人权保障视野下的中国户籍制度改革

李云龙

〔摘要〕户籍制度改革涉及多方面的人权问题，包括公民迁徙自由权、身份平等权等。改革开放以来，中国户籍制度不断改革，对人口流动的限制逐渐解除，向小城镇迁徙的自由基本实现，向大中城市迁徙的自由正加速实现。当前中国户籍制度改革的目标是消除城乡二元户籍制度，推动农业转移人口在城镇落户，最终消除由户籍差别造成的身份差别，实现居民权利平等。

〔关键词〕户籍制度；二元结构；人权保障；迁徙自由

中图分类号：F2492；D63142文献标识码：A文

章编号：10084096（2017）05001106

中国当代户籍制度形成于20世纪50年代，是计划经济条件下实行社会管理和分配社会资源的关键手段。改革开放以来，随着市场经济的发展，人口流动成为经济发展之必需。面对这种情况，中国户籍制度不断改革，对人口流动的限制逐渐解除。2014年开始的新一轮户籍制度改革，其目标是消除城乡二元户籍制度，推动农业转移人口在城镇落户，最终消除由户籍差别造成的身份差别，实现居民权利平等。

一、迁徙自由与中国户籍制度的建立

迁徙自由成为一项普遍权利，是近代社会发展的结果。在封建社会，农奴依附于领主，没有人身自由，不得随意迁徙。随着资本主义和商品经济的发展，欧洲工业化进程不断推进，把人束缚于土地上、严格限制迁徙的封建制度成为经济发展和社会进步的重大障碍。工业化和市场经济的发展要求打碎封建制度，解放农奴，使他们摆脱对领主和土地的依附，自由地迁徙到城市，成为在现代工厂、企业工作的雇佣劳动者。随着现代化在西欧、北美地区高歌猛进，自由迁徙成为现代经济社会制度的基础。

当西欧国家开创的现代社会发展模式和市场经济道路成为世界上多数国家共同追求的目标时，迁徙自由也就被宣布为国际社会共同承认的一项基本人权。1948年发表的《世界人权宣言》宣布，“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》规定，“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”，并且特别规定，“上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制”。

中国在追求现代化的过程中也接受了迁徙自由的观念， 1954年，新中国第一部宪法也承袭了迁徙自由的提法，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。但是，迁徙自由的观念很快与中国的社会现实产生了冲突。新中国成立以后，中国政府矢志追求现代化理想，努力赶超西方先进国家。为此，加速发展工业成为中国政府的首要目标。为了提供工业发展的资金，必须大量吸取农村的资源，以资金、实物和劳务等形式投入到工业项目中，从而抑制了农村的发展。相比之下，由于得到国家政策扶持的工业兴旺发达，城市生产生活条件优于农村。在城市吸引力不断增加的情况下，迁徙自由导致农业人口快速向城市流动，造成粮食供应紧张。面对这种局面，政府开始限制农业人口向城市迁徙。户籍制度恰好成为严格限制农业人口向城市流动的有效工具。

1958年，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》），对不同地区的人口流动，尤其是农村向城市的人口流动，施加了严格限制。《条例》规定，居民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或城市户口登记机关的准予迁入证明。农业人口只有经过批准，才能迁入城市。

中国政府在建立了粮食统购统销制度之后，把户口登记类别划分为农业户口和非农业户口。农业户口居民的粮食问题由农民自己解决。非农业户口居民的粮食由国家粮食部门定量供给。居民凭非农业户口领取市镇粮食供应证，然后按月领取粮票、油票、肉票等票证。没有这些票证，就无法在城市生活。同时，政府进一步限制居民从农村向城市、从小城市向大城市的流动。国务院1964年批转的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》规定，“从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制”[1]。

1975年，《中华人民共和国宪法》删除了1954年宪法中有关迁徙自由的条款。1977年，国务院转批《公安部关于处理户口迁移的规定》，除了重申《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》中规定的原则，强调“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制”以外，还进一步规定，“从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、疏菜队、经济作物区的，应适当控制”。如此一来，中国的户籍制度就成为一项弹性很小的制度。事实上，在实施了严格限制人口流动的户籍制度以后，中国就分成了农村和城市两个世界。

