时间:2024-05-08
龚添妙 谭进
(1.华中师范大学 湖北 武汉 430079;2.湖南工学院 湖南 衡阳 421002)
产教融合是现代职业教育的类型特征,《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出“鼓励企业依托或联合职业学校、高等学校设立产业学院”,教育部办公厅、工业和信息化部办公厅联合发布的《现代产业学院建设指南(试行)》提出“发挥企业重要教育主体作用,推动高校探索现代产业学院建设模式”。现代产业学院是继校中厂、职教集团、现代学徒制等之后职业教育产教融合的新载体,是激发职业教育办学活力、实现办学体制机制突破的新组织形态,对推进职业院校内涵式发展意义深远。
当前,学界对产业学院建设也颇为关注,但多从教育视角出发,集中于概念、问题及对策的研究,经济角度研究不足。实践中亦开始了有益探索,涌现出了螺蛳粉产业学院等有代表性的产业学院,但大部分的产业学院在挂牌的热闹之后逐步回归宁静。究其原因,是对产业学院属性认识不透彻,导致实践探索基础不牢。产业属性亦经济属性,是产业学院的本质属性,也是与其他校企合作组织的显著区别。从产业属性出发,研究其地位、表征、问题及维护,具有理论和现实意义,有利于促进产业学院应有功能和作用的发挥。
属性是事物的性质与事物之间关系的统称。从严格意义上来说,很难找到只具有单一属性的事物,所有的事物都具有多重属性,因为任何事物都是与其他事物相联系而存在的,多重联系使之具有了多重属性。事物本质属性就是其中最具主导作用的属性,一般属性是事物的一般规定性,本质属性是事物的特殊规定性[1]。因而,对事物本质属性的探讨就是要寻找事物与其他事物的区别。
从名称上来看,产业学院是由产业+学院组成。产业是经济学概念,指具有某类共同特征的企业集合,共同特征可以是生产同类或有密切替代关系的产品、服务,也可以是使用相同原材料或相同生产技术、工艺或具有相同产品用途[2]。学院是教育学概念,《辞海》解释了两层意思:一是实施高等教育的学校,二是大学里的部门。产业活动主要遵循经济规律,教育活动更多地遵循教育规律,产业学院是经济与教育的一种结合方式,兼具产业属性和事业属性。
事业属性即社会公共服务事业属性[3],其内涵主要有以下几点:一是不直接从事各类生产活动,主要目的在于为生产创造或改善条件,创造或形成有利于生产的环境;二是服务于经济、文化、社会的发展;三是不以追求价值和利润积累为目的,旨在为社会提供服务与条件。教育活动具有显著的事业属性,以人才培养为目标、为社会公众提供服务、促进全社会的发展,主要由政府运行,受国家计划的控制和调节,对社会效益的重视超过对经济效益的重视。产业学院立足于教育领域,是深化产教融合、促进职业教育改革、提高技术技能人才培养质量的重要举措,是职业教育办学形态的创新,人才培养是其最终目标。事业属性是职业教育产业学院的一般规定性,也是产业学院与职教集团、现代学徒制等同为校企合作组织的共有特征。从事业性出发,产业学院具有职业特征,将知识、技术等职业能力培养与文化修养、人文道德、价值精神培养融为一体,培育职业技能与职业精神融合的人才。产业学院具有技术特征,体现技术传授的规律和要求,紧跟技术发展步伐。产业学院具有服务特征,服务产业发展,促进经济社会发展。
