卢旺达职业教育发展现状、挑战与应对

曹丽萍

摘要：经过五十多年的发展，卢旺达TVET学校和机构的数量日益增多，TVET学校和机构之间水平和垂直方向的融通日益顺畅。但卢旺达TVET在公众认知、教师数量及素质、成本投入、课程更新以及职业教育内外部的融通等方面面临发展瓶颈。卢旺达政府明确职业教育未来的发展方向，要致力于纠正公众错误认知，壮大教师队伍，提升教师素质，寻求合作伙伴，更新课程内容，促进职普融通。

关键词：卢旺达；TVET；开放性

中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）07-0085-07

卢旺达是非洲中东部的农牧业国家，被联合国确认为世界上最不发达的国家之一。为了摆脱贫困、适应知识经济时代的发展需求，卢旺达政府将教育摆在了优先发展的战略地位，并在国际上积极寻求教育领域的合作发展。中非于20世纪50年代建交，自2000年第一届中非合作论坛举行以来，中非教育领域的合作更是进入了快速发展的黄金期。2015年提出 “一带一路”倡议后，非洲上升为中国政府的重要合作伙伴，两国全面战略伙伴关系保持强劲发展势头，给两国人民带来了实实在在的利益。实现中华民族伟大复兴的中国梦与非洲《2063年议程》描绘的非洲梦高度契合。在此时代背景下，双方教育领域合作的广度和深度不断扩大。职业教育作为经济发展的助推器，解决了卢旺达的人力资源短缺问题，受到了卢旺达政府的高度重视。因此，对卢旺达职业教育的研究有利于为中非教育领域的合作奠定良好基础。

一、卢旺达职业教育发展现状

20世纪60年代，卢旺达政府开始发展职业培训。1994年卢旺达种族大屠杀后，国内技能型劳动者数量短缺，为提高劳动者技能水平，恢复经济发展，教育重建成为卢旺达政府的主要任务。经过50多年的发展，卢旺达的技术和职业教育与培训（TVET）日趋完善。

（一）技术和职业教育与培训（TVET）构成

卢旺达的技术和职业教育与培训（TVET）注重工作世界中知识和技能的获得，是获取知识、理解与就业相关的技能的教育、培训和学习活动。它包含了由不同的机构、供应商提供的各种各样的正式、非正规①和非正式的培训与学习。总体来看，卢旺达的技术和职业教育与培训（TVET）主要由职业培训（Vocational Training）、技术教育（Technical Education）和继续TVET（Continuing TVET）三部分组成。

职业培训旨在为接受者提供必要的系统知识和技能，目的是通过专业化的培训使劳动者顺利的进入劳动力市场。职业培训包括职前和职后培训，且都偏重于实践教育。

技术教育旨在为接受者提供必要的知识和技能的结构化的系统，目的是使得接受者在高等教育层次继续研究，为了使劳动者更好的进入劳动力市场而提供职业锻炼。技术教育更偏重于理论教育。

继续TVET（Continuing TVET）是指人们通过参加培训活动来获取知识以适应当前工作、學习新技能以适应转岗需要，增加收入、晋升或进入另一个领域的机会的教育[1]。

（二）技术和职业教育与培训体系

随着提供教育和培训的TVET学校和机构数量的不断增加，TVET学校和机构间水平和垂直方向的融通日益顺畅，卢旺达的技术和职业教育与培训（TVET）体系日趋完善，从而为学习者的终身学习提供了多条路径。

1. TVET等级水平和垂直方向的融通

TVET等级水平和垂直方向的融通主要体现在普通教育与职业教育的分流上。如图1所示，普通教育与职业教育间共有三次分流，分别为小学毕业后、初中毕业后和高中毕业后。第一次分流：学生接受了6年的小学教育（P1—P6）后，既可以选择升入普通教育系统中的初中，又可以直接接受职业教育，经过2年的学习，获得3级水平；第二次分流：学生接受了3年的初中教育（S1—S3）后，既可以选择升入普通教育系统中的高中，又可以直接接受职业教育，获得技术证书A2或者经过18个月的学习获得2级水平；第三次分流：学生接受了3年的高中教育（S4-S6）后，既可以选择升入普通教育系统中的大学，也可以选择接受职业教育，经过2年半的学习获得文凭A1或者经过18个月的学习获得1级水平。当然，学生在进入劳动力市场后既可以选择正规的TVET，也可以选择至少一年的非正规的继续TVET，以此来满足劳动者晋升和转岗的多样需求。