这种以严格限制人口流动为目标的户籍制度是计划经济的产物，也是计划经济得以持续运转的基础条件。如果国家仅仅把生产的物质要素纳入计划，让劳动力这个生产要素处于计划之外，那么，计划经济肯定无法实行下去。劳动力的自由流动将打乱一切经济计划。要实行计划经济，就必须把劳动力也纳入计划，由政府统一调配，不允许自由流动。因此，中国严格限制人口流动的户籍制度是同计划经济体制相适应的，对户籍制度的评价要同当时计划经济的时代背景联系起来。

二、改革开放以来人口流动自由的全面实现

1978年底召开的中共十一届三中全会确定了以经济建设为中心的新方针，开启了改革开放的进程。在市场化改革的背景下，以严格限制人口流动、尤其是居民从农村向城市流动为基本特征的户籍制度面临严峻挑战。市场经济和商品经济要求按照价值规律组织生产，将生产要素配置到能够取得最大效益的地方。如果劳动力这个生产中最重要的要素无法自由流动，市场经济将无法有效运作。为适应市场化改革的客观需要，政府逐步放松了对人口流动、尤其是农村向城市流动的限制，使居民在选择居住地方面有了更大的自由。在此基础上，政府進行户籍制度改革，逐步减少对户籍迁移的限制，扩大了迁徙权利，使居民的迁徙权利不断取得实质性进展。endprint

随着20世纪80年代初农业改革的全面成功，原来制约农村居民向城市流动的主要障碍（粮食供应问题）已经基本消除。实行联产承包责任制以后，农民的生产积极性得到充分发挥，粮食产量连年提高。在农产品供应得以充分保障之后，城市可以容纳更多人口，支撑更大规模的工业和服务业，对农村居民向城市流动进行的限制需求也迅速降低。

农村经济的进一步发展要求把大量劳动力从农业转移出来，为适应这一新形势的变化，1984年中央1号文件提出，“随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。不改变‘八亿农民搞饭吃的局面，农民富裕不起来，国家富强不起来，四个现代化也就无从实现”。1985年中央1号文件又明确提出，“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务”。并取消了实行多年的粮食统购制度。从1985年起，“国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”。1987年中央明确要求，“调整产业结构，促进农业劳动力转移”，“允许农村剩余劳动力向劳力紧缺的地区流动”。

事实上，从20世纪80年代初开始，随着城市经济的活跃，许多农村居民已经开始进入城市，从事与农产品有关的经营活动及其他生产和服务活动。据统计，1987年，已经有1 380万农民经商，有几百万人从事长途贩运[2]。这样庞大的人群在全国各地城乡从事异地经营活动，产生了大量流动人口。这一时期，中国正处于劳动密集型经济增长阶段，需要大量的劳动力。城市第二、三产业对劳动力的需求非常旺盛。农村居民进入城市，成为城市经济生活的重要组成部分。另外，异军突起的乡镇企业一方面吸引了外地居民前来工作，另一方面带动大批农村居民进入城市。据统计，在20世纪80年代，全国流动人口数量急剧增加。1982年，全国“人户分离”一年以上的流动人口仅为658万人，到1990年就上升到2 135万人[3]。在1992年邓小平南巡讲话和1993年中共十四大的推动下，中国进入了新一轮改革开放的发展阶段。随着社会主义市场经济的发展，人口流动规模越来越大。1992年底，全国“人户分离”半年以上的人口为5 143万人，1995年为5 350万人[3]。2000年，全国“人户分离”人口为14 439万，2005年，全国流动人口为14 735万人[4]。2009年，中国流动人口已达到211亿人，其中，流动人口中79%为农业户口[5]。根据第六次全国人口普查数据显示，2010年，中国流动人口数量已经达到了221亿人。

流动人口的大量增加，需要政府制定相应的管理措施。1985年，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对流动人口颁发《暂住证》和《寄住证》。暂住时间超过三个月的，要申领《暂住证》，“对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间较长的人，……按照户口登记机关的规定登记造册，由所在地公安派出所登记为寄住户口，发给《寄住证》”。同时，为了给包括大量流动人口在内的全国公民提供统一的身份证明，中国开始在全国范围内实行居民身份证制度。1985年，全国人民代表大会常务委员会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》，规定中华人民共和国公民，年满16岁就要申请居民身份证。根据公安部1986年11月28日颁布的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》，身份证用途广泛，可以用居民身份证办理公证事务、前往边境管理区、办理申请出境手续、参与诉讼活动、办理机动车、船驾驶证和行驶证、办理个体营业执照、办理个人信贷事务、参加社会保险、办理搭乘民航飞机手续、投宿旅店办理登记手续、提取汇款、邮件等。暂住证和居民身份证制度为流动人口，尤其是农村流动人口提供了合法的居住身份和进行各项社会活动的便利，促进了人口流动。2010年，国务院正式提出要逐步在全国范围内实行居住证制度。包括北京、深圳等在内的一大批城市都逐渐用居住证取代了暂住证，为流动人口提供更多的社会服务和生活便利。