产业属性也可以称为经济属性,要求社会活动遵循经济规律,主要由企业负责运行,受市场调控,期待获得高于投入成本的回报[4]。产业属性具有三个典型特征:一是具有生产性,有具体生产的产品;二是具有市场性,产品能够进行交换;三是具有收益性,有投入和产出。产业学院产业属性指产业学院按照市场经济规律,以提高教育服务质量为目标,经营管理教育资源,促进产业学院自动调整内部结构,主动适应社会经济的需要。产业学院是人力资源和知识的生产部门,其产品是教育劳动者通过教育活动而产生的教育服务和知识。政府、企业等作为产业学院主体,通过投入形成产品供给,并与市场进行交换,满足教育特别是技术技能需求,产生经济效益,促进社会发展,增加社会财富。基于不同的思想基础和目标导向,在产教融合实践中形成了多种组织形态,有些只是产教融合的组织形式或是机制,有些只能算是职业教育置于生产一线的实践教学方式,并不具备完整的组织形态。这些组织大多服务于中小微企业,职能较为单一,主要是协同育人[5]。与其他校企合作组织相比,产业属性是产业学院的特殊规定性,其最大特征是根植于企业内在需要,是多种目标功能的复合体,组织运行呈现出校企一体化趋势。
产业学院具有事业属性和产业属性,且两种属性呈现共生的关系。事业属性和产业属性是产业学院性质的两个端点,事业属性是政府行政管理的典型,产业属性是市场调节的典型。产业学院的属性并不是固定不变的,其属性的界定在于实际运行中对其特征的规定,产业学院是事业性还是产业性的关键在于人们在运行过程中的限定,决定采取何种性质来对其进行运行。因此,产业学院的产业属性会对事业属性方向产生重要影响,当产业属性占绝对地位的时候,产业学院表现为“私益”特征;当事业属性占绝对地位的时候,产业学院表现为“公益”特征。除此之外,产业学院也可表现为“准公益”或“准私益”特征。此外,产业属性对事业属性影响还表现为以下方面:产业属性影响事业属性的职业特征表现,职业是职业教育的前提和逻辑起点,是规范职业教育专业、课程、评价等的标准,产业属性决定了受教育者的职业范围及就业面,影响着受教育者的职业选择和岗位选择。产业属性影响事业属性技术特征的层次,技术需要借助职业教育转化为现实劳动力,产业属性对人才培养中技术层次的选择产生影响,知识技术是其主要选择。产业属性影响事业属性服务特征的范畴,产业属性对产业学院服务范畴进行规定,对服务对象进行筛选,聚焦于特定产业。
生产性、市场性、收益性是产业属性的三个典型特征,从这三个方面研究职业教育产业学院产业属性的外在表征,把握产业学院应然的状态。
生产性是产业属性的外在表征。生产性要求有具体生产的产品,产业学院生产的是什么是首先要明确的问题。产业学院是为了提升高校服务经济发展能力,以产业为纽带,由学校与政府、企业、行业等多方主体参与,具有人才培养、技术创新、科技服务、继续教育、文化传承等功能的实体组织。教育服务是产业学院的“产品”,产业学院通过传授知识、创造知识、提供各种知识服务达到为他人提供某种使用价值的目的。按照公共财政学理论,根据产品消费时是否具有排他和竞争的标准,可以将产品分为私人产品、公共产品两大类。私人产品突出利益的独占,公共产品强调人人共享。产业学院提供的教育服务不同于纯粹的社会产品,非私即公,而是介于二者之间,且更偏向于私人产品。因此,笔者认为,产业学院提供的教育服务属于准私有产品。一方面,产业学院提供的服务和知识具有排他性。产业学院以特定对象为目标,面向特定企业或产业,是一种定向、排他且持久的组织,培养的人才及提供的其他服务为特定对象独占,能够有效防止其他企业的“搭便车”,减轻因其他企业不参与职业教育,仅通过提供有竞争力的薪资抢夺人才而带来的损失,更能够保障特定服务对象的利益,为其提供稳定人才及服务,保障人力资本投资产权,有效解决了以往校企合作组织因为合作主体多、服务面向广、合作周期短等所带来的企业参与职业教育动力难调动问题。另一方面,产业学院教育劳动者生产的教育服务能够成为整个社会的财富,会带来整个社会的进步,其又具有公共产品的特征。为此,可以认为产业学院产品是准私有产品,排他是其显著特征。
