乡村振兴战略下农村一站式法律服务建设研究

时间：2024-05-08

邹世允　白凤宇

[摘要]经过长期农村基层法律服务制度的实践，大大改善了农村法治环境，但同时农村法治发展仍然滞后与受限。我国最新提出的乡村振兴战略带来了农村发展的新契机，其成为农村法治建设强大助力的同时也为农村法治建设带来新挑战。把握时代契机，探索农村基层法律服务到农村一站式法律服务的转型重塑，具有重大意义。农村一站式法律服务建设面临农村基层法律服务建设的不足以及乡村振兴战略对之带来的新挑战，在此过程中，需要重视农村一站式法律服务建设统筹规划，明晰其职能界限，把握乡村振兴战略下农村一站式法律服务的发展重点。在上述基础上构建乡村振兴战略下农村一站式法律服务的建设路径，使其为农村发展提供法治保障。

[关键词]乡村振兴战略;农村一站式法律服务;农村基层法律服务;农村法治建设

中图分类号：F303;D920.0 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（ 2019）05-0067-08

2017年，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，此后发布的一系列文件对乡村发展做了全方位的解读与安排，农村法律服务建设也同样被强调。一直以来关于农村法律服务的研究相对薄弱，多数研究集中在农村基层法律服务制度的存废问题。乡村振兴战略中“一站式服务”理念为农村整体建设带来新的发展方向，一站式法律服务的提出与建设是其应有之义，故而探讨农村基层法律服务的转型极具意义。

一、乡村振兴战略与农村一站式法律服务概述

（一）乡村振兴战略对农村法律服务的要求

法律与社会之间存在着极为复杂的关系，但可以肯定的是法律应以社會为基础。西方法律社会学派的著名代表人物欧根·埃利希曾在《法社会学原理》的序言中指出：“在当代以及任何其他的时代，法的发展重心既不在于立法，也不在于法学或者司法判决，而在于社会本身。”[1]随着我国农村自然条件、人员构成、经济发展等各方面的变化，农村法律服务早已显现出落后于农村发展的现实困境。正如傅郁林所说：“无论如何，对于中国农村基层法律服务状况的关注、了解和研究并不像它所应当获得的地位那样令人乐观。”[2]现今，乡村振兴战略结合农村社会实际对农村法律服务提出了一系列要求，这些要求也体现了我国农村法律服务的发展方向。

近年来，国务院与最高人民法院印发的一系列文件①中指出：要加强农村基础工作，构建乡村治理新体系;建设法治乡村，健全农村公共法律服务体系;整合优化公共服务和行政审批职责，打造“一门式办理”“一站式服务”的综合服务平台;传承发展“枫桥经验”，积极推广“寻乌经验”。上述文件均充分体现了国家对农村法治建设的决心。一方面，建立法治乡村新体系的呼唤要求对现行农村法治体系重新进行审视：另一方面， “一门式办理”“一站式服务”的理念也给农村法律服务的发展走向提供了指引。在这样强劲的契机下，把握时代机会，重塑农村法律服务体制极为重要。

（二）农村一站式法律服务的独特内涵

一站式法律服务在学界并没有准确定义，但实际上这个概念的某些内涵在近年的实践中有所体现。本文讨论的农村一站式法律服务，与上述概念有相同之处，但不完全一致。农村与城市的法治环境与法治进程差异较大，笼统的、与城市无差别的一站式概念并不能表明农村法律服务的独特发展方向。笔者试图这样定义农村一站式法律服务：它是在农村基层提供的，集诸多法律服务于一体，旨在为农村群众提供较为易得的法律服务和指引的新式农村法律服务体制。它不同于过去的基层法律服务，其本身应当含有乡村振兴战略的内核，农村一站式法律服务的建设应当紧密结合乡村振兴战略，牢牢把握乡村振兴战略的契机，重塑乡村法治建设体系，推进乡村法治建设。对农村一站式法律服务的定位使得其应当具有以下特点：

1.基层性

农村一站式法律服务应当承继农村基层法律服务的基层性特点，这是其最根本的优势所在。基层性的法律服务更加贴近农村群众生活，最为了解当地的村规民约，能够充分把握并利用这些历史沉淀下的“默契”来解决纠纷。从信息反馈的角度来说，基层性的法律服务组织往往也最优先掌握农村群众间的纠纷信息，其可在第一时间防止纠纷扩大，避免可能产生的社会不良影响与社会危险。