大量人口在户籍地以外工作和生活的事实说明中国已经实现了充分的人口流动自由。中国公民可以选择任何一个地方进行工作和生活。从计划经济时代到市场经济时代，中国社会已经在迁徙自由方面跨出了很大一步。在中国，这是一个历史性的进步，也是今后进一步扩大迁徙自由的基础。

尽管中国实现了人口自由流动，消除了附着在户籍制度上的限制人口流动功能，但通过户籍来分配社会福利的功能依然存在。在市场经济条件下，这种功能甚至被进一步强化了。大量农业户口的居民无法享受城镇户口的居民同等的权利和待遇。城市户口上附着了大量公共服务和社会保障方面的福利，主要包括教育、医疗、文化、就业、社会救助和最低生活保障等60多种福利[6]。城镇居民和农村居民在享受公共服务、社会保障和社会福利方面存在巨大差距。农村居民只能享受极少的公共服务和极低的社会保障，城镇居民则享有较多的公共服务和较好的社会保障。这就造成了相当大的权利不平等。同时，由于户籍制度附着的福利是地区性的，城市之间，尤其是大城市和中小城市之间也存在着很大的福利差别，因而也存在不平等问题。这种户籍制度不仅降低了人口流动的效率，增加了人力资源配置的成本，抑制了城镇化进程，而且阻碍了公民平等权的实现。中国户籍制度改革的目标是推动人口在全国范围内的流动，减少城镇落户限制，增加对农村居民的公共服务，逐步实现平等权利。

三、向小城镇迁徙的权利基本得到保障

人口流动自由是迁徙权利的重要内容，也是最终实现迁徙权利的基础，但并不是迁徙权利的全部。这是因为迁徙权利最终还要经户籍登记加以确认。中国的户籍制度不是登记制，而是准入制。户籍管理机关掌握着是否承认外来人口为本地正式居民的权力。国家通过这种户籍制度控制城市人口的规模。随着工业化的发展，农村居民必然要转变为城镇居民，这是一个不可抗拒的趋势。但是，改革开放初期，中国的工业化和城市化水平很低，全国人口绝大部分居住在农村，改革开放之后，城市无法立刻接纳大量农村人口。有鉴于此，中国政府选择了一條通过发展小城镇吸纳农村人口的城市化路线。政府逐渐放宽小城镇的户籍限制，农村和小城镇之间的迁徙比较容易。endprint

20世纪80年代初，农村改革取得成功，大量农村劳动力得到解放。针对这些脱离农业生产、在集镇从事工商业活动的农村居民，政府推出了一种“自理口粮户口”，以解决他们在集镇的落户问题。1984年，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》”。这些居民除了无法获得正常的商品粮供应外，在其他方面与集镇居民享受同样待遇。这是新中国户籍制度建成以后，首次向农民开放城镇户口，意义十分重大。1984—1990年，全国共有500万人口根据这个规定取得城镇户口[7]。

20世纪90年代以后，小城鎮户籍制度进一步对农村居民放宽。1992年，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区和高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾[8]。利用这个政策，各地纷纷出台了实行“当地有效户口”制度的规定。由于这种户口上的公章不是常见的红色，而是蓝色，所以又被称为“蓝印户口”。全国各地的“蓝印户口”大大突破了公安部规定的范围，只要满足投资、购房等条件，或缴纳一笔城市扩容费，就可以取得城镇户口。1993年，全国累计有300多万人取得这种“当地有效户口”[9]。由于小城镇户口成本较低，所以“蓝印户口”多数由小城镇发放。

20世纪90年代是中国社会急剧变化的时期。社会主义市场经济体制的建立，极大地改变了中国社会各个领域的面貌，也要求建立相应的户籍管理制度。为适应这种需要，1997年，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展。试点改革的范围限制在县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区。西部地区、中部地区和东部地区每个省级单位可以进行试点的小城镇数额分别为10个、15个和20个。根据这个方案，在小城镇办理城镇户口的门槛大大降低。原来持有农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或已有稳定的生活来源，且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，都可以办理城镇常住户口。具体来说，可以办理小城镇户口的人员包括：从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员；小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；在小城镇购买了商品房或已有合法自建房的居民。这三类人员的共同居住的直系亲属，也可以随迁办理城镇常住户口。经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油供应和社会保障等一视同仁。对在小城镇落户的人员，各地方、各部门均不得收取城镇增容费或类似增容费的费用。在试点小城镇，城镇户口大大开放，达到办理城镇户口的要求并不困难。

