生活，并未能顾及残障人士医疗、康复、日常照料等方面的特殊需求，救助水平偏低。据2006年第二次全国残疾人抽样调查,中国城镇残疾人口中,有275万人享受到当地居民最低生活保障,占城镇残疾人口总数的13.28%，9.75%的城镇残疾人口领取过定期或不定期的救济。农村残疾人口中,有319万人享受到当地居民最低生活保障,占农村残疾人口总数的5.12%,11.68%的农村残疾人口领取过定期或不定期的救济[9]。由此看来，中国残障人士社会救助供求仍存在很大的缺口，绝大多数残障人士社会救助需求问题仍未得到解决。

第二，社会救助需求的多样性、特殊性提高了救助的复杂程度。中国残障人士结构复杂，类型多样，存在不同的致残原因和残疾程度，同时,男女性别与年龄分布也加剧了这种差异性，因而在社会救助需求上呈现出多样性、复杂性的特点。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查的数据统计,残障人士社会救助需求的前四项及比例分别为：医疗服务与救助需求占72.78%；救助或扶持需求占67.78%；辅助器具需求占38.56%；康复训练与服务需求占27.69%[10]。此外还有类别划分细致的其他救助需求，这就为中国残障人士社会救助增加了难度。残障人士社会救助不仅要考虑残疾种类的多样性，还要考虑残疾程度的差异性。不同类别、不同等级、不同致残因素的残疾人会有不同的需求，于是相关的社会服务也必须是多元化、个性化[11]。因此，中国残障人士社会救助体系应突破一般性标准提供社会救助，基于残障人士不同类型的需求进行项目设计和标准制定，尽可能满足社会救助需求的多样性和特殊性。

第三，救助需求信息的搜集与整合渠道不便捷。中国残障人士通常需要在社会保障部门进行登记，才能得到来自政府的救助，而社会力量的救助往往也需要残障人士在各组织的登记而获得救助资格。在社会救助中，残障人士往往处于一种被动的状态等待救助，而在救助服务种类、方式的选择上往往也缺乏主动，这就极大地影响了残障人士诉求的表达和社会救助所要达到的效果。由于缺少一个能主动、便捷地提出诉求的途径，残障人士不能准确、及时地把自身信息、需求信息传达给拥有资源的救助者，残障人士社会救助需求的特殊性，也使得残障人士难以得到与自身匹配的救助服务项目。

三、残障人士社会救助供给分析

(一)残障人士社会救助供给主体分析

具体分析如表1所示。

表1 残障人士社会救助供给主体

(二)残障人士社会救助供给问题分析

第一，政府强势主导，民间组织发展空间受限。随着残障人士救助事业的不断发展，中国政府针对残障人士社会救助供需缺口大、服务供给难度大的问题，以及政府救助供给限于笼统的一般性服务的弊端，鼓励民间组织这一社会力量进入残障人士社会救助服务体系。然而，由于政府机构具有公共资源分配的强制力，在残障人士的社会救助中扮演着强势主导的角色，民间组织只被赋予有限权力而依靠制度开展工作，生存与发展的空间受到挤压。因此，合作模式应该成为政府与民间组织的主导关系模式[14]。

第二，官办残障人士服务机构管理混乱，服务水平偏低。当前官办残障人士服务机构“政社一体，管办不分”的模式以及过高的体制依赖程度，造成积极性欠缺、资源浪费严重、行政效率低下和腐败的现象频发，“拉关系、走后门”的不良作风泛滥。此外，官办残障人士服务机构工作人员的专业技术水平有待提高，管理精细化程度尚待加强，无法满足不同类型残障人士的精确需求。

第三，残疾人联合会行政性过强，难以发挥其服务职能。由于过多地包揽行政任务，残联的行政职能的发挥往往大于服务功能的实现，“管理大于服务”的现象时有发生，导致很多人将其视为政府部门。而在部分地区，残联附属于同级民政部门，人事及管理权限受民政领导权限制约，独立性欠缺。此外，残联作为残障人士民间组织的业务主管部门，其对民间组织的指挥与领导往往倾向于完成上级部署工作，难以根据残障人士的现实状况制定工作方案。