2.中介性

农村一站式法律服务的重要职能之一就是中介与分流作用。现今，我国农村司法资源相对于城市仍较为匮乏，当农村群众遇到法律纠纷不知道如何进行纠纷的解决，而律师事务所等机构在某些地区数量较少，农村群众可能需要到近邻的城镇才能寻求到律师事务所的专业法律服务。而且律师事务所的咨询费用相对较高，有时农村群众的疑问可能并不涉及复杂法律问题，仅仅只是一些寻求法律服务过程中的程序性问题，法律服务人员在极短时间内就可以予以答复，到律师事务所咨询却需要花费相当大的时间成本与经济成本。农村一站式法律服务能够起到案件分流作用。对于一些简单的法律问题，法律服务机构可以直接解答农村群众的疑问，直接进行纠纷的干预与调解;而对于一些争议较大或复杂的、超出法律服务机构能力范围的案件，服务机构应当帮助联系律师事务所、公证处、司法局等机构，完成其最基本的指导作用，协助农村群众咨询案件、办理公证以及其他法律相关事务。

3.全面性

农村一站式法律服务提供的服务应当是全面的，能够满足农村群众对于法律资源的需求。该服务机构相当于一个法律纠纷的“车站”，除了那些不是法律所能解决的纠纷会被排除在车站之外，其余的问题和纠纷都会坐上相应的“汽车”，走适宜该纠纷解决的路径。农村一站式法律服务的建设宗旨之一应当是，凡是农村群众的法律问题，其皆能够为之提供帮助和指引。根据自身的法律服务职能范围与能力范围，法律服务机构自己解决掉一部分纠纷，若法律问题超出其职能范围与能力范围，其将为农村群众提供一定的纠纷解决渠道。

4.非营利性

农村一站式法律服务要为农村群众提供易得的法律服务，该定位决定了其非营利性的特征。由于农村收入水平相对较低，农村群众法律素养等相对落后，营利性模式会使得法律服务的收费超出农村群众承受范围，从而难以达到完善农村法治建设的目的。在纠纷解决途径选择上，农村群众也会基于自己的理性，经过各纠纷解决途径的成本与收益之间进行对比后才做出选择。[3]因此，农村一站式法律服务应当考虑农村群众寻求法律服务的可付出成本，鼓励农村群众采取合法途径维护自身权益，但非营利性不意味着不能收取任何费用，应当根据具体实际收取合理成本费用，收费项目及标准应当公示，并在提供服务之前进行明示。对于一些基本的法律服务及指引不应当收取费用。笔者认为农村一站式法律服务的机构性质可以定位为非营利法人中的事业单位法人，即农村一站式法律服务是为了完善农村法治建设的公益目的，从事非营利性的事业。

三、农村一站式法律服务建设的现实挑战

农村一站式法律服务相较于基层法律服务更为优化，这决定了其面临着两方面的现实挑战：一方面，传统的农村基层法律服务本就存在自身建设的不足，在建设农村一站式法律服务的同时，必须对这些不足进行审视与修正，才能奠定坚实基础：另一方面，乡村振兴战略的实施将会给农村带来巨大变化，这些变化趋势也将对农村法律服务提出更高的要求。

（一）农村基层法律服务建设的不足

1.缺乏详细的统筹规划

基层法律服务所和基层法律服务工作者自20世纪80年代以来，一直是依靠国家的行政命令和部门规章进行规范，在诸多制度实施细节上只能靠地方自行摸索。基层法律服务所在过去的时间里，经历了从组织性质不清到独立承担民事责任的事业法人，再到现在的事业体制与普通合伙制并行，由于政策变动较为频繁，导致了现存的基层法律服务所在机构设置、人员构成、服务标准上较为混乱。就目前来说，现有的基层法律服务总体统筹规划仍不够细致，在具体制度、经费来源、人员组成与服务标准方面都缺少详细规定。

2.职能界限较为模糊

在过去的农村司法实践中，基层法律服务所与当地的司法所、调解委员会甚至当地的派出所都曾是“一套人马”;在职能上，其与律师事务所也存在着重叠。我国《基层法律服务工作者管理办法》第二十六条与《中国人民共和国律师法》第二十八条规定了基层法律服务工作者和律师的业务范围，如表2所示。