确保学习成果之间的等价性是保持职普分流畅通的重要因素，卢旺达当局通过国家职业资格框架来确保学习成果之间的等价性。卢旺达政府也为不同的TVET等级水平和TVET项目设计了明确的入口和出口路径，所有的学习者都可以选择进一步学习，TVET毕业生都有接受高等教育的权利，在确保流动性、各级技能水平发展以及为所有经济部门分类方面发挥着重要作用。

2.技术和职业教育与培训（TVET）体系机构

技术和职业教育与培训（TVET）体系，由劳动力发展局（Workforce Development Authority，WDA）监管，目前全国范围内一共有394所学校（见表1）。TVET由职业培训中心（Vocational Training Centres，VTCs），中专学校（Technical Secondary Schools，TSSs）和综合理工区域中心（Integrated Polytechnic Regional Centers，IPRC）三部分组成。其中，职业培训中心（VTCs）和中专学校（TSSs）被誉为卢旺达的乡村TVET提供商。

第一，职业培训中心（VTCs）主要接收小学毕业生和未完成初中学业的学生。课程有短期课程（6～12个月）和长期课程（1～3年）两种。在新的系统和卢旺达TVET资格框架（RTQF）下，职业培训中心面向所有的公民提供1～3年的职业培训，培训结束后可获得TVET基础水平、TVET基本职业技能水平和TVET证书1。课程利用模块组合系统，以能力为本位。短期课程学习时间较短、方式灵活，因此，大部分劳动者更愿意通过短期课程来获得新技能或快速更新技能，如下页表2所示。许多非农业人口就业岗位需要的技术技能或经验在农村地区很难获得，因此地方层面会主动拓宽获得技能和知识的途径，职业培训中心帮助农民工储备生产力、教授他们被成功雇佣的技巧。职业培训中心（VTCs）提供的科目包括：汽车技术、家居电学、建筑、木工、服装剪裁、石工、厨房设计、餐饮服务、服装制作等。以社区为依托的职业培训中心数量从2012年的116个增加到2016年的 179个，增加1.5倍，其中，私营的职业培训中心占57%。同样，入学人数也从2012年的13 557人增加到2016年的18 585人，如表3所示。入学率上升的原因是为了满足经济发展和减贫策略（EDPRS2）吸引年轻人，旨在提高非农业人口就业率的需要。

第二，中专学校（TSSs）主要接收初中毕业生。在新的系统和卢旺达的TVET资格框架（RTQF）下，中专学校学生经过3年的学习后可获得TVET基础水平、TVET基本职业技能水平、TVET证书1、TVET证书2、TVET证书3和12年的技术学校资格。卢旺达教育委员（REB）录取学生时会考虑学生的偏好（科目组合共有3种选择）和学术表现。中专学校（TSSs）提供的科目包括：农业、焊接、电、旅游、电子工程、木工、一般力学工程、兽医、汽车工程、秘书研究、建筑施工、土建工程、汽车、会计、信息通信技术、酒店管理、林业、音乐、信息管理和电子工程。中专学校（TSSs）从2012年的160所增加到2016年的184所，总人数达到65 583人。（见表4）

第三，综合理工区域中心（Integrated Polytechnic Regional Centers，IPRC）[2]主要接收中专学校毕业生。目前在全国一共有四个综合理工区域中心：北部综合理工区域中心、南部综合理工区域中心、西部综合理工区域中心和东部综合理工区域中心。综合理工区域中心（IPRC）是各地区多所科技专科学校（polytechnics）的联合。作为高等技术学院，它由劳动力发展局（WDA）认证，提供2.5年的课程，目的是培养高层次的技术人员。在新的系统和卢旺达的TVET资格框架（RTQF）下，综合理工区域中心学生毕业后不但可获得TVET基础水平、TVET基本职业技能水平、TVET证书1、TVET证书2、TVET证书3，作为高等技术学院，综合理工区域中心将TVET等级提升到了文凭和高级文凭水平。科技专科学校从2012年的2所上升到2016年的16所，入学人数由2 332人增加至8 990人，如表5所示。在综合理工区域中心（IPRC）除了可以提升特定技能外，还能帮助劳动者提高企业要求的自我技能意识，帮助学生做出合理的择业选择。TVET学校和机构从2012年的278所到2016年的394所，四年中增长了1.4倍。