第四，民间组织救助能力偏低，组织化程度不高。中国民间组织素质良莠不齐，救助的专业化程度不高，主要侧重于残障人士就业、医疗、教育等方面的资金救助，且大部分规模过小、资金来源单一，主要靠群众捐款，全国缺乏大型的残障人士社会救助组织。民间组织在具体施救的过程中，组织间的协调沟通机制不健全，导致救助的随意性很大，造成漏救和重复救助的现象，造成社会资源浪费。此外，民间组织的社会信任度亦遭到挑战，推行民间组织工作透明化、完善公众监督体系，成为公众关注的焦点。

第五，个体救助呈现出低效化、非专业化的特征。目前，个体救助是中国残障人士社会救助中最普遍的方式，具有直接性、准确性的特点，同时也能很好地给予残障人士精神鼓励和人文关怀。由于残障人士社会救助需求的复杂性，且实施救助的个体往往缺乏专业的培训，实施救助过程中往往出现低效化、非专业化的情况。此外，社会爱心人士往往是通过新闻媒体、微博、微信等平台得到个别残障人士的求助信息，抑或在民间组织的号召下对残障人士进行救助，救助信息不对称导致个体救助范围的局限性，继而出现重复救助等低效化的情况。

第六，残障人士社会救助渠道间缺乏统筹平台。中国残障人士社会救助的渠道分别来自不同领域，掌握不同的资源，因而能够提供的救助服务项目也存在差异，而渠道间统筹平台的缺失极大影响了社会救助的实施。首先，中国残障人士社会救助供给的资源繁多，由于缺乏统筹平台，各渠道进行救助难以形成合力，凭借单方面力量无法提供有效的救助服务。这使得救助供给难以满足中国规模巨大的救助需求。其次，统筹平台的缺失使得各渠道进行救助的随意性很大，协调性不足导致漏救和重复救助的现象，造成社会资源浪费。最后，各救助渠道不能全面、准确地把握残障人士社会救助需求的信息，这就使得救助的覆盖面狭窄，且难以做到精准救助。

四、构建残障人士社会救助网络信息平台

(一)构建残障人士社会救助网络信息平台的必要性分析

通过前面分析不难发现，一方面，残障人士社会救助的需求规模庞大，且呈现出多样性、特殊性的特点，而残障人士在社会救助中的被动地位使得其很难得到精准化的救助，并且难以与救助方直接沟通以提高社会救助的适配性。另一方面，官方、非官方社会救助一定程度上形成了救助分工上的配合，但由于统筹平台的缺失，各方救助资源难以整合和协调，救助力量分散且难以提升救助效果，救助信息的不对称也导致救助无序和救助资源浪费等情况发生。

残障人士社会救助网络信息平台的构建能使残障人士等弱势群体及时、全面地表达救助需求，从而获得他们所需的资金救助、医疗康复、心理辅导、就业指导等救助支持。同时，社会上的团体和个人亦能将自身可提供的资源进行展示，并获得求助者的需求信息，使得救助更具时效性和精准性。信息平台在为残障人士社会救助供需双方提供便利渠道的同时，更能有效整合双方信息，使得双方在全程自助状态下充分协调沟通，提高社会救助资源与残障人士需求的匹配程度。同时，政府和残联等组织也能通过此平台掌握残障人士社会救助的相关信息，从而更好地在残障救助事业中实现政策引导、决策、监督、代表、管理、服务等职能。残障人士社会救助网络信息平台各方关系如图1所示。

图1 残障人士社会救助网络信息平台各方关系图

(二)构建残障人士社会救助网络信息平台的可行性分析

本文拟构建的残障人士社会救助网络信息平台以Java为编程语言，以数据库为数据的存储管理工具，采用B/S(Browser/Server，浏览器/服务器模式)模式，实现对相关功能的支持。本平台将社会救助供需双方的信息收集、整理起来，并在数据库中进行信息汇总，在一个开放的网络平台上进行展示。当有用户在平台上通过搜索引擎进行关键字检索时，包含关键字的所有信息都会从数据库中调出来，为检索方提供相关信息，从而为双方提供双向选择的自助服务。双方得到各自需要的救助信息之后，可以通过本平台的交流工具直接进行沟通，从而实现残障人士社会救助的高效性、真实性、适配性。残障人士网络信息平台具体运作流程如图2所示。

