基于内涵建设的高职院校创新发展政策逻辑研究

李鑫

摘要：“双高计划”政策是高职院校创新发展政策的延伸和拓展，具有递进性、导向性、统一性内涵特征。与示范校建设政策相比，高水平高职院校建设政策的价值意蕴、目标取向、动力机制、培养路径呈现出从工具优先到基于本体价值的融通、从聚焦本土化方向走向增强国际化方向、从政府主导供给走向多元主体共生共存、从校企合作的扁平化到产教融合的立体化转变。究其原因，影响政策变迁的多维路径包括政府主导引起的内部震荡、经济发展导致的供需矛盾、社会诉求推动的外部影响、院校主体激发的政策学习。

关键词：高职院校;内涵建设;创新发展;政策逻辑

中图分类号：G717    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2020）07-0041-06

2019年4月，教育部、财政部发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”），提出到2022年建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群），标志着职业教育高水平发展战略正式拉开序幕，这不仅是高职院校内涵建设之需，更是高职院校创新发展之路。这也充分表明，政策本身蕴含着极大的指导价值和实践意义，其发展也是动态的。对从示范校建设到高水平高职院校建设政策的发展脉络与演进逻辑进行梳理，窥探出政策变迁的递进性、导向性、统一性等内在逻辑，理性认识政策变迁的价值意蕴、目标取向、动力机制、培养路径等基调及其成因，如此方能认准目标，突破高水平高职院校内涵建设的瓶颈，使“双高计划”成为中国高职教育的新里程碑。

一、基于内涵建设的高职院校创新发展政策变迁的逻辑起点

自示范校建设到优质校建设， 再到高水平院校建设， 理清高职院校内涵建设的兴起与存续，一方面，需从高职院校创新发展能力的深化与提升的宏观背景把握教育政策变迁的内涵逻辑，即递进性、导向性、统一性内涵要义;另一方面，可从理论维度与实践参照的复合视角探析院校个性与特色的积淀、培育与生成，规模与质量的控制、协调与统筹，中央与地方的适应、权变与顺势而为的特定行动逻辑。

（一）递进性：个性与特色的积淀、培育与生成

从示范到高水平，伴随着相关政策的改革与引导，基于内涵建设的高职院校呈现出个性与特色不断积淀、培育与生成的鲜明的递进性改革特征。追根溯源，《国务院关于大力发展职业教育的决定》第十五条提出，加强示范性职业院校建设，即实施职业院校示范性建设计划，在整合资源、深化改革、创新机制的基础上，重点建设高水平的培养高素质技能型人才的1 000所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校。在此基础上，教育部、财政部在《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划，加快高等职业教育改革与发展的意见》（以下简称《意见》）中明确指出，大力提升示范院校的服务能力，推进高职教育教学改革，通过其在创新体制和机制中的示范引领，带动全国职业院校办出特色、提高水平。可以说，以特色积淀为主旨的高职院校内涵建设肇始于示范院校建设时期，为整个高职教育的创新发展奠定了基础。在这一过程中，我国高职教育呈现出“百舸争流、千帆竞发”之势。在示范校建设验收结束后， 人们翘首以盼更高层次的建设项目，并引发了骨干校、特色校等广泛的讨论与探索。为此， 教育部颁布《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（以下简称《行动计划》），重点解决地方建设中办学体制机制创新、人才培养质量、专业教学改革等实质性问题，而办学定位准确、专业特色鲜明仍是内涵建设的基石。在此背景下，“双高计划”政策更加强调办学特色凝练与优势彰显，认为特色鲜明是高水平高职院校建设的集中体现， 是办学理念明确、办学定位精准、科学有效管理的显性成果， 是区别于其他高等教育形式和类型的显著特征[1]。由此可见， 自下而上、由内而外的特色积淀、培育和生成总是相伴并贯穿于高职教育政策变迁的始终，而这一朴素的行动逻辑正是教育政策递进性内涵逻辑的外在表征。