从表2可以看出，基层法律服务工作者除不能从事个别业务外，其业务范围与律师的业务范围大量重叠，这就导致了过去基层法律服务所与律师事务所“抢饭碗”的情况大量存在，甚至还出现了律师与基层法律服务工作者相互抹黑的冲突。2015年施行的《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》第八十八条的规定，也在基层法律服务工作者之中产生了较大风波。①有基层法律服务工作者认为，该司法解释要求委托基层法律服务工作者为代理人时必须提供当事人一方位于本辖区的证明材料，这限制了基层法律服务工作者区域外代理，对律师担任代理人和基层法律服务工作者担任代理人进行了区别对待，这是一种典型的职业歧视。由此可以看出，过去对于基层法律服务不清晰的定位引发了后续的一系列问题，要建设农村一站式法律服务，必须明晰其定位与职能界限。

（二）农村一站式法律服务面临的新契机与新挑战

乡村振兴战略在构建乡村振兴新格局、加快农业现代化、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、促进自治法治德治有机结合、完善城乡融合发展政策体系等方面均有涉及，可以说乡村振兴战略给农村全方位发展带来了新契机与新挑战。农村法治建设能否经受来自于经济、制度、文化等多方面的考验，对于农村整体发展是至关重要的。故而农村一站式法律服务的建设必须把握新形势，充分考虑到乡村振兴战略可能会给农村法治建设带来的冲击，助力乡村振兴战略的顺利实施。

1.营商环境优化带来的市场制度挑战

随着经济的发展，市场环境优化是必然趋势。乡村振兴战略要求鼓励和发展壮大乡村产业，优化农村营商环境。在这个过程中，面临着生产要素市场、产品服务市场、劳动市场等多方面的优化与变动。外来投资、农村群众返乡创业、互联网经济等因素给农村经济发展带来前所未有的机遇，也带来前所未有的挑战。如“在移动互联网高度普及的后互联网时代，农民了解各种信息的渠道更为便捷，但在创业中遇到的土地流转、融资借贷、抵押担保、买卖租赁、招工用工等各种各样的法律难题，仅依靠网络却难以有效解决，创业农民对于学习法律知识、趋避创业风险的需求较为迫切。”[14]

2.“三權”大规模试点带来的金融秩序

挑战乡村振兴战略要求有序推进农村土地承包经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权的抵押贷款的试点，这对农村金融服务链条建设、支付环境建设等也是一个挑战。对于金融产品不太了解，面对涉及住房、土地与存款等重要财产的金融服务，以及证券、保险、基金、期货、租赁、信托等较为复杂的金融交易形式，多数农村群众对之缺乏信任感。农村一站式法律服务需在此方面加强服务，解答农村群众相关法律疑问，采取一定措施帮助农村群众防范相应金融风险，打消农村群众的疑虑与担心。

3.生态环境保护带来的推进治理挑战

生态保护作为乡村振兴战略中极为重要的一项，保护生态的相关制度将会更加完善，在监督上更加严格。在这个过程中，农村群众可能无法完全明确林木保护、草原禁牧和草畜平衡、重点水域禁捕补偿等法律制度的规定;对用水权、排污权等权利的行使存在误区;对涉及乡村土壤、水源污染等侵权案件需要法律服务人员的帮助。所以关于生态保护相关法律服务也应当是农村一站式法律服务未来完善自身的一个重要方面。

四、乡村振兴战略下农村一站式法律服务的建设路径

（一）重视农村一站式法律服务建设统筹规划

建设农村一站式法律服务，制度设计的重要性不言而喻。过去基层法律服务制度的实施就缺少超前、详细的统筹规划，在该制度实施过程中遇到的问题往往使用行政命令方式加以解决，这导致基层法律服务制度一度处于极不稳定的状态。如今我国具有较为成熟的战略优势与学者的研究优势等建设基础，应当找准农村一站式法律服务的方向与定位，重视其统筹规划。

