论我国行政诉讼中自认制度的构建

时间：2024-05-08

占善刚　刘丹

摘要：我国《行政诉讼法》对当事人的自认行为在外观上予以了确定，但缺乏对自认约束效力的规定。随着近年来行政诉讼类型的不断丰富，行政诉讼的事实认定面临的问题越来越多，重新审视和构建行政诉讼的自认制度极有必要。

关键词：行政诉讼；自认；证据；自主形成权

中图分类号：D915.4文献标识码：A

一、问题的提出

行政诉讼是行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益，向法院起诉，法院审理和解决行政案件的活动。在大陆法系，由于行政诉讼与民事诉讼有很多相近之处，因此理论通说和立法均认为，行政诉讼的程序，原则上由行政诉讼法规直接规定，在适用时有不完备或不周全之处，可准用民事诉讼程序。那么，作为民事诉讼中已经确立并广泛运用的自认制度是否也可以同样适用于行政诉讼？我国2002年发布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第65条规定，在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定，但有相反证据足以推翻的除外。该条从外观上与自认非常相似，因此有观点认为第65条的规定就是在行政诉讼中确定了自认制度①。

我们认为，作为一项特殊证据制度，能否在诉讼程序中运用及发挥其应有的机能，应当从行为样态、适用范围、效力等多方面综合分析。根据《行政诉讼证据规定》第65条规定，在行政诉讼中，当事人一方对另一方就某一案件事实明确承认时，人民法院可以予以认定，此时当事人的举证责任可以免除。该项内容与自认制度具有相似之处，但是，我们认为这并非真正意义上的自认制度。其一，条文中采用的是“人民法院可以对该事实予以认定”的表述，而非“应当……认定”，表明法院并不受当事人对证据形成的自主权的约束；其二，当有相反证据足以推翻该事实时，则不能直接予以认定，法院仍应以职权全面调查证据，以全部案件事实为裁判依据，自认效力完全排除②。《行政诉讼证据规定》第67条对对方予以认可的证据的证明效力进行了补充规定并重申了第65条效力。从根本上讲，我国行政诉讼法并没有承认当事人对事实的自主形成权，也并未赋予当事人基于对案件事实达成“合意”行为而排除法院质证的利益，因此，我国行政诉讼并没有确立真正意义上的自认制度。〖HJ*3〗

二、行政诉讼中适用自认与当事人对事实有自主形成权相契合

关于自认的性质，大陆法系国家采取不同的学说，在法国，当事人自认是一种证据形式；在德国和日本，则用自认的诉讼机制来明确待证对象及确定案件整点。不管是诉讼机制还是证据形式，对于自认效力的认可，其基础均来源于当事人双方对事实享有自主形成权。在行政诉讼中法院是否认可当事人双方对事实享有自主形成权，源于法院在多大程度和范围上允许当事人就诉讼中的事项享有处分权。行政诉讼的制度功能在于纠正行政行为的非正当性，由于不是解决私权纠纷，当事人处分空间较小，但也并非完全没有处分权。行政诉讼作为对行政行为的司法审查程序，其司法权的启动归根到底还是源于当事人的意志，因此司法权的运行过程和方式就不可避免受当事人意志的影响。

另外，在有些国家行政诉讼法中虽然没有明确规定适用自认，但对诉讼请求的舍弃和认诺有所规定。认诺和自认虽然存在显著差异，两者指向的对象也不同，前者是当事人一方向法院所作的承认另一方诉讼请求有理由的意思表示，而后者是当事人一方向法院所作的针对事实存在的认可，但在体现当事人处分权和辩论主义的诉讼基础上，存在相通之处，特别是在影响法官认定案件事实和作出判断上有紧密联系。其一，行政诉讼中适用认诺，则法官对无争议的请求直接予以支持，该法律评价默认了请求所包含的各项要件事实的存在，同时默认要件事实指向的请求合法合理；换言之，对认诺效力的认可，不仅排除了法官对请求基础的要件事实的职权调查（也就不可能有相反认定），而且排除了法官从要件事实到请求的法律判断，无疑赋予了当事人极大的自主权，相比之下，自认仅就无争议要件事实进行认定，不涉及法律适用问题，更应允许认可。其二，在行政诉讼中承认自认效力，可能产生的后果无外乎基于该事实所支撑的诉讼请求得以支持或者不予支持，倘若法律允许被告可以透过履行，如废弃争议的行政处罚来获得和解，或者原告可以通过诉的撤回使得行政行为合法，且法院不能加以妨碍时，则法律同样也应允许自认在一定范围内存在。依此作合理推导，我们认为，在依行政程序法规定得为和解和认诺的情形下，为诉讼效率与及时审判之效果，应当适用自认制度。这实际上是在对实质真实获得的可能性进行考量后与公平、效率等原则平衡得出的有益结论。〖HJ*3〗