二、卢旺达TVET发展面临的困难

经过多年的发展，卢旺达TVET得到了不断的完善，但不可否认的是TVET仍面临着社会认知低、教师供需失衡、课程更新缓慢、职普流通不畅等诸多问题。

（一）社会认知较低

年轻人轻视“蓝领”工作，而偏爱“白领”工作，对于技能的学习持消极态度。

进入TVET系统的学生被视为学术上的差等生。对于参加技术和职业教育与培训，年轻人和父母认为意味着贫困，因此倾向于减少其潜在的发展可能性，学生愿意通过更多的努力和投入进入普通的学术领域，于是出现许多人热衷于“排队”到正式部门工作，而不愿意从事非正规部门工作或自主创业的情况。

此外，调查显示私营部门批评毕业生缺乏社会和认知敏锐度、技术和实践能力[3]、分析和解决问题的能力以及认识、预测和应对客户需求的能力等等[4]。因此，TVET被认为是质量低下的“二流教育”[5]。

（二）TVET教师质差量少

TVET教师队伍供需失衡、素质不高成为制约培养合格劳动者的重要因素之一。

随着学生入学率的增长，TVET学校和机构需要更多的从业教师。如表1所示，TVET学校和机构自2012年以来不断增加，到2016年增长了1.4倍，相应的TVET学生入学人数也不断增长，如职业培训中心VTCs 的入学率从2012年到2016年共增加了1倍多，详见表2。学生入学人数的增加的同时，却出现了合格教师比率（Pupil to（Qualified） Teacher Ratios，PQTR）的降低。TVET所需教师的数量是以前的四倍，出现教师供需失衡现象。

缺乏合格的和有经验的TVET教师是卢旺达教育面临的重要问题之一。合格的TVET教师必须持有高级学历文凭。根据卢旺达教育部（REB）发布的相关数据显示，在2012年，只有15.4%的教师持有高级文凭[6]。如表6所示，2015年中等教育学生与合格教师比为29：1，表明合格的教师数量无法满足TVET学校和机构的用人需求。此外，私营部门的薪酬比公共部门高四倍[7]，工资低以及缺乏相应的激励措施使得合格的TVET教师热衷于去私营部门工作，从而使得TVET学校和机构教师更加短缺。

（三）课程更新缓慢

“学了用不上，用的没学过”是劳动者素质低下的原因之一。一方面，相对于知识经济时代的迅速发展，卢旺达的课程内容相对陈旧。虽然卢旺达的职业教育课程的内容和数量有了较大的发展，但仍然存在课程内容和深度相对于技术的进步有些过时，与劳动力市场需求不相适应，大量的课程和项目不能及时更新的问题。另一方面，学生缺乏真实的生产经验，缺乏接触真实的生产环境的机会，因此并不能将所学的知识和技能较好的付诸实践。此外，虽然一些课程按照国家计划可以实施，但由于学生数量不足或者没有相应的授课教师，导致TVET学校和机构并没有开设相应的课程，培养的劳动者不能满足企业用人需求。

（四）教育成本高

相對于普通教育，TVET教育成本高。TVET学习和培训的软硬条件的要求都高于普通教育，对于基础设施、实习实训场地等硬条件以及教师的专业知识与技能水平等软条件的要求高，劳动者出于经济因素的考虑会选择放弃接受教育或者转向接受普通教育，最终使得受教育年限短或者教育水平低。此外，教学材料和设备缺乏使得TVET教学资源匮乏，从而导致TVET教师只是像普通教育学校和机构的教师一样传授理论知识，而不是把学习与工作的相关性和实际相联系[8]，这也会导致劳动者实际操作技能水平低，从而使得劳动者从业素质低。