1.农村一站式法律服务的方向与定位

农村一站式法律服务应当具备基层性、全面性、中介性、非营利性的特点，其也应当避免与律师事务所提供的法律服务产生较大重合。现阶段，完全通过农村一站式法律服务解决农村所有的纠纷是不具有现实性的，人员素质、基础设施、环境地域、收费水平等决定了其不可能在保持较低收入的前提下完全拥有律师法律服务的专业性。故而农村一站式法律服务的定位并不是法律业务的“样样精通”，而是面对农村群众的法律困扰，保证至少能够提供解决纠纷的途径，并在这个过程中最大限度地提供帮助。从这个意义上来说，农村一站式法律服务与律师法律服务并不是相互竞争的关系，而是相互弥补、合作互通的关系。

2.农村一站式法律服务的具体设计

第一，在经费保障方面。农村一站式法律服务是非营利性的，其可作为农村基层性的法律服务最小单元。在具体运行过程中，可采取政府购买服务的方式，并允许该服务机构收取一定的合理成本费用，使之面向农村群众提供公益性的法律服务，满足农村群众对于法律服务的需求，并保证机构自身的正常运转。

第二，在监督管理方面。农村一站式法律服务作为农村“法治第一线”，必须保障其服务质量与正常运作。对于服务机构内部来说，需加强其机构建设，强化内部管理制度;明确并公示服务场所的负责人信息，保证落实责任的承担;加强各法律服务机构的联系与沟通，建立快速的信息传递通道。就外部监督角度，应当保证国家监督与社会监督共同作用，可由一定级别的司法行政机关对之进行监督，同时完善社会监督的渠道。此外，明确设置法律服务标准体系、质量评价机制、失信惩戒机制与群众反馈机制，保证能够接收到农村群众的意见与反馈，并及时做出回应。

第三，在人员组织方面。在农村一站式法律服务中，服务人员作为与农村群众的直接接触人员，其能力、态度、精神需要体现农村一站式法律服务的定位。尽管现在已经出现一些线上法律服务平台、软件等，但对于农村群众来说，一方面，这些服务平台、网络设施、硬件支持还没有在农村普及：另一方面，线上法律服务平台的操作程序、专业知识表达与农村群众的实际需求之间仍存在断裂.故而现阶段农村一站式法律服务人员提供的法律服务仍是农村群众获取服务的主要来源。设置人员进入该行业的门槛、保证人员的培训与指导都是基础性的前提。政府可以借助行政权力与市场引导，保证由合格的法律服务人员提供合格的法律服务。[15]此外，要保证农村法律服务岗位留得住人才，可以建立法律服务人员评级制度，奖惩分明，保障法律服务人员的上升通道，形成良好的人才流动机制。

（二）明晰农村一站式法律服务的职能界限

在实践中，浙江省宁波市象山县在2010年成立了司法行政法律服务中心，设有法律援助、人民调解、综合服务、法律咨询、社区矫正、妇女维权、行政审批七个接待窗口。[16] 2015年1月，该中心升格为公共法律服务中心，整合司法行政各项职能，加强与法院、公安、信访等部门及镇乡（街道）的协作。海南省公共法律服务中心的基本思路是“整合法律援助、人民调解、法治宣传、法律咨询、社区矫正、安置帮教、律师公证、司法鉴定、司法考试等与人民群众密切相关的司法行政各项服务职能，构建起‘一个窗口受理 ‘一站式办公 ‘一条龙服务的‘超市式综合法律服务平台。”[17]可以看出，各地的实践都在逐渐落向“便民”和“解决问题”的实处。结合这些农村一站式法律服务的特点与建设定位，笔者认为农村一站式法律服务的职能可以包括法律咨询、人民调解、法制宣传、综合服务。

法律咨询。法律咨询业务需要回答农村群众前来咨询生产生活中的基本法律问题。在这个过程中，对于基础性的、程序性的问题法律服务机构应当直接做出回复。对于一些如涉及知识产权、环境公益诉讼等复杂的问题，应当协助咨询人联系适宜的律师事务所等机构，推进简繁分流，做好对农村群众的诉讼引导和帮助对接。

人民调解。人民调解制度在国际上被称作“东方经验”，其“不但贴合了中国基层社会的现实情况，而且其具有的优越性是其他纠纷解决方式所无法取代的。”[18]一方面，调解制度在时间成本、经济成本方面更为契合农村发展实际;另一方面，其在纠纷的预防与解决上独具优势，具有“不丢面子，少折腾”等特点。近几年来我国一直强调必須摆脱“诉讼中心主义”的桎梏，大力发展调解制度。农村一站式法律服务机构可作为农村基层调解组织，在人民调解中发挥强大作用。农村纠纷发生时，农村群众必然对原有的乡土秩序有一定惯性与依赖，农村一站式法律服务人员可以灵活运用符合该村本土情景的调解技艺来调解纠纷。[19]