（二）导向性：规模与质量的控制、协调与统筹

任何现实的教育的理想形态， 都应该是实现其终极目的的一个暂时性、阶段性环节，职业教育也是如此[2]。由积极探索、规范办学到大力发展、加快发展再到创新发展，由示范引领到优质建设再到逐步迈向高水平建设，阶段性、递进性改革的背后反映出国家导向性的政策支撑对高等职业教育创新发展所起到的关键性作用。换言之，职业教育政策既是实现高等职业教育最终目标的重要支持力量，其中也含有政府对职业教育事业发展所进行的导向性价值选择——对高等职业教育规模与质量的控制、协调与统筹。有学者认为，高等教育政策的价值选择本质上是一个包括目标选择、手段选择和结果选择的过程[3]。就政策目标而言，特定历史时期的示范校、优质校建设遵循职业教育非均衡发展战略，契合当时现实，相应的政策更侧重于唤起人们对高职院校类型、层次、属性、定位的认识，通过局部创新的思路促进高职院校定型，从而带动职业教育整体发展。与此同时，“双高计划”也延续了示范校、优质校重点建设政策——中国特色、世界水平，其建设任务也更加明确，可以概括为：高水平专业集群、高水平产教融合、高水平人才队伍等，仍然秉持了对职业教育发展效率的诉求与意图。就政策手段而言，以质量保障为重心的“政治精英提出——主管部门设计——地方执行贯彻”的政策执行模式仍然為主要路径。就政策结果而言，从强化基础的重点支持，到重视质量的示范引领，再到强调特色的高水平建设，层次递进，波浪式前行。政策变迁的动向由模糊到清晰：高等职业教育的可持续发展战略必定蕴含规模与质量并行这一双重行动逻辑，由此可以总结出源于规模与质量双重行动逻辑的应然路径。在当下职业教育实践中，政策导向性价值选择既可以在规模发展的视域下找到非均衡建设的共识，也可以在提质增效的体系中找出重点建设的理由。

（三）统一性：中央与地方的适应、权变与顺势而为

现行体制下，纵向维度的政府主导、政策驱动作为引领职业教育发展的重要蓝图，是否会因为横向政策协同的缺失阻断政策之间的关联性与统一性，导致难以对高职教育领域各方位、全要素的政策实施进行全局统筹规划，从而或多或少迟滞了国家教育改革及相应政策变迁的步伐，答案当然是肯定的。囿于此，横向维度的各类教育政策的适度衔接与融通则会被忽视，其中以中央与地方之间的政策适应、关联与协同最为突出。萨卡洛普洛斯（George Psacharopoulous）认为改革失败的原因在于：预期的政策没有被执行，以及政策是建立在“美好的愿望”而不是“研究证实了的因果关系”的基础上[4]。但事实上，无论如何努力，一项特定政策的实施不可避免地会遭遇阻力，政策失灵或失真原本就是改革的一部分[5]。在政策的驱动下，高等职业教育的改革实践具有自身的偶然性，片面地或过分地质疑政策的效用是有局限性的。理性审视下的职业教育政策积极稳妥变迁是“在保证国家制度架构‘基本面稳固的同时，为相关制度的自我更新和改革因素的创造性生长提供可能空间”[6]。概言之，就是在政策目标与地区发展诉求之前构建一座持续统一的桥梁，在维护中央权威地位及保持政令通达的同时，切实激发地方政府公共服务的活力。比如，示范校建设政策则强调树立“中央引导——地方配套——行业融合——院校实施”的空间思维，明确政府与地方的权力边界，提升整体制度效能;优质校建设尤其注重发挥省、市地方政府对区域高职教育发展的统筹作用。另外，《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》明确指出，遴选出的高水平高职院校需专业群定位准确，对接国家和区域主导产业、支柱产业和战略性新兴产业重点领域。时至今日，我们强调各地均衡发力的职业教育政策变迁仍未脱离政府强制约束的窠臼，但在政策“接力”的过程中，中央与地方的政策效果并非“零敲碎打”式的被动沿袭，而应是相互渗透、持续统一的适应、权变与顺势而为。

