“深化产教融合”政策的理论、文本及机制研究

摘 要：产教融合、校企合作是职业教育的生命线，是办好职业教育的关键所在。基于国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》，应以新思想为指导，深化产教融合政策理论基础研究；以新立法为保障，深化产教融合政策文本内容研究；以新治理为路径，深化产教融合政策长效机制研究，以此来推进产业与教育统筹融合发展。

关键词：产教融合；新思想；新立法；新治理

作者简介：钱闻明（1963-），男，安徽和县人，南京科技职业学院副院长，副研究员，研究方向为职业教育管理。

基金项目：2017年江苏省高校哲学社会科学研究基金“江苏省高等职业教育集团化办学运行机制研究”（编号：2017SJB0624），主持人：崔炳辉。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）11-0147-04

党的十九大报告提出“深化产教融合、校企合作”[1]。为贯彻落实十九大精神，指导我们把***新时代中国特色社会主义思想转化为教育工作的生动实践，国务院办公厅印发了《关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》），对深化产教融合，从国家层面加强顶层设计，做出制度性安排。针对《意见》，教育部联合国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部和国家税务总局迅速出台《职业学校校企合作促进办法》（以下简称《办法》），旨在将深化产教融合校企合作落地落细。这一连串的制度政策组合拳，一方面彰显了产教融合校企合作的重要意义，另一方面也突显了政府破解深化产教融合的制度性瓶颈的决心。这些都为研究并落实产教融合政策提出了紧迫性与必要性要求。

一、以新思想为指导，深化产教融合政策理论基础研究

理论是思想的先导，也是行动的指南。本次《意见》将职业教育的办学理念和思路扩展为我国整个教育的理念和思路，从推进未来我国教育和人力资源供给侧结构性改革的高度，将教育与产业体系协同发展，看作对整个教育领域的总体要求。将产教融合确立为国家基本教育制度，有助于提升产教融合内涵，推进教育思想的理论创新。然而，当前在理论层面，关于产教融合校企合作的逻辑起点、本质属性、特质内涵的研究有待深入，在实践方面，对于制约产教融合的瓶颈问题仍缺乏有效破解之道，对于深化产教融合校企合作中存在的理论不足、政策不够、机制不畅、动力不足、责任不明等障碍问题，不仅需要厘清其逻辑关系，系统分析其本质特征，更需要一套完整理论予以回答。

这次国办印发的《意见》将产教融合的理念扩展为我国整个教育办学理念，不仅仅是一次性政策行为，而是有其演变及理论发展脉络的。通过梳理历次政策文件，则可窥见其端倪。教育部关于职业教育的产教融合概念的明确也是经过不断探索的，早在上个世纪80年代，先提出“校企合作”，而到了2011年，又提出“产教结合”理念，一直到2013年，“产教融合”才被明确规范。2015年国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中明确“深化产教融合，将一流大学和一流学科建设与推动经济社会发展紧密结合”[2]，这是产教融合最早出现在职教外高教领域。在党的十九大报告中则明确将“深化产教融合、校企合作”上升为治国方略。直至本次《意见》颁布，产教融合才正式以文件形式明确为我国整体教育办学理念，并在工作推进措施上做出了系统部署。

基于《意见》中关于产教融合校企合作的理论与政策思考，通过对产教融合的概念提出、演变及发展脉络的梳理分析，笔者认为，我们要充分认识产教融合的理论特性和理论价值，深入开展产教融合的基本原理和实践路径的探索研究。主要建议：一是要将深化产教融合校企合作作为***新时代中国特色社会主义教育思想重要构成进行理论研究。坚持以马克思主义为指导，运用唯物主义与辩证法，从历史发展的视角去审视产教融合新的内涵、意蕴与价值。作为制定我国社会主义教育方针的基础马克思主义教育与生产劳动相结合的思想，要将其作为产教融合理论研究的逻辑起点。其中，马克思关于“未来教育对所有已满一定年龄的儿童来说，就是生产劳动同智育和体育相结合，它不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法”[3]的经典论述，在新时代里，仍然熠熠生辉，依然是我们深化产教融合研究的理论源泉，思想航标。二是要将深化产教融合校企合作作为教育科学理论进行理论研究。坚持***新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循办学规律与教育教学规律，将产教融合校企合作不再局限于一般的办学理念、人才培养模式，而是作为一种教育科学理论，进行理论探索并将其贯穿于整个教育体制机制创新、人才培养教育教学改革全过程，以全新的教育思想，来深化理论研究，挖掘其丰富内涵、生动实践。三是要将深化产教融合校企合作作为产业经济学理论进行理论研究。产教融合校企合作过去我们一直仅从其服务教育发展的角度来进行研究，很少从服务产业企业发展视角，来关注其对产业企业乃至地方经济社会发展的贡献度，产教融合要实现教育与产业的统筹融合发展，遵循产业发展规律，服务产业发展，是推进产教融合的必然选择，因此，我们要将产教融合纳入经济学范畴，从经济学视角来加强理论研究，有利于创新丰富产教融合理论，更好推进产教融合校企合作实践。通过不断深化理论研究和增强实践创新，深刻阐述产教融合是跨界教育，推动人才链、产业链、创新链、教育链贯通。