在试点的基础上，2000年，中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。根据这个文件，从2000年起“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用”。同时，对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。

2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，具体落实了中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中关于开放小城镇户籍的要求。根据公安部的规定，在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇范围内，只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源，就可以办理城镇户口。已在小城镇办理的“蓝印户口”、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇户口。对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系手续；根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。2006年，国务院明确提出，“中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件”。2010年，《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出，“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策”。2011年，国务院又进一步要求，“积极稳妥推进户籍管理制度改革，充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民”。2011年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步要求中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。国务院办公厅2011年9号文件要求开放小城镇户籍，在有稳定的职业和住所的条件下，允许农民落户小城镇。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出，建制镇和小城市应全面放开落户限制，只要有合法稳定住所（含租赁），就可以在当地申请登记常住户口。事实上，小城镇户籍的门槛已经降得很低，落户相当容易。

四、向大中城市自由迁徙的权利加速实现

长期以来，中国政府一直探索全面改革现行户籍制度的途径，同时也为实现更多的迁徙权利进行必要的准备。除了实行身份证制度以外，中国还在1994年取消了根据是否供应商品粮来划分农业户口和非农业户口的做法，转而根据居住地和职业来划分农业户口和非农业户口，建立了以常住户口、暂住户口和寄住户口等三种管理形式为基础的新户口登记制度。国家粮食储备局宣布，从2001年5月1日起，《市镇居民粮食供应转移证明》不再办理，“跟着户口走”的粮油关系退出历史舞台。2010年，国务院批转国家发展和改革委员会《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，要求“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。全国各地逐步取消了暂住证，外来人口领取居住证。领取居住证的公民，可以在教育、医疗、就业、住房和社会保障等方面享受某种程度的当地户籍人口待遇。endprint

进入21世纪，中国已发展到中等工业化阶段，但城市化水平却远远落后。为解决地区差距、城乡差距和贫富差距，中国亟需突破户籍制度瓶颈，以城市化促进经济结构调整，为中国经济发展再上一个新台阶提供新的动力。2008年，公安部形成了《关于进一步改革户籍管理制度的意见（送审稿）》。同时，由国务院牵头，包括公安部、国家发展和改革委员会、劳动保障部等14个部委也协商户籍改革问题。户籍改革的目标是建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代计划指标，引导人口的合理有序流动。2011年，国务院办公厅发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，规定在地级市的落户条件是有合法稳定职业满三年、有合法稳定住所（含租赁）和社会保险达到一定年限。

2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）开启了新一轮户籍制度改革。《意见》的中心是合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化，通过实施差别化的落户政策，到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。《意见》提出：取消农业户口与非农业户口的区别，建立城乡统一的户口登记制度；城区人口50万人至100万人的中等城市应有序放开落户限制；大城市应合理确定落户条件，城区人口100万人至300万人的城市，申请者满足就业年限、住所和社保年限的规定就可以落户，城区人口300万人至500万人的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对就业、住所、社保年限等条件做出较严格的规定；城区人口500万人以上的特大城市要严格控制人口规模，实行合理的积分落户政策。

在户籍制度改革推进过程中，相关政策措施不断完善。2016年，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，规定四类人为优先落户城镇的对象：第一，农村学生升学和参军进入城镇的人口；第二，在城镇就业居住5年以上的人口；第三，举家迁徙的农业转移人口；第四，新生代农民工。《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》还要求进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生和留学归国人员的落户限制，并且特别强调，除超大城市和特大城市外，大中城市（市区人口500万人以下）不能用购买房屋、投资纳税等作为落户条件，也不能用积分制来限制落户。2016年，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（以下简称《方案》），要求加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1 300万人以上，到2020年，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距比2013年缩小2个百分点以上。同时，该《方案》要求省会及以下城市全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生和留学归国人员的落户限制，并探索省会及以下城市高校录取的农村籍学生直接将户口迁至高校所在地；超大城市和特大城市的落户政策也要重点解决普通劳动者的落户问题；户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口的落户指标控制。