二、基于内涵建设的高职院校创新发展政策变迁的基调

高职院校创新发展政策的发展与演变本质上是一个互动、创新、循环、调试的复杂过程，是特定社会背景与职业教育需求共同促成的结果。教育部在“双高计划”中已经明确表达了高水平高职院校建设面对新要求既不能违反政府政策也不能亦步亦趋，而应有所选择。藉此，要进一步以纵横交错、经纬交织的方式分析高职院校创新发展政策变迁的逻辑，构建以价值意蕴、目标取向、动力机制、培养路径为主要基调的研究维度与框架，是探究高职院校政策变迁的必要之举。

（一）价值意蕴：从工具优先到基于本体价值的融通

基于内涵建设的高职院校创新发展政策变迁所涉及的不是政策本身的变革，而是政策变迁过程中对于高职教育未来发展的价值确认与价值判断，但它可能比政策本身更具重要性。对教育政策价值的追问与审议，有助于丰富和深化对高职院校内涵建设的认识和思考，并在创新发展的实践上少一些任性与轻慢，多一些道义与理性。根据马克斯·韦伯（Max Weber）社会学方法论的观点，人类的理性可以区分为价值理性和工具理性，或实体理性与形式理性[7]。高职教育政策的价值实际上是实质价值与形式价值的统一，体现为政策目的性价值与政策手段性价值的判断与辨析。所谓高职教育政策的目的性价值，是指基于内涵建设的高职院校创新发展政策要达到什么总目的，即教育政策的“实质价值”。从我国高等职业教育创新发展的经验来看，在内涵发展理念引领下的政策实质价值经历了以工具价值为导向到以本体性价值为导向的转变，穿插其中的是强调“物”的建设到关注“人”发展的价值转向。这一变化趋势在《双高计划》政策中得到了直接的反映。《双高计划》提出“落实立德树人根本任务，将社会主义核心价值观教育贯穿技术技能人才培养全过程”，“培育和传承工匠精神，引导学生养成严谨专注、敬业专业、精益求精和追求卓越的品质”。这正是职业教育政策对提升本体价值导向的旨归之一。由是观之，创新发展的高职教育的实质价值，不仅停留在适应社会经济发展之显性需求，更在微观上表现为对人的素质、能力、个性的全面优化与发展的潜在命题。

所谓高职教育政策的工具性价值是指基于内涵建设的高职院校创新发展政策要达到预期目的所借助的工具与手段。从工具性价值角度也可窥见国家政策对本体价值的持续坚守。《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》强调通过项目的划分将政策逐层落实，在不同类型的高职院校依据特定的步骤完成预期项目的过程中，不断满足大众对“有学上”与“上好学”的需求与期待，由此勾勒出国家政策融“工具价值”与“本体价值”为一体的逻辑框架;2014年，《财政部、教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》更是从财政政策上支持了这种转变。这意味着，以项目分解为操作步骤、以经费资助为主要操作手段，发挥本体价值对工具价值的外溢效应，仍然是高职院校创新發展政策变迁的题中应有之义。

（二）目标取向：从聚焦本土化方向走向增强国际化方向

高职教育国际化是在经济全球化的大背景下各个主权国家在高级技术应用性教育方面相互交流、相互借鉴的过程 [8]。由鼓励学校提升国际化办学理念、创新国际化人才培养模式的政策引领，到各高职院校秉承“国际化、差异化、本土化”发展理念的政策实践，其演变逻辑的背后也可透视出高职教育创新发展已然迈入国际化目标取向新时期。虽然在高职教育国际化发展的初期，大部分高职院校急于提高院校发展水平、改革发展理念，无暇顾及国际化发展议题，由此形成国际化发展的实践变异。但随着“一带一路”、《中国制造2025》等倡议的提出，先进的教育资源与教育理念不断引入国内，通过示范校、优质校建设时期的消化吸收与再度创新，中国高职教育积累了丰富的经验，具有中国特色的职业教育发展模式与路径不断涌现。时至今日，以高职教育国际化为高水平院校建设的目标取向之一，不仅考验了示范校、优质校建设成果的可操作性，也彰显了高职院校创新发展政策的前瞻性。