（五）现行的TVET 体系与普通教育体系流通不畅

卢旺达的教育体系，从高中到TVET内部和TVET与学术教育之间并没有一个平稳的过渡。学习者之间不能在各机构间自由转换，既包括TVET体系的不同部分之间水平方向转换受阻，也包括TVET体系和普通教育之间在同一级别水平方向转换受阻，导致部分劳动者不能获得终身学习的机会。由于TVET体系脱节，由此引发的学生发展路径的单一导致现行的TVET 体系与普通教育体系流通不畅，更严重的是卢旺达各利益相关者（企业、社会团体等）并未认识到资格证书的价值以及获取一定的资格是进入高一层次教育和TVET体系的通行证[9]。

三、卢旺达TVET问题的应对策略

解决TVET问题，离不开各利益相关者（政府、劳动力发展局、TVET学校和机构、行业专家以及学生等）的积极参与。针对TVET问题，卢旺达政府积极建立合作伙伴关系分担TVET成本，努力建立国家资格框架促进普职融通，劳动力发展局（WDA）与私营部门联合举办TVET博览会，TVET学校和机构主动为社会公众提供服务来提高社会认知，行业专家积极指导学生参与技能比赛。

（一）提高公众认知水平

首先，从劳动者自身来说，劳动者要有多样化的职业目标，树立正确的择业观，改变先前对于参加职业培训意味着贫困的错误认识。思维方式的发展将促使年轻人有更多成功进入劳动力市场的机会。此外，经济发展与减贫战略（EDPRS2）提出了国家青年导师制计划，目的是提高年轻人的机会意识，并向年轻人灌输努力工作的文化、创业精神和独立意识。

其次，TVET学校和机构通过为社会公众服务来提高公众认知。提高社会认知的方法便是证明学生进入TVET系统后取得了积极成果。一方面，TVET学校和机构会定期或不定期的向社会开放，展示学校特色课程及教学的成果，展示学生作品及服务。TVET学校和机构向当地社区居民提供了非正式的培训，如短期信息和沟通技术（ICT）培训、成人扫盲计划、生产制造的短期培训等，改变了社区居民对TVET先前的错误认知。另一方面，TVET学校和机构也采取了相应的营销策略，包括为来自贫困家庭的孩子提供奖学金，在当地社区自由访问互联网，通过体育活动加强了当地社区的员工与学校学生的联系。

此外，劳动力发展局（WDA）采取了一系列措施让公众认识到获得技能的重要性。一方面，劳动力发展局（WDA）正与私营部门联合举办TVET博览会（TVET Expo）。2011年8月第一届TVET博览会（TVET Expo）举行，历时5个月，不仅使公众认识到了技能推动生产力进步，也提高了私营部门、公共部门在TVET系统实施过程中的参与度，发展伙伴关系，通过发展TVET学校和企业的伙伴关系以便于推动产业附件项目的实施。东非层面也正在计划采用这种活动作为TVET营销策略的一部分。另一方面，劳动力发展局（WDA）也为TVET体系中的学生提供职业指导，帮助年轻人理解教育培训与工作世界的关系，培养学生解决问题的能力，保持积极的工作态度。

（二）TVET教师培养

TVET教师数量的增加、质量的保障需要不同层级学校以及卢旺达教育部的共同努力来逐步实现。通过提高教师职业责任感可以缓解TVET学校和机构教师供需失衡的现状，通过专业的职业培训使TVET学校和机构的教师掌握完整的技能组合来提升专业教学水平③。

1.提高教师职业责任感

卢旺达政府已经意识到要想留住教师，关键在教师职业生涯的早期，提供一个健全的专业支撑系统。通过该系统的学习快速解决与工作相关的挑战，来增强职业院校教师的职业责任感。因此，卢旺达所有TVET学校和机构的新手教师（工作的前3年）在校长、指导员等相关人员的帮助下，经过专门的训练来增强职业责任感，减少因高薪而跳槽的现象发生，缓解了TVET学校和机构教师供需失衡现状。

2.技术培训和技术教师教育

为了培养合格的TVET教师，中级技术学院正在逐步建立和授权提供两年的普通技术文凭课程（OTD），来提升教师技术水平，除了提供普通技术文凭课程（OTD）外，中级技术学院也在筹备提供四年的高级技术文凭课程（HTD）。在这些学校，技术教师培训部通过引入合格的技术人员来提供一年的技术教育学课程，结业后取得技术教师证书。通过这种方式，技术学院和农村学校可以得到合格的技术教师。