在现代经济社会,任何产品要实现其价值就必须在市场中进行交换、实现适销对路,能够满足社会需要。产业学院生产的产品——教育服务,也要在市场交换中实现其价值。在职业教育市场中,产业学院提供产品是卖方和供应方,用人单位是买方和需求方,实现供需平衡是理想的市场状态。但现实中这种平衡很难达到,职业教育结构性就业矛盾依旧存在,“就业难”和“招工难”并存。一方面,职业教育人才供给充分,但部分毕业生知识、技能难以适应现代产业发展的变化,求职和就业困难;另一方面,用人单位又招不到合适的人才,高层次研发人员、高技能人才和创新型复合型人才不足,新增劳动者的技能水平和岗位需求不匹配的矛盾越来越突出。产业学院能有效解决人才培养供给方和需求方的矛盾。产业学院具有精准的供需对接,与产业需求高度匹配。办学定位上,产业学院发展重点既不是为了吸收更多企业参与办学,实现横向扩张,也不是为了破解招生困境,更不是为了在同类学院中成为办学典范,实际上,产业学院突出服务产业。发展方向上,产业学院坚持纵向发展方向,从企业和产业需求出发,需要什么人才,产业学院就培养什么人才,人才培养目标、规模、模式依产业需求而定。专业设置上,产业学院对接产业结构组建专业,沿产业链构建专业链或专业群。课程教学上,产业学院聚焦于特定产业链相关岗位职业标准,紧贴产业最新技术和项目,教学过程生产化,在真实场景中培养学生企业所需能力及素养。培训服务上,产业学院深入企业对员工岗位最新技能要求,为企业员工量身提供职业培训。技术服务上,产业学院对接产业关键技术和共性问题需求,将科研成果有效转化。
从经济学角度看,产权是财产所有权的简称,指所有权人依法对自己拥有的财产享有占有、使用、收益和处置的权利[6]。产业学院产权具有深混合特征,体现在产权结构开放、治理结构共治、收益兼容。产业学院投资主体可以是政府、企业、职业院校、行业、产业园区、个人等,且具有两个及以上投资主体。投资主体的多元带来了产业学院多元化的产权结构特征,产业学院投入主要是公有资本参与和产业资本融入,除此之外,可能还包括集体、私有资本的加入,形成了开放包容的产权结构,能够最大限度地实现社会资源的合理配置。而其他校企合作组织大多不涉及产权合作,其产权结构比较单一,公有资本占绝对主导地位,办学经费主要由政府财政划拨,其产权结构具有一定的封闭性,限制不同所有制资本的加入或渗透[7]。多元化的产权结构要求产业学院管理体制呈现开放性与深混合的特征,变革传统垄断化、集中的管理模式,构建建立在“平等、民主”基础之上的开放性、多元共治的治理结构,考虑多主体办学诉求,有效维护各主体利益。有投资必有收益,产业学院包括经济收益和社会收益,在经济收益的划分上又呈现出兼容的特征。一方面,对于公有资本严格遵循非营利原则,所获得收益用于产业学院持续建设,不能归个人所得;另一方面,私有资本特别是企业参与办学并不是纯粹的捐资助学,而应该看作是一种投资行为,通过优化资源配置、降低管理成本、产生较好的成本效益比,可以获得合理的“回报”。
随着改革开放的深入,社会力量办学成为国家教育的一个重要补充,是社会主义市场经济体制发展的结果。纵观我国教育的发展历程,1978 年以前,计划经济体制下是“大政府、无市场”状态,政府包揽了所有教育权,社会力量办学不存在。十一届三中全会后,开始实施有计划的商品经济,是“大政府、小市场”状态,公立学校一统天下的格局开始改变,国家推进社会力量办学。20 世纪90 年代以后,随着社会主义市场经济体制的确立与推进,是“小政府,有限市场”状态,建立政府办学为主、社会各界共同办学的机制[8]。培育教育市场,推动社会力量参与办学,制定相应的市场规则,维护有序竞争,将成为今后相当长一段时间内我国高等教育,尤其是职业教育发展的重点。产业学院产业属性亦即经济属性,遵循价值规律,接受市场调控,对产业学院产业属性的维护离不开市场机制作用的发挥,这决定了产业学院建设过程中国家、市场和教育之间的关系处理更为复杂,取得突破更为困难,这也是产业学院面临的整体发展环境。