三、行政诉讼中适用自认不违背行政诉讼的基本原则

一般认为，行政诉讼的审理原则包括职权调查主义、职权探知主义等。我国《行政诉讼法》第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”该条规定表明我国行政诉讼采取的是职权调查主义。在职权调查主义之下，法院可以要求当事人就已经提出的事实补充证据，但当事人未主张的事实，法院一般不进行调查。职权调查主义与职权探知主义在职权触及的深度和范围程度并不完全相同，后者强调在事实调查阶段法院职权应穷尽一切办法搜集证据，探知事实关系，不受当事人的主张陈述以及证据声明的约束③。可见，职权探知主义是更为严苛的职权调查，但由于证据调查范围过广、司法成本过高等原因，通常只有在刑事诉讼中才采用。而在行政诉讼中，职权调查仍然受当事人主张的限制和约束，即法院在诉讼标的范围内，调查证据的范围取决于当事人的陈述主张，而不能随便胡乱地探知事实关系。实际上，法院也没有如此多的时间和资源去进行盲目的探知，以当事人主张作为指引是必然的。因此，法院并没有义务对于一切可能的问题或可想象的观点均自行追查，对于当事人不争执的事实，如并无强烈的怀疑，不妨信任当事人。受当事人指引和限制的职权调查，在一定程度上否认了穷尽所有证据以无限追求事实真相的必要，自认的存在也就有了程序公正和实体公正的双重保障。

另外，行政诉讼中的当事人也负有协力义务，如果当事人违反协力义务，有可能会误导或影响法院进行事实调查的界限范围。尤其是在法律已经有意识地设定举证责任的分配时，当事人必须更积极地协助查明。职权调查原则与当事人的协力义务在行政诉讼中发挥的作用强弱，也会影响自认的适用。行政诉讼中，当事人负有为法院查明事实的协力义务，职权调查原则并未免除当事人依法提出证明及证据调查声明的责任。法院对于有疑义的事实关系的追查以及对于事实关系进一步查明的义务，在当事人越是将该事实关系已经纳入法院审理的情形下，对于法院则越是有强烈的要求；反之，如有利害关系的当事人都未提出陈述时，则越没有强烈的要求。也就是说，如果当事人自己都并没有提出具体化的证据声明，即属于未尽当事人对于裁判上重要事实进行解明的协力义务，则法院原则上无需进行调查＼[1＼]369370。可见，法院的职权调查并非无边界，因此，当事人对对方提出的证据事实予以认可的情况下，且该类案件公益性较弱时，法院直接予以认定，并不与行政诉讼的职权调查原则相悖。

四、域外立法的趋势

行政诉讼中是否适用自认原则，大陆法系各国规定不同，实践操作上也存在差异，但总体来看，自认原则在行政诉讼中的适用空间，与行政诉讼的审理原则和审判方式密切相关。对此，我们对日本、德国和我国台湾地区的情况进行分析。