3.职业培训和专业的教师教育

为了提高教师专业教学水平，中级职业院校为兽医人员、农业人员、专业护士和医务助理提供专业培训，正逐步建立和授权提供两年的普通专业文凭课程（ODP），最终会提高教师的专业教学能力，从而培养合格的技能型人才。除了普通专业文凭课程（ODP）外，中级职业院校也在筹备提供四年的高级专业文凭课程（HPD）。在这些学院，专业教师培训部通过引入合格的技术人员来提供一年的技术教育学课程，结业后取得专业教学证书。通过这种方式，不同水平和能力的所有职业院校和农村学校都可以得到合格的专业教师。

（三）利益相关者共同参与

针对传统课堂缺乏实际工作经验的传授和行业专家的实践指导，TVET课程开发摒弃了传统的以学科知识为本位，增加了实践课程的比重，并鼓励企业和行业专家积极参与实践指导。

1.利益相关者共同参与课程开发

课程开发需要利益相关者的共同合作，如培训机构（雇主、学校管理者）、企业（行业专家和总经理）和劳动力发展局（WDA）。合作开发能为学生提供现场工作经验，从而把新技术、新技能整合到TVET课程中，实现TVET课程的及时更新。需求驱动的课程使劳动者掌握工作岗位所需的知识和技能，从而达到企业的用人标准。

2.行業专家参与专业指导

TVET学校和机构普遍缺乏行业专家和愿意花大量时间研发新产品的设计师。专家培训项目，一方面通过提供真实的生产经验让学生接触真实的生产环境，使学生很容易在实验室环境中想出问题的解决方案。另一方面，该项目吸引了行业专家提供短期强化训练，使学生在专家的指导下积极参与技能竞赛（比如机器人竞赛），提供给学生一个将知识和技能付诸实践的机会，提高了学生的动手操作能力，进而缓解了卢旺达的人力资源短缺问题。

（四）TVET成本分担

虽然TVET比普通教育投入高，但中长期的经济和社会效益较大。现有的资源约束要求TVET通过合作计划提高效率，合理分配、管理合作伙伴提供的财政资源。

1.建立TVET国际合作伙伴关系

劳动力发展局（WDA）积极与世界各国及国际组织建立合作伙伴关系，如非洲开发银行（AFDB）、世界银行（WB）、德国技术合作中心（GTZ）、比利时技术合作（BTC）、英国国际发展部（DFID）、复兴信贷银行（KFW）、日本国际合作署（JICA）以及韩国国际合作机构（KOICA）等，加大了与瑞士、荷兰和中国等国家的合作力度，获得了技术和资金支持，通过分担成本促进卢旺达职业技术教育的发展。

（1）日本国际合作署（JICA）。日本国际合作署（Japan International Cooperation Agency，JICA）建立于1974年，1987年通过志愿者项目与卢旺达合作。目前该署主要主要在四个领域实施援助，这四个领域是经济基础设施、农业和商业、水和卫生设施和教育。援助主要包括日本专家提供技术援助以及对卢旺达志愿者进行培训两方面。日本国际合作署支持卢旺达TVET体系的发展，强调科学、技术教育和培训的质量。与日本国际合作署的合作有助于帮助卢旺达实现“2020愿景”④以知识经济推动经济增长。

（2）复兴信贷银行（KFW）。德国复兴信贷银行（KFW）作为世界上最大的和最有经验的推广银行，于1962年与卢旺达建立了发展伙伴关系，通过不同的方式为卢旺达提供援助，为卢旺达开发的项目提供资金。目前，德国复兴信贷银行在分权和良好的治理、公共财政管理和可持续的经济发展（包括TVET和财政部门发展）三个核心区域支持卢旺达。德国复兴信贷银行对于TVET部门促进私人部门的增长的支持是至关重要的。德国通过一个新成立的德国金融合作和德國技术合作联合项目来支持卢旺达职业培训系统。作为卢旺达TVET部门的一个新伙伴，德国复兴信贷银行将提供1 250万欧元支持第一个同其合作伙伴国家劳动力发展局合作的共同计划：代表德国政府在选定的TVET机构为其购买新设备以及维修和扩展现有设施。德意志联邦共和国大使彼得和财政经济规划部长盖特签订价值1800万欧元（150亿RWF）的三个协议来支持卢旺达TVET的发展。