图2 残障人士社会救助网络信息平台运作流程图

社会救助网络信息平台的构建需要建立在协调好各方面影响因素的基础之上，以下从环境、平台优势、无障碍技术、平台安全性、经济可行性等方面分析网络平台构建的可行性。

1.环境因素分析

互联网在当今社会中扮演着越来越重要的角色，日常生活中的方方面面都呈现出“互联网化”的状态。互联网的蓬勃发展使得网络的使用成为一种生活方式，也是社会发展的趋势，这便为残障人士社会救助网络信息平台的构建提供了良好的大环境，在这个背景下，网络信息平台更具有可接受性。李克强总理在2015年政府工作报告上提到“互联网+”行动计划，引导互联网与传统产业结合，继而创造出发展新态势。在残障人士救助事业领域，政府高度重视“互联网+社会救助”这一模式的实现，鼓励通过互联网共享，有效解决在残障人士社会救助过程中不可避免的信息资源获取的困难。

2.平台优势分析

国内现有的大型残障人士服务网站包括中国残疾人服务网、中国残疾人网、爱心公益联盟等网站，研究发现，现有的残障人士服务网站更多倾向于宣传职能的实现，其救助功能体现不充分，信息多样但对残障人士社会救助的供需情况关注较少，信息滞后情况较为普遍，平台服务形式性大于内容性。在对残障人士服务网站现状进行分析的基础上，本文提到的残障人士社会救助网络信息平台更有利于提升救助服务的质量与精准程度。首先，网络信息平台将为残障人士社会救助提供更便捷的渠道。本平台是专门针对残障人士与社会救助提供者之间信息不对称问题而建立的社会救助服务平台，通过整合双方信息，为双方提供有效的信息展示和沟通渠道。其次，网络信息平台配备专门的沟通软件，救助者和求助者根据自身的需要进行关键字搜索而得到想要的信息后，可直接在网络信息平台上进行一对一沟通，全程实现自助性。再次，网络信息平台根据残障人士救助需求的类型与紧急程度，会自动进行重要性排序，将更急需帮助的用户信息置于搜索页面的顶部，使救助资源得到更好的配置。最后，网络信息平台内部建立严格的用户信息准入机制和服务监督审核机制，从而避免虚假信息的流入和救助服务提供中出现的不可控性。

3.无障碍技术分析

社会救助网络信息平台将充分考虑残障人士的特殊性，在平台构建的过程中遵循WAI组织于2007年发布的内容无障碍规范WCAG2.0进行无障碍网页设计，并符合XHTML1.0技术规则。对于视力残障用户，本平台要适配读屏软件，并设计替代文字的多媒体信息。网页设计中排版要求规范，且在内容上的逻辑顺序必须同读屏软件的朗读顺序保持一致，避免无标题链接和图形验证码的存在，通过简化和优化表格设计，为视力障碍用户提供理解上的便利。

本平台的沟通软件需配备“文字—语音”转换功能，使视力残障用户能与救助者进行无障碍交流，针对不同程度的视力缺陷，网页文字有放大和缩小的功能。对于听力残障用户，要为音频文件提供文本,为视频文件添加同步字幕，同时要兼容中国科学院计算技术研究所研制的计算机使用化手语识别系统。对于肢体残障用户，本平台将不设计要求鼠标进行精确定位的图像映射，使得浏览器可以在键盘的控制下通过链接进行移动[15]。网站设计需要适配独立的触发装置，以确保通过不同的输入设备都可以激活或触发页面上的元素,不依赖于单一的触发工具(如鼠标)。对于有认知障碍的用户，社会救助网络信息平台的内容应以通俗易懂的文字表现出来，对于比较抽象的、文字描述较难理解的内容，可以使用GIF动画、插图或视频等方式形象化地表达。