（一）日本

在日本，民事诉讼与行政诉讼的区别在传统理论上被认为是与公私法两大法系的划分相对应的。在立法层面，有诸多行政程序法是参照民事诉讼的程序审理的，这一点在《应急措施法》、《行政事件诉讼法》④和《行政事件诉讼特例法》⑤均有相应条文体现。如《行政事件诉讼法》第7条规定：“关于行政事件诉讼法，本法没有规定的事项，依照民事诉讼之例”。有参与该法立法工作的学者作出解释，认为：“因为行政事件诉讼程序与民事诉讼程序本来就性质不同，所以关于后者的法规并不当然地适用于前者，本法以此为前提，将不与行政诉讼的性质抵触作为民事诉讼法准用于行政诉讼的条件。”＼[2＼]可见，关于行政诉讼法与民事诉讼法之间的关系，在理论上仍存在有行政诉讼独立论与民事诉讼一元论的对立。实践中就具体的案件是属于公法性质还是私法性质，是应该选择适用行政诉讼程序或是民事诉讼程序进行审理，则是通过判断作为诉讼物的权利或法律关系是属于“私法上的”还是属于“公法上的”来区分＼[3＼]。

根据日本《行政事件诉讼法》第24条规定，法院认为有必要时，可以依职权进行证据调查。也就是说，日本法院由于就当事人争执的事实的举证不充分，法院无法得到公正的心正时，可以以职权传唤证人，或促使提出物证，或以职权亲自进行调查。该条一定程度上体现了职权主义的因素，但根据通说的解释，它只是允许在辩论主义下以职权进行补充性的证据调查，并未课予法院以职权探知的义务＼[4＼]。同时，它并没有规定法院可以更进一步地对当事人没有主张的事实进行调查，在实务中法院也几乎没有利用本条规定进行证据调查的先例＼[5＼]。可见，日本行政诉讼中贯彻的并非是严格的职权主义。另外，日本在2004年修改《行政诉讼法》时，“行政诉讼检讨会”曾经讨论过是否导入职权探知主义。有反对意见认为，在行政诉讼中代表公益的是被告，法院不能走到前台去维护公益，它应当恪守依法裁判的边界；如果导入职权探知主义，自白将丧失拘束力，将会导致争点扩散、审理迟延，并不见得对原告有利。结果“行政诉讼检讨会”形成了这样一个结论：目前将职权探知主义导入行政诉讼存有疑问＼[6＼]。学理上则一般认为，日本民事诉讼法第179条规定的自白制度，其实质就是自认制度，该规定适用于行政诉讼＼[1＼]406。

此外，日本的行政诉讼近年来有民事诉讼化的趋势，行政诉讼的审理程序、诉讼规则及证据规则都趋同于民事诉讼审理程序的审理模式。根据日本判决文书的记载，行政诉讼中不仅已经广泛适用自认制度，还通过判例形成了自认适用的范围。如昭31（行）17号所得税审查决定撤销案件中，判决书明确指出，被告主张的未提出申告书及其正当性理由，原告明确不予争议，形成自白，准用民事诉讼法中关于自白的规定。而在平21（行）455号所得税更正处分取消请求案件中，判决指出：原告和被告，均同意适用事前签订的某项所得税让渡的协议第13项规定，没有争议，但是，准据法的确定，是有关法律适用的法律问题，不能包含在辩论主义适用的范畴，即使有关该法律行为成立的准据法的自白成立的场合，也不受辩论主义拘束，而必须在该案件具体的事实关系的情况下客观地解释适用法令，来决定该法律行为成立适用的准据法⑥。可见，在日本的司法实践中，自认的适用不仅在行政诉讼中广泛适用，且与民事诉讼中的适用未作刻意区分，并就适用的案件范围形成了一套可循的规则。

（二）德国

德国《行政法院法》在适用民事诉讼法的相关部分时，采取的是对准用条文进行明确指定的立法方式。例如，德国《行政法院法》第98条规定：除本法另有不同的规定外，证据收集可以适用民事诉讼法第358条至第444条和第450条至第494条。在德国《行政法院法》中，没有明确规定可以准用《民事诉讼法》第288至第290条关于自认的规定，但在《行政法院法》第156条规定：起诉非因被告的行为引起，被告对原告的权利立即认诺的，诉讼费用由原告人承担。该条间接准许了认诺的适用。这起码说明了两点：第一，德国行政诉讼中允许当事人认诺，当事人因此享有一定的处分权；第二，即使在《行政法院法》中没有明确规定准用的民事诉讼制度，在不违背行政诉讼基本原则的前提下，也可以适用。理论界也不乏有学者肯定自认在行政诉讼中的适用，如德国学者Eyermann认为，行政诉讼中涉及可抛弃的请求权、攻击或防御方法，而非仅涉及公共利益的，认诺和自认具有拘束力⑦。