二、以新立法为保障，深化产教融合政策文本内容研究

法律是保障，政策是支撑。本次《意见》在政策的刚性方面较以往有了很大提升，已经考虑到政策的落地问题，专门以附件的形式明确了重点任务分工与主要责任部门。作为主要责任部门教育部，仅时隔2个月，就联合六部门快速印发《职业学校校企合作促进办法》，按照《意见》重点任务分工，落实项目任务。然而，众所周知，产教融合校企合作是一个系统工程，在其实施过程中涉及各方利益主体的权利和义务，而这些权利义务与税法、劳动法、劳动合同法、社会保障法、就业法又有着扯不清理还乱的关系。因此，产教融合制度是一个系统，唯有构建包括配套体系在内的完整制度體系，才能确保《意见》落实。要保障产教统筹融合发展，不仅要解决由谁来推动、靠什么来约束的政策保障制度，还涉及由谁来提供人才培养、如何保证学习者权益等问题的培养制度，以及由谁来提供服务标准及购买服务、怎样组织培训与资格认定的评价制度等。可见，为确保其有效落地，既需要进行顶层设计，制定《职业教育法》的平行法，又要进行跨界整合，制定《职业教育法》的配套法。

笔者认为，《意见》虽明确了未来深化产教融合的宏伟目标和任务部署，但缺乏可量化考核的目标任务以及政策执行的刚性，多以“鼓励……引导……探索”等方式表述。在肯定政策较之以往巨大进步的同时，就《意见》本身来看，存在的不足有：一是深化产教融合的主要目标缺乏量化指标，仅表示“用10年左右时间”，关于实现目标多以“逐步提高……健全完善……基本解决……显著增强”来表述，至于何为“逐步……健全……基本……显著”则语焉不详，缺乏数据刚性约束。二是在《意见》中第七部分“组织实施”，仅仅以“（二十九）强化工作协调”与“（三十）营造良好环境”结束，明显感到高举轻放，缺乏考核问责监督等落实保障机制，使《意见》实施打了折扣。三是产教融合上升为一项国家基本教育制度安排，其跨越产业与教育，涉及财税用地等多领域，从其高度与操作性来看，仅以《意见》形式发布，而不以立法形式来推进，相关法律修订存在困难。

可见，要想实现目标，真正将制度落地，需对照《职业教育法》，进行专门立法，并配套法律政策，要加强政策法规系统性、可行性方面的研究。按《意见》精神，从深化产教融合校企合作方面，全方位推動税收减免、融资支持、土地使用、科技及人才培训受益等加快政府立法和相关法律、法规的修订完善，以支持和规范政校行企等育人主体行为。主要建议：一是要制定专门的产教融合促进法。要提高站位，将产教融合促进法作为《职业教育法》的平行法，主要理由在于产教融合具有跨界性，所涉领域更多、范畴更广，如作为《职业教育法》的配套法、下位法，很难实现其他相关法的相应修订。通过立法，明确产教融合多元主体的权责利，对未依法落实产教融合主体责任的企业，明确政府监管问责部门及问责方式等，以增强政府职责的刚性和可操作性；增强企业权利义务责任的详尽性，政府综合运用投资、财税、用地、金融等措施形成激励保障协同支持，保障企业产教融合的权利；规范合作企业及其实训教师的资质条件，履行职业教育义务的法律责任等。二是要构建产教融合互补性制度。制定并出台与之相配套规章，有利于保障推动产教融合制度的落实。在《意见》施行中，各地区各部门要结合实际，尽快出台《意见》实施细则，制定具体的促进条例、实施办法等，推进各部门之间不配套的政策文件的废改立，要抓紧将目标任务细化、量化，形成时间表、线路图。此外，要建立健全《意见》执行落实考核监督办法及细则以增强政策的落实效果。

三、以新治理为路径，深化产教融合政策长效机制研究

实现治理体系和治理能力现代化，建立长效机制，是深化产教融合校企合作的必然要求。《意见》明确提出要“强化企业重要主体作用”，要以此为关键来“充分调动企业参与产教融合的积极性和主动性，构建校企合作长效机制”，明确要求“加快学校治理结构改革”[4]，以满足产教融合统筹融合发展的需求。这些都抓住了深化产教融合的关键。而目前，我国治理结构改革的主要症结在于政府、行业、学校、企业这四大治理主体之间的关系不顺，难以形成有效的治理结构，而其根源则在于治理主体在治理过程中的角色混乱、定位不清、职责不明，或越位、或错位、或缺位等。