产业学院是我国职业教育办学主体由政府为主向社会多元办学转变的实践,不同所有制资本的投入,明确清晰的产权归属是避免经济纠纷、企业维护自身合法权益及保障产业学院平稳持久运行的基础。但目前为止,产权界定与保护仍是制约产业学院发展的瓶颈。一是产业学院产权界定模糊。产业学院通常由校企联合举办,双方共同投入办学,企业提供资金、设备、导师等资源,职业院校提供师资、教学资源、教学仪器设备、场地等。由于教育领域产权界定与保护相关法律法规的缺乏,产业学院教育资产产权界定模糊,仅凭成立之初双方签订的契约,难以完全约束和保障双方的合法权益。二是产权价值评估难。产权划分包含产权归属和产权价值评估两个主要部分,法律依据、行业评估标准的缺乏,以及职业院校社会声誉、品牌效应等无形资产的存在,导致产业学院产权价值评估难以进行。三是产权流转困难。产权界定的模糊和产权价值评估存在的问题,都不利于产业学院产权的流转,加之教育市场的不成熟,教育资产产权交易时市场空间有限,可能导致企业产业学院产权有价无市和投资成本的沉没。企业以盈利为导向,获得稳定的回报是企业参与产业学院建设的重要动力,但模糊产权和不完全契约带来了企业收益的不稳定,制度的风险和稳定回报的缺乏也影响着企业继续合作的意愿,给企业带来投资的犹疑[9]。
治理是多个行为主体(如政府与民间、公共部门与私人部门、非政府组织等)通过合作互动共同参与公共政策讨论、制定与实施的活动[10]。多个行为主体是治理的应有之意,产业学院涉及教育行政部门、企业、职业院校等几个主要参与者。教育行政部门是职业教育产业学院的宏观管理者,政府在产业学院建设中的组织行为是追求总体的平稳。作为以盈利为目的的经济组织,企业参与产业学院的组织行为主要是为了获得净收益,包括获取人力资源、技术资源,提升知名度等所带来的支撑企业长远发展的要素。职业院校的组织行为是为了解决学校职业教育的自身局限性,学校形式的职业教育难以单独完成技术技能人才的培养,必须寻求企业合作,学校场域的知识结构具有先天不足,需要工作场域的知识来补充。不同主体的组织行为差异提升了产业学院治理的难度,一方面,产业学院难以跳出行政化管理的惯性,长期的行政管理体制导致产业学院独立性不足,不仅存在地方教育行政部门的“越位”管理现象,还存在所属职业院校干预日常运行的问题,产业学院现代化治理模式难以建立;另一方面,参照股份制模式建立起的董事会领导下的校长负责制也存在缺陷,这种模式下大股东拥有强大的决策权,极易演化为“大股东领导下的校长负责制”,从而衍生出举办者干预过度等弊端,多元治理名存实亡。
当前,职业教育产业学院主要有四种形态:作为高校二级学院或者参照二级学院运行的实体形态、依附于二级学院的虚拟形态、作为企业学院存在于企业的形态、具备法人资质的独立形态。不管当下产业学院属于何种形态,我们认为,真正的产业学院及未来产业学院的形态都将是独立法人形态。一方面,实现深度产教融合、校企合作,不得不关注企业参与职业教育持久动力问题,产业学院成为独立法人,以其法人身份独立承担民事责任,企业无需作为投资者承担无限责任,有利于企业规避投资风险;另一方面,从办学角度出发,独立法人身份能让产业学院拥有更多办学自主权,有利于产业学院更加灵活地适应市场需求。