当然，反思高职教育国际化发展中的问题并非简单否定其存在的价值;同理，个别问题的存在更不足以对高职教育国际化实践路径做出全面的判断。毋庸讳言，教育国际化正在伴随着经济全球化与产业革命的进程日趋明显。职业教育作为教育的特定类型，应服务于这一趋势，为社会经济的发展培养具有国际竞争力的技术技能型人才。而培养国际化人才这一既定需求倒逼职业教育政策必须实现从聚焦本土化向增强国际化目标取向转变。基于对国际化、高层次人才的需要，“双高计划”对高水平高职院校总体目标定位提出了战略性规划。该文件指出，到2022年，列入计划的高职学校和专业群办学水平、服务能力、国际影响显著提升，为职业教育改革发展和培养千万计的高素质技术技能人才发挥示范引领作用，使职业教育成为支撑国家战略和地方经济社会发展的重要力量;到2035年，一批高职学校和专业群达到国际先进水平，引领职业教育实现现代化，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。可见，面对地方经济的发展与产业革命的嬗变，急需符合国际市场需求和标准的技术技能人才，更需各高水平高职院校加强对国际化的重视程度与推进力度，将院校国际化发展作为未来创新发展的必由之路。

（三）动力机制：从政府主导供给走向多元主体共生共存

不可否认，在政策强有力的推动下职业教育取得了一定的发展，这固然有助于激发高职院校创新发展的活力，但高职院校的可持续发展的突出特点要求学校并非急功近利地“为发展而发展”。教育行政力量可以采取一些手段，比如财政手段、法律手段等，培育并促进社会其他方面的力量，并努力通过政策的多元选择性将两者之间“非此即彼”的矛盾关系转换“共生共存”的调和关系。

1926年，黄炎培的“大职业主义”教育思想正是对职业教育政策动力机制多元化的另一角度的阐释，即实现职业教育本身的健全发展须联结职业教育与其他教育、职业界与社会各界。揆诸当下，不同时期的职业教育特别是在高职教育内涵建设的政策实践过程中蕴含着显著的共同特点，即体现着一定程度的重点突破、非均衡发展意蕴，导致这一发展模式的主要动力机制是政府主导的供给与多元实践主体集体的选择。我国高职院校创新发展政策虽然在不同的阶段执行着不同的职能，但总体呈现出理想意义上的哲学视角，即教育政策是政策实践主体的一种主动的、集体选择的过程。从宏观上来看，高职教育内涵建设关系到国家、社会、院校等多元主体，只有每个主体的意愿得到基本满足，才能谈及高职院校自然的、内在的、主动的创新发展。简言之，只有对高职院校创新发展动力机制保持清醒的认识，从政府政策主导供给走向多元主体共生共存，才能使高职院校创新发展步伐更为稳健，从而逐步接近黄炎培所述的“为个人谋生做准备”“为个体服务社会做准备”“为世界及国家增进社会生产力做准备”三重递进式职业教育境地。

（四）培养模式：从校企合作的扁平化走向产教融合的立体化

2010年，国务院《关于大力发展职业教育的决定》明确提出，要大力推行校企合作、工学结合的培养模式，构建基于校企合作、工学结合的现代职业教育立交桥。此后，各地便纷纷开展各自的校企合作试点工作，但总体而言，围绕校企合作、产教融合模式改革已然形成一个复杂的问题域丛。其中，校企合作的“扁平化”正在成为掣肘该项改革路径的核心问题。“扁平化”在管理学上是指企业在规模扩大的时候采取有效办法， 减少管理层次，增加管理幅度，将金字塔式的组织形式压缩成扁平状的一种管理模式，扁平化管理的核心是竞争效率的提高[9]。对于正处于内涵建设时期的高职院校而言，“扁平化”的校企合作则意味着忽视校企合作关系的长期性与稳定性，其运行机制存在一定程度的断裂与缝隙危机。长此以往，不利于工学结合关系的牢固、稳固与持久。为此，推进校企合作的“扁平化”向“立体化”变革的紧迫性与必要性毋庸讳言。这必然要求政府对校企合作的改革路径进行政策层面的调整突破。