在德国司法实践中，随着行政诉讼类型的不断丰富，当事人在行政诉讼中的处分权也呈现扩张的趋势，如德国联邦行政法院在1957年的判决中，认为舍弃以及认诺判决是被排除的，但在1962年的判决中，则认为对于公法上给付，如战争损害补偿给付，原则上得为舍弃＼[1＼]376。在德国的行政诉讼实务中，也一般认为当事人在法庭上作出的自认是有效的＼[7＼]。可见，即使是在采取严格职权探知主义的德国，随着行政诉讼当事人处分权的赋予，行政诉讼也适用自认。

（三）我国台湾地区

我国台湾地区《行政诉讼法》第133条规定：行政法院于撤销诉讼，应依职权调查证据；于其他诉讼，为维护公益者，亦同；第134条规定：前条诉讼，当事人主张之事实，虽经他造自认，行政法院仍应调查其他必要之证据。该条文在实定法层面将行政诉讼划分为包括撤销诉讼在内的“为维护公益”诉讼和其他诉讼，前者不适用自认，而后者适用自认。同法第202条规定：当事人于言词辩论时为诉讼标的之舍弃或认诺，以该当事人具有处分权及不涉及公益者为限，行政法院得本于其舍弃或认诺为该当事人败诉之判决。该条文则是对何种诉讼中当事人享有处分权作出界定。可见，台湾地区的行政诉讼是适用自认的。

值得注意的是，由于近年来法院积案较多，有相当一部分案件由于事实无法认定而导致诉讼拖延，间接影响了裁判公正。为了解决这一问题，在行政诉讼以及准用民事诉讼的诉讼规则中，都呈现出以迅速有效地进行证据调查为制度设计诉求的趋势，台湾地区《行政诉讼法》中证据的提出也已由“自由顺序主义”改为“适时提出主义”（《行政诉讼法》第176条准用《民事诉讼法》第196条），规定了逾时提出证据的失权后果。这不免引发我们思考，为了体现行政诉讼中的经济原则，是否也该考虑加强发挥自认制度的功效。如有学者认为，即使是在依职权调查的行政诉讼程序中，基于诉讼经济原则的观点，法院的证据调查义务也应当与诉讼案情中的公益和审判带来的利益相当，当案件的全部真实难以获得或获得成本过高时，法院并没有义务在所有案件中穷尽其司法资源达到探求案件真实的效果，在有些案件中，只需进行“成比例”的事实关系的调查即可＼[1＼]371372。因此，在原处分基础前提之事实及法律关系经职权调查仍无法或显然难以查明时，当事人主张的事实，经过对方认可，也应当直接采纳，而免去该当事人的举证责任。

五、我国行政诉讼中确立自认制度的构想

由于自认制度的核心为法院尊重当事人双方对证据享有自主形成权，因此行政诉讼法应当明确规定自认的拘束力。当然，因为行政诉讼的类型与趣旨的不同，自认效力也有区别的必要，因此在立法上应对自认适用的范围加以限定。

（一）界定行政诉讼中自认制度的适用范围

考虑到并不是所有行政诉讼类型都能适用自认制度，所以应对行政诉讼自认制度适用的案件范围进行明确限定，为自认的约束效力实现提供制度保障。值得注意的是，在行政诉讼中确定自认制度，应当是在确定自认的拘束效力基础之上对自认适用的范围加以限定，而非按照现行《行政诉讼证据规定》第65条规定，对自认效力本身进行限定，否则会有本末倒置之嫌。

我国现行《民事诉讼法》及其司法解释并没有对行政诉讼的类型作出明确规定，只规定了行政诉讼的判决种类及其适用条件。通说认为，根据《行政诉讼法》第54条以及《行政诉讼法》司法解释第56、57条规定，我国行政诉讼中诉的种类有确认之诉、撤销之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉五种⑧。这五种类型中所体现的社会公益性以及当事人可享有的处分权都存在不同程度的差异。另外，根据《行政诉讼证据规定》第9条第二款规定：“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”可以得知，我国立法也认为行政诉讼案件与国家公益的密切程度也依个案情况而有不同。因此，我们认为，对于公益性较弱及当事人具有一定处分权的行政诉讼类型，可以适用自认制度。