五、户籍制度改革有效促进了居民权利平等

户籍制度改革涉及多方面问题，包括人口流动、公民权利平等和迁徙自由等。这些问题主要是由城乡分割的二元户籍制度造成的，最终要通过消除城乡户籍差别来解决。2014年开始实施的户籍制度改革的一项重要内容就是取消农业户口与非农业户口的区别，建立城乡统一的户口登记制度。落实这项改革需要解决农业转移人口的城镇化和市民化问题。离开农村进入城镇工作的25亿农村人口虽被统计为城镇常住人口，但同真正的城市市民还有相当大的距离。这既阻碍了居民平等权利的实现，也不利于经济健康发展。在中国目前的情况下，农村户籍人口只有在城镇落户，取得城镇户籍，才能享受城镇居民的全部权利。因此，2014年以来的户籍制度改革把焦点对准农业转移人口在城镇的落户问题。2014年，国务院《政府工作报告》提出，在今后一个时期促进约1亿农业转移人口落户城镇的目标。按照这个指标要求，全国每年需要让1 000万以上的农村人口在城镇落户。中国政府特别强调城镇化的核心是人的城镇化，认为户籍制度改革的本质是实现农业转移人口的市民化，并提出“户籍人口城镇化”概念，以此作为衡量城镇化水平的指标。2014年户籍制度改革以来，户籍人口城镇化水平快速提高，越来越多的农业转移人口在城镇落户。2010年底，全国户籍人口城镇化率仅为33%，2012年上升为35%，2016年跃升为41%，全面完成户籍人口城镇化的规划目标。根据“十三五”规划和国家新型城镇化规划确定的目标，到2020年，全国户籍人口城镇化率将达到45%左右；到2030年，中国户籍人口城镇化率预计达到60%。随着户籍人口城镇化率的持续提高，居民身份平等权的保障状况将会不断改善。

居住证制度促进了非户籍居民的权利保障。户籍制度改革需要一个过程，农业转移人口也不会一夜之间全都落户城市。因此，在相当长的时间内，中国仍将存在大量的流动人口。保障流动人口的权利是实现公民身份平等权的重要内容。建立流动人口居住证制度，为城市非户籍人口提供基本公共服务，可以大大促进公民平等权利的实现。2014年，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式提出建立居住证制度，规定公民在非户籍地居住，可以申领居住证；居住证持有人在劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务和证照办理服务等方面享有与当地户籍人口同等的权利；达到一定的居住年限和社保年限后，居住证持有人在中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利和社会救助等方面享有与当地户籍人口同等的权利。2016年1月1日，《居住证暂行条例》在全国正式实施。各省区市政府抓紧落实，在不到1个月的时间内，全国已有29个省区市提出了居住证制度落地的相关方案。到2016年底，全国共有25个省区市发布了居住证实施办法。2016年，全国发放居住证2 890余万张，其中，北京近169万张，上海41万张，广州81万张，深圳172万张。

2014年以来的户籍制度改革无论就深度还是广度来说都是空前的。到2016年底，户籍制度改革的政策框架基本构建完成，城乡统一的户口登记制度全面建立。全国范围内取消了农业户口和非农业户口区分，城乡户口身份差别不再存在。各地普遍降低了农业转移人口和其他常住人口在城镇的落户门槛，超大城市、特大城市建立完善積分落户制度，居住证制度全面实施。农业转移人口市民化面临的制度性难题逐步破解。通过进行户籍制度改革，中国在保障居民身份平等权方面取得实质性进步。除少数超大城市和特大城市外，城镇户口不再是中国农民遥不可及的梦想。户籍越来越回归其信息统计的本来意义。

参考文献：

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[5]中国流动人口达211亿 多从事低薪或高危行业[EB/OL] http：//newsxinhuanetcom/2010-06/27/c_12267631htm，2010-06-27

[6]辜胜阻户籍带来60多种城乡不平等福利 [EB/OL] http：//newsxinhuanetcom/fortune/2013-02/27/c_124392864htm，2013-02-27

[7]杨莉莉，古丽夏蒂·吐尔逊透析我国户籍制度的改革与发展[J]新疆警官高等专科学校学报， 2011， （1）：11-14

[8]王海光当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析[J]中共党史研究，2003，（4）：22-29

[9]杨红香我国户籍制度改革现状[J]湖南警察学院学报，2009，（2）：125-127

（责任编辑：邓菁）endprint