通过梳理教育部关于职业教育产教融合的政策文件，可窥见政府在政策变迁过程中角色的嬗变，也可折射出政府对产教融合“立体化”认识的重要转变。2017年，国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》将“加快学校治理结构改革”单独列出， 主要是将产教融合中政府的角色定位与治理主体作用更加明晰，将产教融合问题上升到国家教育改革与人力资源开发整体制度安排的高度。而2005年《國务院关于大力发展职业教育的决定》则要求“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。直到2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》仍提倡“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”， 政府对职业教育的主导地位仍然没有变化。但在2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中则强调“政府推动， 市场引导”，政府的地位和角色从过去的“主导”变成了“推动”， 同时强调职业院校面向社会发展与市场需要进行办学。可见，从校企合作、产教融合的“扁平化”向“立体化”转变，提高市场在职业教育治理体系中的主导作用，政府角色不容小觑。

三、影响高职院校创新发展政策变迁的多维路径

从示范到高水平，高职院校创新发展政策历经了价值意蕴、目标取向、动力机制、培养路径的变迁，在纷繁复杂的背后，能窥见高等职业教育政策的变迁并非单向、封闭、静态的 “闭合环”，而是各种力量整合发力、共生共存的“活水源”。基于此，从“大职业教育”观念上寻觅，可以发现影响政策变迁的多维路径主要包括政府主导引起的内部震荡、经济发展导致的供需矛盾、社会诉求推动的外部影响、院校主体激发的政策学习。

（一）政府主导引起的内部震荡是“内燃机”

纵观我国高职教育创新发展政策变迁历程，从《意见》强化院校基础与规模，到《行动计划》重视院校的特色与质量，再到“双高计划”强调水平与内涵，多项政策虽然各有侧重，但综合分析不难发现，将政府的宏观统筹视为高职教育改革的主要依据是其变迁的交集。由此可见，在高职院校渐进式演进、断续式均衡发展背后，秉承的其实是基本相同的逻辑模型：“国家是改革发展不可替代的核心主体， 政策是促进改革的推手”[10]。由政府主导的高职院校内涵式发展路径既体现了政策管制的灵活性，也体现了政府行政力量的有效导向。政府主导引起“内部震荡”，各主体又会重新分配关键性资源，使得政策发生变迁。譬如，通过示范引领， 我国高职院校在提高社会服务能力和创建办学特色等方面取得明显进展。但随着社会经济与产业结构的变革，行业优势突出的高职院校相对缺乏，难以适应当前社会发展的需要。此时，政府的政策供给与社会的政策需求失衡，所以引发政策系统的变迁——《行动计划》应运而生。

（二）经济发展导致的供需矛盾是 “刺激物”

高等职业教育兼具教育性与职业性，其开展、运行与实践过程不仅需要国家、社会和个体对高等职业教育的供给驱动，同时必然伴随着高等职业教育对各类主体需要的满足。但是，供给与需求并非处于完全平衡的状态，两者之间的关联与互动共同构成了生态学上的动态平衡，从而实现职业教育的适应性或匹配性变革。随着社会主义市场经济体系的建立，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们的现实需要正处在需要被满足与新需要不断产生与发展的进程中。面向未来，新经济体系下人们对教育的现实需求也面临着“不平衡与不充分”的挑战，职业教育作为实现人们对美好生活期盼的重要手段需要被关注。因此，政府对高等职业教育的加大扶持源于民众在现有的经济实力内对教育资源的现实需求，隐匿其后的是高职院校创新发展政策的变迁。在供需矛盾不断产生与化解的过程中，通过教育治理下的政府宏观指导与制度化的院校自治，高职院校创新发展的四梁八柱已初步搭建，结构也日臻完善，较好地满足了现代经济体系建设对高素质技术技能人才的需要。