所谓公益性较弱的情形，是指在某些行政诉讼中，诉讼请求与诉讼标的的核心不是或不全是对行政行为违法性的刚性矫正，而更多体现的是对公民个人权利的关注，当事人的诉讼行为以及最终判决的作出对于公共利益的影响较小，因此公益性相对较弱。这一部分行政诉讼，不仅是自认，甚至舍弃、认诺或和解等均可运用，此为当事人主义在行政诉讼中的体现。

所谓当事人具有一定处分权的情形，是指当事人在为言辞辩论时，作出自认并被法院予以认可，应当以当事人具有处分权为限。当行政诉讼涉及可抛弃的请求权、攻击或防御方法，且与公共利益关系甚小时，自认应当具有拘束力。当事人具有处分权的情形主要是指案件所涉及的行政行为属于裁量性决定，而非羁束性决定。一方面，在裁量性决定中，行政机关仍然具有判断余地，往往可以在判决下来之前通过变更决定来适法，因此行政机关享有的裁量自由就构成自认的基础之一；另一方面，作为行政行为相对人，对于裁量性决定在一定范围内浮动是否接受也具有处分自由，这构成了自认的另一基础。

通常来说，公益性弱和处分自由这两个要素是相辅相成的，因为公益性较弱就往往伴随着案件的处理具有弹性，例如补助金的发放争议、行政处罚的罚金额度争议，从这个意义上来说，也就以为着当事人对这部分诉讼标的享有一定程度的处分自由。

在撤销诉讼中，被告机关因为掌握有关其行政行为合法性的相关信息，居于原告地位的人民不能与之相抗衡，常常处于攻击防御的弱者地位，所以撤销之诉中，法院应当依照严格的职权调查证据，以免有失对弱势一方的周全保护。在撤销之诉以外的其他种类诉讼，只要是为维护公益，也可由行政法院依职权调查证据。例如确认之诉的目的是形成经法律证实的、宣示性的、有确定力的认定，这不仅关系到当事人个人的诉的利益，更反映了法律对这一类行政关系的价值评判，体现了司法权对行政权的矫正度量，而在这类行政诉讼类型中，当事人所享有的处分权非常有限，因此不应适用自认制度。

相比之下，变更之诉与履行之诉中的财产给付之诉则更多关注当事人的个体利益而非社会公共利益，当事人可享有的处分权限也更大。变更之诉，是指原告认为行政处罚显失公正，而要求变更处罚决定的诉讼。可以成为变更之诉争议对象的行政行为是合理性受到质疑的行政处罚，行政机关对这类行为的作成是有自由裁量权的，原告对行政处罚的接受度同样可以自己选择，不受法律强制限制，因此在这类诉讼中，完全可以运用自认制度；履行之诉，是指原告认为特定的行政机关对其负有法定职责，要求法院判决特定行政机关履行职责的诉讼，根据履行具体内容，可以是行为，也可以是财产上的给付等，其中财产给付一般与公益无关，如请求发放抚恤金，可适用自认。请求为金钱以外之给付则视具体情况而定，可交由法官衡量判断。

（二）确定行政诉讼中自认制度的效力

根据《行政诉讼证据规定》第65条，在行政诉讼中，当事人进行自认时人民法院可以认可其效力。现行法律不仅未从根本上确认自认的约束效力，且对于法条上所指之何种情况下予以认可也未明确规定，实践中，自认效力也只能交由法官根据经验法则以及证据收集的实际情况来综合判断。此种立法设计带来的负面影响有：一是会导致法规的虚置。由于认定标准的模糊，该条规范在司法实务中运用空间不大，无益于从立法技术上充实和完善行政诉讼法的证据规定；二是会导致法官认定的随意性，自认制度的机能也无法得到有效发挥。