4.平台安全性分析

网络的共享性要求网络信息平台要对所有网络用户开放，因而在互联网充斥着真伪信息的时代，网络信息平台安全性的保障成为残障人士社会救助能否有效实现的重要条件。首先，对信息安全的保障。本平台需要建立完善的信息准入机制，从而有效地辨别信息的真伪，保证平台信息的真实性。残障人士可通过身份证号或社会保障号注册和登陆网络信息平台，社会团体和个人可以通过在民政部门的登记号码或身份证号进行注册和登陆(尚未在民政部门登记的组织可向网络信息平台工作人员递交注册审核资料)。其次，对运行安全的保障。一方面，建立监督机制，社会救助供需双方在网络信息平台上协商一致之后，点击选项进行开展救助的申请，网络信息平台将自动保存救助服务开展的进程，双方都可以就损害权益的现象向网络信息平台中心投诉。另一方面，建立反馈机制，在救助服务完成之后，双方可以在页面中填写救助的相关问题，为网络信息平台了解救助的具体情况提供反馈信息，进而保证救助的安全性。最后，是对救助服务安全的保障。由于网络信息平台使用者很大部分是分散的个人，他们有很高的公益热心但没有受过系统的救助培训，在实施救助过程中难免存在安全隐患。对此，本平台应设立独立的服务知识指导板块，以文字、插画、视频、GIF动画等形式表现出来，通过设计疑难解惑讨论区，救助供需双方都能就遇到的问题发帖求助，由专业工作人员进行解答。

5.经济可行性分析

社会救助网络信息平台的建设包含网站设计、无障碍设计、程序编写、辅助应用购买以及网站的维护等内容，而网站的运行也需要工作人员实施审核、监督等工作，因而网络信息平台运作的成本主要包括网站的建设、维护费用和员工的工资支出。由于本平台的公益属性，日常的开支需要国家的财政支持以及社会各界爱心人士、组织的捐赠。国家对残障人士救助事业日益重视，把残障人士救助事业经费纳入财政预算，网络信息平台可以向政府申请一定额度的财政扶助。随着社会经济发展水平的提高，社会各界对残障人士救助的意愿与能力不断提升，越来越多的组织和个人积极参与到残障人士救助事业中来并愿意进行捐赠和提供救助。由此可见，社会救助网络信息平台运作的经济环境良好，应完善筹资机制和内部资金管理制度，并将网络信息平台收支每月于网页中公示，做到资金使用透明与公开。

五、结论与建议

随着计算机网络的广泛应用，信息正在深刻地影响着社会生活的方方面面。信息量、信息传播的速度、信息处理的速度以及应用信息的程度等都以几何级数的方式在增长。近年来，残障人士社会救助事业不断推进，但由于救助信息整合与匹配渠道的缺失导致社会救助难以实现救助资源的最优配置。残障人士网络信息平台的构建为此提供了一个有效渠道，将社会的分散力量聚集起来更为精准地为残障人士提供救助服务。在弥补政府公共服务供给不足的同时，释放民间团体和个人在残障人士救助事业中的巨大能量，从而增加对残障人士社会救助的资源供应。同时，社会救助网络信息平台也为残障人士提供了一条全新的求助渠道，使残障人士更易得到所需的救助资源。但是，网络信息平台建设之后也会遇到一系列问题，本文认为应从以下三方面着手解决：

第一，以残联为主要推动者，加大社会救助网络信息平台的宣传力度。网络信息平台建立初始，可能会因为其公信力和影响力有限而得不到更多关注，针对这一问题，残联作为残障人士救助事业的民间主管机构应成为网络信息平台的主要推动者，扮演孵化者和培育者的角色，在残障人士救助领域积极向各民间组织、爱心人士介绍网络信息平台的理念和功能，向残障人士推荐网络信息平台以扩大其使用范围。残联在中国残障人士救助事业中的领导地位使得其具有权威性，残联的推动有助于残障人士和提供救助的各方信任并乐于使用本平台。

第二，以社区为单位，组织、指导社区内残障人士注册、使用本平台。残障人士自身的特殊性，使其对于网络信息平台的接受能力低于常人，通过社区工作人员的组织和指导，有助于残障人士掌握网络信息平台基本操作。同时，考虑到残障人士的经济状况，可能无力购买电脑、智能手机等电子产品，可通过社区或寻求赞助等方式获得相关设备。

第三，以法律为手段，建立法律法规保障网络信息平台运行。法律是以国家为后盾的最坚实保障，网络信息平台的运行急需国家立法保障和规范。在资金运作方面，应制定法律规范网络信息平台资金的来源渠道和筹资方式，使得网络信息平台资金运行公正、透明，保证网络信息平台资金来源的稳定性。在网络信息平台运行管理方面，国家应制定法律法规保障社会救助供需双方的权益，规范双方行为，保障救助过程有序进行。