（三）社会诉求推动的外部影响是“助推器”

职业教育政策的变迁受到我国社会经济条件、公共舆论、管理决策等来自社会其他子系统的影响与制约，这些外部事件充当的“助推器”推动高职院校创新发展。职业教育作为生计教育，不仅关系着社会经济的发展，更与人们的生计息息相关，可谓民之大计。若要真正修复教育与生计之间的关系，切实发挥职业教育的职业性、技术性、应用性价值，首先，应注重统筹协调社会基层群众和弱势群体的利益，进一步解决他们在教育机会均等方面的困难。***总书记在2015年减贫与发展高层论坛的主旨演讲中强调：“授人以鱼，不如授人以渔。扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”[11] 党和国家提出的针对职业教育精准扶贫战略思想为新时期高职院校创新发展指明了方向。高等职业教育作为与社会经济发展联系最为紧密的教育类型，有责任担负起党和国家扶贫与反贫困战略以及全面建成小康社会的重要使命。

（四）院校主体激发的政策学习是“动力源”

政策是政府根据一定的要求自上而下发布的计划或项目，这种传导链条是政府对高职院校的动员过程，也是院校内部自行改革的过程。只有高职院校明确政策的目标与意图，将政策意图内化于心，从而传递给学校内部的建设力量，快速而准确地启动相应的建设项目，政策才能顺利得到落实。与此同时，政策自上而下的传导模式也将不可避免地带来院校之间的竞争。无论是示范校、优质校，还是“双高”院校，都是通过一定的竞争性遴选而产生的，由于竞争所带来的利益博弈会在一定程度上激发高职院校强烈的政策学习内部动机。政策学习指相对持久的思想或行为意图的交替，这种交替源自经验和新信息，并且关注的是政策目标的达成或修订[12]。循此思路，受到竞争性运作机制的影响，各高职院校通常会进行基于政策价值取向的利益博弈，这一利益博弈所激发的政策学习是导致政策变迁的主要动因。

以质量、精细、特色、创新为标志的内涵建设在高职教育变革与坚守中的突出地位无可置疑，并在价值意蕴、目标取向、动力机制、培养路径中表现为继承基础上的变革与创新、过程积累上的成果显现。从理论维度与实践参照的复合视角来看，高职院校创新发展政策变迁具有的递进性、导向性、统一性内涵逻辑是高职教育内涵建设的应然取向，受政府主导、社会诉求、经济发展、院校主体等不同逻辑主体的影响，其行动逻辑也在不同的阶段彰显着不同侧重的复归与重构。

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[12]WEIBLE CHRISTOPHER， PAUL SABATIER.      A guide to the advocacy coalition framework[J]. Public AdMinistration and Public Policy， 2007（125）：125-126.

（責任编辑：杨在良）

Abstract：The "Double High Plan" policy is an extension and expansion of the innovative development policy of higher vocational colleges， and has the characteristics of progressiveness， orientation， and unity. Compared with the model school construction policy， the value implication， goal orientation， motivation mechanism， and training path of the construction policy of high-level vocational colleges takes on the transformations from tool priority to integration based on ontology value， from focusing on localization to becoming strong international direction， from the government-led supply to the coexistence of multiple subjects， from the flattening of school-enterprise cooperation to the three-dimensional transformation of the integration of production and education. The reasons are that the multi-dimensional path that affects its policy changes includes internal shocks caused by government leadership， conflicts between supply and demand caused by economic development， external influences driven by social demands， and policy learning inspired by the main body of institutions.

Key words：higher vocational colleges; connotation construction; innovative development; policy logic