我们认为，行政诉讼自认制度的建构应当着眼于确立约束效力，具体包括：第一，当事人的诉讼行为应受到自认约束。自认的约束效力来源于对某一方不利证据真实性予以认可的合意，该合意体现了当事人对事实形成的自主权，因此理应在合意双方之间形成约束效力。尤其是作出自认的一方不应随意撤回该意思表示。第二，法院的诉讼行为应受到自认约束。证据形成的自主权虽体现的是当事人的合意，但当事人的意思表示作为一种诉讼行为，其目的是希望能够在诉讼程序上取得特定效果，作出的对象不仅是为对方当事人，还包括法院，因此，自认的约束效力还应及于法院。

（三）落实法官阐明义务的履行

法院对于当事人的诉讼权利和义务以及诉讼程序的重要事项依法承担阐明义务，因此也有义务根据其对观念上认为影响当事人权利义务的重大事项，告知当事人自认的效果，以及说明自认应当建立在自愿基础上。

依据一般的经验法则，任何具有正常智识的人都不会于诉讼中向法院作对自己不利的陈述，除非其相信该事实是真实的，也即当事人之所以于诉讼中对不利于己的事实作出自认纯粹是因为其对自认事实的真实性抱有充分的确认＼[8＼]。但是也不排除在诉讼过程中，特别是行政诉讼中，由于原告与被告的身份实质悬殊，实践中，容易产生公民一方因为畏惧权势，或在以己之力取证困难的情况下，因对自认制度不了解而未经慎重考虑作出自认的意思表示，导致自己处于不利的地位。因此，在行政诉讼中运用自认制度，应特别强调法官的阐明义务，即法官应该特别注意向作出自认意思表示的当事人进行告知，令其知晓会影响自认效果的重要因素，以及自认对其诉讼权利可能产生的效果，这包括自认会引起对方免除证明责任的法律效果，自认的作出应当是自愿而非胁迫或其他有瑕疵的意思表示，等等。

注释：

①持该观点的著作具体参见江必新、梁凤云的《行政诉讼法理论与实务》（上卷）一书，北京大学出版社2011年版第658页。

②《行政诉讼证据规定》第67条对对方予以认可的证据的证明效力进行了补充规定，即：在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。

③在日本，行政诉讼上通说系采职权调查证据，不采“职权探知”证据，所以当事人未主张之事实，法院不得调查（参见古登美的《日本的行政诉讼制度》，原文载社会科学论丛，二十五辑，六十五年九月，收于氏著《行政救济制度》一书，六十六年三月初版，第449页）。在台湾，在著作中有采“职权探知主义”的观点，但在司法文书中，有书“职权调查主义”（司法大法官会议释字第二一三号理由书谓“行政诉讼兼采职权调查主义”）。

④《行政事件诉讼法》第1条规定：“对于行政事件诉讼，除其他法律有特别规定外，根据民事诉讼法的规定。”

⑤《行政诉讼特例法》第1条规定：“对于有关撤销或变更行政厅违法处分的诉讼或者其他有关公法上权利关系的诉讼，除了根据本法外，根据民事诉讼法的规定。”

⑥资料来源于Westlaw Japan 数据库中的判例。平21（行ウ）455号 · 平21（行ウ）467号，事件名：所得税更正处分取消等请求事件，文献番号：2012WLJPCA08308024。

⑦参见陈清秀的《行政诉讼法》一书，翰芦图书出版有限公司2001年版第443页中关于德国学者Eyermann的观点。

⑧参见应松年主编的《行政诉讼法学》一书，中国政法大学出版社1994年版第189-191页。

＼[参考文献＼]

＼[1＼]陈清秀.行政诉讼法[M].台北：翰芦图书出版有限公司，2001.

＼[2＼]杉本良吉.行政事件诉讼法の解说[J].法曹时报（一），1963，15（3）：412.

＼[3＼]江利红.日本行政诉讼法[M].北京：知识产权出版社，2008：111.

＼[4＼]杉本良吉.行政事件诉讼法の解说[J].法曹时报（二），1963，15（4）：1521.

＼[5＼]塩野宏.行政法Ⅱ：第2版[M].東京：有斐阁，1997：115.

＼[6＼]深沢龍一郎.行政訴訟の審理のあり方[J].ジュリスト1236號，2004：6067.