法制宣传。农村一站式法律服务由于其基层性的特质，使得其往往能够更多地接触农村群众。农村一站式法律服务可以采取单独普法活动和个案法制宣传等方式，使农村群众更多地了解与其生产生活有关的法律知识，提升法律修养，培养其使用法律手段维护自身权利的意识。

综合服务。该综合服务具体包括编写司法民情日记、司法服务联系点、智慧法服建设点等。（1）农村一站式法律服务也承担着纠纷排查、维护农村社会稳定的职能，应该安排人员主动定期走访群众，主动关心群众，排查法律纠纷与隐患。可与现有的农村基层干部的民情日记制度相结合，编写或者协助编写司法民情日记，从而达到反馈基层法律需要与法治建设情况的目的。（2）农村一站式法律服务还应当提供司法服务的联系业务，如法律援助联系点和律师服务联系点、公证联系点等，为农村群众提供便利。（3）智慧法服建设也是农村一站式法律服务的业务之一。法律服务的线上化是大势所趋，农村一站式法律服务应当承担起农村群众与线上法律服务建设的衔接作用，帮助建立相应的功能模块，帮助农村群众了解、使用相关的在线司法服务。

（三）把握乡村振兴战略下农村一站式法律服务的发展重点

在保证农村群众最基本法律需求的基础上，农村一站式法律服务建设应当具有一定的超前性，即应当结合乡村振兴战略的整体规划，把握未来一段时间内的建设重点与方向。由于农村的市场、金融秩序、生态制度等整体建设有赖于立法、司法、执法、守法的综合发展，应当认识到农村一站式法律服务在其中作用的有限性，不能把过多的期待与责任强加给农村一站式法律服务。就目前农村现状来说，许多制度的建立仍在探索阶段，农村一站式法律服务可以在其中起到收集和反馈“地方性知识”的作用，使得相关部门的制度设计更为贴近现实。此外，农村一站式法律服务可以在各个方面帮助农村群众更好地理解各项法律制度，解决法律问题。结合乡村振兴战略，农村一站式法律服务在未来一段时间的建设中至少要强化如下方面：

1.助力农村市场的发展与壮大

随着未来农村经济的发展与营商环境的优化，农村的法律服务必须“跟得上，靠得住”。（1）要配备相关的专业人才，满足农村群众对于学习法律知识、趋避创业风险的需要。普及劳动法、公司法、知识产权法等相关法律规范。（2）当发生了劳动争议纠纷时，法律服务机构应给出解决纠纷的合理建议，在不损害农村群众权益的前提下提倡调解，尽量保证农村群众的继续就业。在发现用人单位有用工不规范等情形时，及时向相关部门反映，最大限度地维护劳动者权益。（3）要在服务过程中弘扬严守合同、诚实信用的契约精神，维护农业生产与市场经营秩序。

2.推动金融制度的建立与运作

在金融制度的建立与运作方面，农村一站式法律服务需要解答农村群众关于抵押流转等法律问题的疑问，给农村群众吃下“定心丸”。一方面，要帮助农村群众抵抗“套路贷”诈骗等犯罪行为，预防新型诈骗，并开展非法集资等法制宣传教育，提高农村群众的防风险意识;另一方面，协助农村群众办理土地承包经营权等依法有序流转，帮助解答最基本的证券、保险、基金以及金融支付等相关法律疑问。

3.推进生态保护的实施与治理

乡村振兴战略要求推进农村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。在此过程中，将会完善生态修养生息制度、生态保护修复制度、生态补偿制度等一系列法律制度。这些制度将会对农村群众的生产与生活产生较大影响，故而提供相应的法律服务显得极为重要。农村生态环境治理亟待“利益攸关者”各司其职，[20]农村一站式法律服务机构应当帮助农村群众理解相应法律制度，推进制度更好地实施，从而促进乡村绿色发展目标的实现。此外，要保障农村群众的宜居环境，帮助受到环境侵权损害的农村群众维护权利，帮助解决发展农村生态旅游过程中可能遇到的人身、财产等纠纷。

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