社区形式主义官僚主义整治的思考

本刊记者

截至2020年7月，中央纪委国家监委网站共通报曝光形式主义、官僚主义典型问题58起，其中至少149名党员干部受到相应处理。从通报来看，查处的149名党员干部中，乡科级及以下112人，占全部人数的75.2%;村（居）干部8人，占全部人数的5.4%。不难看出，目前我国的基层形式主义、官僚主义问题较为突出，集中体现为基层“超载”，本是应该“联结资源以解决公共难题，回应居民需求”的基层治理呈现出“悬浮”、流于形式的现象。而要解决基层形式主义、官僚主义问题，就必须先从基层“超载”入手，让基层治理真正落到实处。

基层减负典型治理范式

基层减负的治理实践一般关注点为优化基层配置和精简考核与管理，大抵有三种典型样式，分别为“行政准入”“居站分离”和“三社联动”。

“行政准入”指的是以清单形式明确社区和政府各自的权责，未在清单范围内的事务社区有权拒绝。

“居站分离”则指的是设立专门的社区工作站进行事务管理。

“居站分离”的一大核心为多主体参与社区治理，其增进版便是“多元共治”。近年来，新疆克拉玛依市克拉玛依区围绕“多元共治，提高社区服务水平”主题，动员七类多元主体，通过七种参与渠道，参与社区治理，形成了“7+7”社区多元共治模式，不仅让社区居民充分参与社区自治，还广泛吸纳社会相关利益方等多方主体，壮大协商议事力量，形成有事议、有人议、会议事、议好事的良好社区议事氛围，不仅推动了各项问题有效解决，也提升了社区居民自我服务管理水平。

而“三社联动”是指以政府购买服务为牵引，社区、社工、社会组织三环共同进行社区管理。例如，北京市西城区政府在2013年以来的实践成果之上，建立起了一套包括服务供给、服务运作和服务反馈为主的三社服务机制。在此基础上，西城区不仅能面向社区提供持续而有效的服务供给，同时也能结合居民、社会组织对服务提出的新需求，重新定义社区需求、能力建设，形成新的项目方案。居民们不仅可以享受“送政上门”的优质服务，还能够体验“联动”所带来的高校、企业和行政单位与社区共享的各色资源（从饮食、文化到养老服务），其参与公共事务的责任意识也在不断增强。

“行政准入”“居站分离”“三社联动”，三种方式各有各的侧重、各有各的建树，但同时也各有各的问题。对“行政准入”而言，其运作的核心是对事务的精准量化。但倘若某些事务无法列入权责清单之中，准入清单的效力便会大打折扣，最终出现“制度悬浮”的现象。而对于“居站分离”与“三社联动”来说，它们都是建立在社区本身自治权为损耗资本之上的运行机制，特别是后者，须有强大的政府财政实力和较发达的社工发展水平作为支撑，不然会很容易出现只有“社区统领”而另两社“打下手”的局面，其推广难度可想而知。

总体而言，以上三种典型样式都是在一定程度上尽量不改变政府—社区不对等关系现状情形下产生的，但要有效解决基层“超载”的问题，就不得不面对社区“行政化”这样的现实。

社区治理与“行政化”

不同于国外，我国基层组织虽然在法理界定上具有自治性;但就其发展历程而言，是由国家行政权力主导推动而成，因而与前者语境中的“社区”并非同等概念。然而，目前有的观点盲目把基层“超载”的原因同社区行政化画上等号，认为是后者导致了基层组织自治能力的“发育不良”，甚至提倡全然“去行政化”的社区自治。这种说法终归只是无稽之谈。在我国，社区存在的一大政治前提为坚持党的领导，它是党委领导下的群众自治性组织;换言之，社区治理的行政化不仅必然，更是必要，关键是要把握好行政化与基层自治的相互平衡，一旦把握不当，就易出现形式主义和官僚主义问题。