因而,产业学院独立法人身份的获得需要从以下内容着手:一是国家应出台针对产业学院的专门法律法规,或加快修订现有教育法律法规,赋予产业学院合法身份,明确其法人地位和属性,从制度层面保障产业学院的独立自主,实现规范化办学。独立学院办学的历史经验表明,产业学院和独立学院在产生背景、发展困惑等方面都具有相似性,产业学院可以适当借鉴独立学院发展经验,向独立法人形态发展。二是明确产业学院法人属性,依据《中华人民共和国民法总则》,独立法人形态的产业学院可分为营利性和非营利性法人,但产业学院办学中应该摒弃非此即彼的想法,更应该促进营利性与非营利性的兼容。一方面,保障产业学院提供的教育服务应为社会带来公益效应;另一方面,可以对产业学院办学行为和办学盈利做制度规定,让非营利性与营利性二者兼容成为产业学院法人属性的独特之处。
产权明确是发挥市场机制作用的核心,科学合理的产权结构既能保证国有资产的增值,又能保护社会资本的合法权益。针对产业学院产权模糊的问题,可从以下内容着手:一是在产业学院建设初期,明确各主体的初始产权。需要政府部门联合行业组织、研究机构、高校、企业等制定教育产权参考标准,产业学院各主体参照标准,明确界定各类产权的归属。对于无形资产的认定,可以借鉴市场定价法,筑牢产权结构基础,避免初始产权不清与后续运作中产权复杂化叠加,阻碍产业学院的进一步发展。二是培育产权交易市场,完善产权准入、交易、退出机制。政府要完善社会资本准入资质审核与筛选制度,适度放宽教育市场,吸引更多优质社会资本参与职业教育办学;培育教育产权中介组织,规范产权交易流程,允许产业学院产权的重组,允许多方产权交易,为产权市场化创建途径和空间;建立适当让渡企业的产权退出机制,在法律法规框架内及不影响产业学院整体办学的情况下,允许资本提前退出,并适度优先考虑企业合法收益,避免社会资本完全沦为沉没资本,提升产业学院的资本吸引力。三是完善产权保护制度,防止国有资产的流失或者是社会资本的被侵害,这不仅是保障国家利益的需要,也是保持产业学院对社会资本吸引力的要求。此外,还应注意降低社会资本投入的专用性,资产专用性越强,参与交易的难度就越大,被“套牢”的风险也越高。
鉴于当前我国社会主义市场经济体制及教育的公益性特征,产业学院应遵循政府和市场双重治理逻辑。完全的政府治理难于调动社会资本参与教育的积极性,也容易导致教育供给与社会需求的脱节,完全的市场治理也不总是有效,容易发生市场失灵现象。实现二者结合是产业学院优化治理的诉求,政府主要负责宏观领域的调控与管理,市场主要负责微观领域的资源配置。产业学院现代化治理结构的建立关键是在法律法规框架内,完善制度设计,实现产业学院决策、执行、监督机制的相互制约。一是制定产业学院章程。章程是产业学院办学的纲领性文件,发挥共同契约的作用,明确各主体间职、权、利,在产业学院建设中起到“根本大法”的作用。二是建立党委领导下的董事会决策、校长负责制。明确产业学院建设过程中党委的领导作用,把握产业学院办学方向的正确、负责国家政策方针的落实。董事会是产业学院的决策机构,负责产业学院建设过程中的重要事项决策及管理,确保既定人才培养目标的实现。董事会需由企业、职业院校、政府人员、行业人员等利益相关者组成,形成民主决策制度,杜绝以大股东或少数人的意志代替集体意志的现象。校长负责决策的执行,推动产业学院建设工作的具体开展。三是完善监督机制。充分发挥教代会、学术委员会、教职工代表大会等机构的监督功能。同时,产业学院可以建立决策参谋机构,加强与行业协会、科研院所等的合作,成立治理专家参考委员会,负责行业发展研究、市场需求研究、决策咨询等,让产业学院治理更加科学。
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