2.合理配置TVET资金

TVET的资金是由合作伙伴一致通过的财政框架进行管理，以此来保证TVET资金的合理配置。卢旺达建立了产业和其他商业激励机制来激励参与TVET发展的私营部门，为私营部门创建了有利的TVET投资环境（如金融支持、财政豁免、监督按照学员数量豁免雇主欠社会保障工资税的支付等），吸引私营部门及企业积极参与。TVET投资的规模与企业培训的人数成正比，即企业参与TVET发展的积极性越高，政府对其投资的规模越大，此外，政府还实施了私营部门培训税减免政策。2011—2012 年卢旺达政府对于TVET的财政拨款为190亿卢旺达法郎，2013—2014年卢旺达政府对于TVET的财政拨款为480亿卢旺达法郎，增长了3倍，占教育预算总额的五分之一[10]。

（五）构建职普融通的“立交桥”

目前，卢旺达政府正致力于建立TVET资格框架（RTQF）。实现TVET资格框架（RTQF）与国家资格框架的融通，以保证不同类型的教育实现垂直和水平方向的融通，从而满足学习者终身学习的需要。卢旺达政府充分认识到教育体系必须实现从高中到TVET以及TVET与普通教育之间的平稳过渡，保证学习者能够在不同的学校和机构间自由转移。随着时间的推移，所有TVET学校和机构将提高其开放性，为所有人提供一个参与终身学习的机会。TVET内部以及TVET与普通教育的融通既包括TVET体系的不同级别的学校和机构之间水平方向的协调，又包括TVET体系和普通教育体系之间同一级别的学校和机构之间垂直方向的协调。

注释：

①非正规教育是指正式教育系统外组织的教育活动。在不同的背景中，非正规教育涵盖了那些致力于成人基础教育，针对不上学儿童的基础教育和需要应付日常生活的基本生活技能的习得。

②关于综合理工区域中心（IPRC）的称谓需要重点强调，笔者通过2012—2016年卢旺达教育统计年鉴的对比，2012/2013年用的是技术大学（College of Technology），2014/2016年用的是技术高等院校（Technical Tertiary Institutions），2015用的是科技专科学校（Polytechnic）。事实上，卢旺达目前统一用综合理工区域中心（IPRC），因此本文也采用综合理工区域中心（IPRC）这一称谓。

③完整的技能组合：包括在各自的职业领域内具有良好的技术领悟能力，在教学方法上的培训，工作经验，通用的语言，信息和交流技术（ICT）和创业技能等等。

④2020愿景：到2020年，卢旺达成为一个现代化的、强大的、联合的中等收入和知识经济国家。

参考文献：

[1]Ministry of Education.Technical and vocational education and training（TVET） policy in Rwanda[R].Kigali：2008.

[2]Minister of Education.2016 Education Statistics Yearbook[R].Kigali：2017.

[3]Ministry of Education. Promoting investment in skills and competencies acquisition by trainers and entrepreneurs in African countries. African Ministerial Conference of Inter-country quality node on technical and vocational skills development（ICQN/TVSD）[R].Kigali：2015.

[4]Ministry of Education.Education Sector Strategic Plan 2013/14 - 2017-18[R].Kigali：2013.

[5]Workforce Development Authority.TVET Policy[R]. Kigali：2015.

[6]Ministry of Education in Rwanda.National Education For All 2015 Review[R].Kigali：2015.

[7]Ministry of Education. Technical and vocational education and training（TVET）policy in Rwanda[R].Kigali：2009.

[8]Musobo I C，Gaga J.Restructuring TVET as part of the Educational Reforms in Rwanda， A case on Public Private Partnership in Rwandan TVET， Association for the Development of Education in Africa[Z].2012.

[9]Ministry of Education.TVET POLICY[R].Kigali：2015.

[10]Workforce Development Authority.2013/2014 Year Book[R].Kigali：2015.

（责任编辑：刘东菊）