行政化运作的一大特点是具有灵活性。下级根据自己的实际情况可以采取一定程度的“变通”方式落实，这样既考虑到上级政策的权威，又可以避免政策规约僵化，同时兼顾下级本身的具体利益。就社区治理而言，行政性以“变通”方式适应地方的特殊性，在落实政府的行政任务的同时注重维护社区利益，既完成政府的政策目标，又切实推进基层自治性工作，从而推动基层治理能力的提升。

适当的行政灵活性自然是好的，但一旦超出限度，就容易出现问题。基层“超载”的问题实质是基层工作中行政化的形式多于内容。参与者受制于这些充斥着形式主义、文牍主义和官僚主义的东西，采取消极变通的行为方式，造成“冗余行政”，不仅阻断了国家与社会的关联，造成治理资源的体制内耗，还无法有效满足社会日益增长的多元化需求。因之，解决好基层“超载”、形式主义和官僚主义问题的关键，在于实现行政性与自治性的有效对接、减少形式化行政性的生产机会，达成行政性和自治性的共生互促的目的。

在实现以上目标的治理行为中，除却优化社区资源配置、精简与完善管理与考核机制，还需要着力重塑社区本身职能，正视“行政—自治”及其背后的“政府—社区”的相互关系。一方面，我们要继续深入推进社区网格化管理和楼道自治、院落自治，重新界定社区自治的基本单位，实现基层治理的“短平快”和扁平化，把对社区而言超出其承受范围的职能分配出去;另一方面，我们也需充分认识到社区行政化的现实性与重要性，努力探索行政资源和社区发展需求相嵌合的机制。而在这两方面，江西赣州的基层治理方案不失为一则极佳案例。

江西赣州基层治理

在基层减负方面，江西省赣州市强调打好“组合拳”，除却常规的长效服务机制健全与基层管理考核机制的精简，其主要着力点落在了“科层改革”与“政府—社区权责的重新洗牌”两个方面。

在“科层改革”上，赣州市聚焦于对社区直接管理负责的行政单位，在城区未设立街道的县（市、区）中，探索设立社区党工委、管委会，直接将社区管理的权责从区/县/乡政府那里剥离出来，不但有效解决了过去这些社区管理上存在的职责不聚焦、理念不对路、精力不集中等弊端，理顺了管理体制，也是对政府—社区不对等关系的直接改善。

为推动社区党工委、管委会高效有序运行，赣州市按照“四同步”要求——职能定位同步对标、机构设置同步对接、人员力量同步配套、工作机制同步衔接——在权责明确、职能部门建设、人才引进和配备多方面狠下功夫，建立健全了城市基层党建工作统筹机制、共建机制、开放机制和党建引领基层治理机制，补强了赣州市县级城区城市基层党建工作领导体系中的关键一环，同时对于新形势下，赣州社区工作中所涉主体的关系调整、领导体系的构建具有重要意义。

基层负担过大的一个重要体现便是“权不配责”，部分基层单位所履行职责远大于其所能行使的行政权力。赣州在近年基层减负的治理实践中也把关注点落在了此处，其基本想法是让谁有职权谁就履行相应职责，实现权责的一一对应。譬如，近年來赣州市让各地县、区分担社区以往的部分职责（如招商引资、协税护税），在街道层面上，变“向上对口”为“向下对应”，各街道成立综合行政执法大队，实行街道对区级部门派驻机构的统一指挥和统筹协调，推动更多资源、管理、服务面向社区下沉;同时，赣州市要求社区街道与上级共同制定各类责任状与权力清单，不止社区街道，连作为考核监管者的县、区政府也需对清单的执行情况负责，通过落实情况与各级部门的绩效考核直接挂钩的方式确保了权责清单的有效性，并能让社区回归面向居民服务的主责主业，做到减负不减责、减负不减效。

形式主义、官僚主义害死人。坚决反对形式主义和官僚主义，就必须紧盯老问题和新表现，全面检视、靶向治疗，驰而不息、落实落细，做到不解决问题决不放手、不取得成就决不松劲。在基层方面，杜绝形式和官僚主义就必须加强社区等组织的智力和组织能力的建设，进一步巩固拓展作风建设成效，完善基层治理体系和治理能力现代化。

（本文参考、摘引了相关报道及文献资料，特此鸣谢）