笔者认为，《意见》将“加快学校治理结构改革”单独列为第十八条，主要是基于职业教育治理体系发生了重要的政策性变化，产教融合中政府的角色定位悄然发生了改变，治理结构中的治理主体作用与定位更加清晰了。变化的时间节点以2014年为分界线，在此之前出台的政策与举措中，基本上是在政府主导的治理体系中进行的。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中要求“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”[5]。直到2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中还要求“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”[6]，政府对职业教育的主导地位仍然没有变化。可在2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》中则强调“政府推动，市场引导”[7]，政府的地位和角色则从过去的“主导”变成了“推动”，同时要求职业学校更多地根据市场的引导进行办学。可见，产教融合校企合作从由“政府主导”转变为“政府推动”，虽只有两字之差，但却折射出政府对产教融合的认识发生了重大变化，也反映出在市场主导的情况下职业教育整个治理结构体系的深刻改变。

当然，这种新时代职业教育治理结构体系的产教融合，必然要求管理部门和学校不断提高治理能力，在坚持职业教育办学方向的基础上，学会认识市场规律，教育链要主动对接产业链，促进其与创新链、人才链有机融合，切实贯彻落实产教融合的新要求。

一是要加大学校治理结构的改革与机制研究。随着产教融合的内涵发生的深刻变化与发展，利益相关方的地位与作用也随之变动，需基于产教融合校企合作的视域，厘清各治理主体的角色与相互关系。《意见》则从“原则和目标”的高度提出“形成政府企业学校行业社会协同推进的工作格局”，职教专家肖凤翔的“多中心”理念值得借鉴[8]，他认为，在以质量提升为核心任务的内涵建设时期，政府完全主导的“单一中心”治理结构已经无法应对市场的复杂性。为改变这种失序的治理结构，提出了职业教育“多中心”治理的构想，就是政行校企四方主体在“多中心”理念的引导下，通过自主治理构建出各安其位的新治理结构体系，避免（企业）搭便车的机会主义行为。但在“多中心”治理结构下，有两个基本问题不容回避：“多中心”应处于怎样的关系才有利于推进有效治理；政府、学校和企业扮演什么角色才能成为治理的“中心”，需要我们加强研究与实践探索。

二是要着力改进职业教育治理体系和运行模式。当前，公办职业院校普遍存在体制僵硬，机制不活，基本管理体制主要是政府主导下的“政府—学校”模式，难以满足企业需求和市场变化，与产业和教育统筹融合发展格格不入，与企业社会未能形成同频共振，企业参与办学的作用无法发挥，办学热情和积极性无有效撬动。针对治理现状，《意见》提出要“建立健全职业学校和高等学校理事会制度，鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与，推动学校优化内部治理”，要求政府从直接管理学校、举办教育中走出来，切实落实放管服，建立健全多方参与的治理结构。目前比较成熟的集团化办学，实行行业或企业参与学校管理的“政府—行业企业—学校”合作治理模式，值得借鉴和推广。同时，要切实改进职业院校的投入模式，有效落实财税用地等激励政策，形成政府和企业相结合的新的职教投入模式，有利于建立以市场为导向，以产教融合校企合作为特色的职业教育治理体系和运行模式。

总之，《意见》将产教融合校企合作延伸至我国教育整体要求，上升为国家基本制度，这既是对我国职业教育多年特色发展的经验总结与成绩肯定，同时也彰显了产教融合校企合作作为一种中国教育方案所具有的理论特色，更是当前新时代中国特色社会主义教育思想的重大研究课题。作为一项旨在推进产教统筹融合发展的重大政策，在看见其重要现实意义的同时，也要对其执行落地面临的一些制约因素，既要有清醒的认识，也需拿出有效的举措。同时，作为全新的教育理论，需要我们创新思维，拓展路径，从不同维度、采用不同方法加强研究与实践。要解决产教融合中的复杂障碍，关键是建立利益共享机制，充分调动企业和行业参与的积极性和主动性；核心是健全政策支撑保障，政府各主管部门真抓实干，深化放管服改革，让政策加快落地，这些不仅需要进一步实践探索，更需要深入的理论引领。为此，我们要紧紧围绕深化产教融合校企合作中的发展目标、政策制度与治理结构等核心问题，坚持以新思想为指导，以新立法为保障，以新治理为路径，加强深化产教融合校企合作的理论、政策与机制研究，来推进产业与教育统筹融合发展。

参考文献：

[1]***.在中国共产党第十九次全国代表大会上作的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]国务院.关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知（国发〔2015〕64号）[Z].2015-10-24.

[3]马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1957.

[4]国务院办公厅.关于深化产教融合的若干意见（国办发〔2017〕95号）[Z].2017-12-5.

[5]国务院.关于大力发展职业教育的决定（国发〔2005〕35号）[Z].2005-10-28.

[6]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革与发展规划纲要[Z].2010-7-29.

[7]国务院.关于加快发展现代职业教育的决定（国发〔2014〕19号）[Z].2014-6-22.

[8]肖凤翔，邓小华.“多中心”理念下职业教育治理主体的角色定位——“中和位育”思想的启示[J].高校教育管理，2018，12（2）：66-73.

责任编辑 刘扬军