关于我国职业教育校企合作政策有效落实的思考与对策

摘 要：随着职业教育在国民经济社会发展中的重要作用不断突显，深化产教融合、校企合作，已成为推进人才和人力资源供给侧结构性改革的一项重要方针和制度安排。校企合作政策不断丰富，政策的权威性不断增强，政策制定主体的多元化特征逐渐形成。然而，各项政策的有效落实仍然面临诸多挑战，如体系外的相关配套政策还需完善、校企合作的法制化建设仍显薄弱、具体化可操作的实施细则亟待出台、政策的监督与评估体系尚未建立等。因此，需要完善配套政策，建立有效协同治理体系；制定实施细则，落实财税金融支持政策；建立监督与评估体系，保障政策有效落实；提升职业教育质量，实现合作长效机制。

关键词：职业教育；产教融合；校企合作；政策

作者简介：兰小云（1978-），女，江西樟树人，上海市教育科学研究院博士后，上海电子信息职业技术学院科研处处长/高等职业教育研究所所长，博士，副研究员，研究方向为职业技术教育。

中图分类号：G710 文獻标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）09-0033-05

党的十八大以来，随着创新驱动发展战略的深入实施，教育和人才改革发展面临前所未有的新形势新任务新要求。深化产教融合、校企合作，已成为推进人才和人力资源供给侧结构性改革的一项重要方针和制度安排。2017年12月国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）（以下简称《意见》），2018年2月教育部等六部门联合颁布《关于印发<职业学校校企合作促进办法>的通知》（教职成〔2018〕1号）（以下简称《办法》），产教融合、校企合作又一次成为备受关注的焦点话题。《意见》和《办法》的出台，进一步完善了我国职业教育产教融合、校企合作的政策环境，为我国职业教育开展产教融合、校企合作进一步明确了方向、提供了保障，如何有效落实《意见》和《办法》提出的各项政策，以推动产教融合、校企合作真正落地，成为目前亟需研究和解决的重点。

一、我国职业教育校企合作政策的发展现状

在我国职业教育的发展历史上，校企合作一直作为其基本办学模式和发展必由之路，备受关注和重视，一系列的相关政策、规划和制度不断出台，校企合作政策的权威性、制定主体的多元化等特征逐渐形成。

（一）校企合作政策数量不断丰富

1986年原国家教委、国家计委、国家经委下发《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》，明确指出“应大力推行校企合作、工学结合的培养模式”。1996年《职业教育法》规定行业组织和企事业组织具有实施职业教育的义务。此后，关于校企合作的政策不断出现，且形成一定规模。根据北大法宝法律数据库统计，以“校企合作”为字段，采取全文搜索方式，共有623篇中央法规司法解释、6499篇地方法规规章提及“产教融合”“校企合作”。在中央法规司法解释中，按照效力级别分布，共有法律12篇、行政法规47篇、部门规章531篇、团体规定19篇、行业规定14篇；按照发布部门分布，全国人民代表大会发布的共10篇、全国人大常委会发布的共2篇、国务院发布的共31篇、国务院各机构发布的共528篇、中央其他机构发布的共91篇；从法规类别来看，其中教育类共341篇，占到50%以上。在地方法规规章中，按照效力级别分布，共有地方性法规22篇、地方政府规章3篇、地方规范性文件2383篇、地方工作文件4053篇、行政许可批复35篇；从发行部门来看，共涉及31个省市，几乎全国所有的省市均制定有关于产教融合、校企合作的法规规章。而采取标题搜索方式时，则发现仅有81篇地方校企合作专项法规，其中地方性法规2部、地方政府规章1部、地方规范性文件39篇、行政许可批复1篇。一系列规划、意见和决定，均对深化产教融合、校企合作做出了明确要求与部署。

（二）校企合作政策权威性不断增强

随着国家对高素质技术技能人才培养的重视，职业教育在国民经济社会发展中的重要地位不断突显，产教融合、校企合作作为职业教育的基本办学模式不断在党和国家领导人的重要讲话、国家政府工作报告、国民经济和社会发展规划、国家技能发展战略、国家财政经费预算与决算报告等重要文件中出现。产教融合、校企合作政策已被提升到国家经济发展战略和技能发展战略的高度来设计和制定，并与经济社会发展规划同步进行。2017年12月《意见》的出台，更是将产教融合“上升为国家教育改革和人才开发整体制度安排”，“将教育先行、人才优先融入各项政策，提出制定实施经济社会发展等各类规划时要明确产教融合要求，同步规划产教融合发展政策措施、支持方式、实现途径和重大项目。”[1]随后出台的《办法》也明确要求“地方人民政府有关部门在制定产业发展规划、产业激励政策、脱贫攻坚规划时，应当将促进企业参与校企合作、培养技术技能人才作为重要内容，加强指导、支持和服务”。而同时出台的《关于提高技术工人待遇的意见》从社会保障方面对产教融合、校企合作提供了很好的条件。此外，产教融合、校企合作在金融、税收、资金等方面的政策取得突破。此次国务院出台的《意见》对投资、财税、用地、金融和试点均有规定，进一步完善了产教融合、校企合作政策体系，形成协同支持的激励保障机制。

（三）政策制定主体的多元化特征逐渐形成

随着职业教育在国家经济社会发展战略领域受到的高度重视，国家层面关于产教融合、校企合作的各项制度文件的出台，国家相关业务部门对校企合作也逐渐重视，并积极参与。配套国家、教育部制度文件的相关政策文件也不断出台，各部委在教育部的联合下，共同参与并出台了一系列规章制度。教育部、人力资源和社会保障部、财政部、国家发展改革委员会、农业部、国家旅游局、交通运输部等部委单独或联合发布系列配套政策。2016年，有研究者以《职业教育法》颁布之年——1996年为起点，将校企合作发展划分为三个阶段：起步阶段（1996-2001年）、快速发展阶段（2002-2009年）、内涵建设阶段（2010-2015年），并对三个时期的校企合作政策文本进行统计分析发现：截止2015年，在校企合作政策方面，国家相关部门共联合发布关于校企合作的文件62份，占总文本数的19.6%。其中起步阶段3份，占同时期政策发文比例8.1%；快速发展阶段33份，占比20.4%；内涵建设阶段26份，占比22.2%。“联合发文”中财政部是参与合作最多的部门，共与教育部联合出台了24份文件[2]。可见，校企合作正逐渐受到各政府部门的重视，校企合作政策制定主体多元化的特征正在形成。

二、我国职业教育校企合作政策有效落实面临的新挑战

随着职业教育在国民经济社会中的作用不断凸显、地位不断上升，产教融合、校企合作作为其基本办学模式日益受到国家层面的高度重视，相关政策的权威性、联动性、操作性不断增强。然而，职业教育的职业性、区域性、行业性等特征决定了其产教融合、校企合作必然是一种跨界的融合与合作，决定了其政策的系统性和复杂性，也给《意见》《办法》等国家政策的有效落实带来了巨大的挑战。

（一）体系外的相关配套政策还需完善

推进校企合作，是一项复杂的系统工程，不仅有赖于教育部门和职业院校的积极性，更有赖于企业行业的积极性，一些重大政策问题还涉及到财政、税务和企业管理等综合部门[3]。经过多年的发展，我国校企合作政策体系得到很大的改善，但仍有不足之处。一方面，从政策的颁布主体来看，虽然多部门联合发文比例不断上升，但政策制定主体仍为教育部门，相关政策仍主要局限在教育体系内的部门规章，体系之外的相关政策仍未配套，由财政、税务、产业、人保等部门负责出台的相关政策特别是实施细则依然少见。另一方面，校企合作政策制定缺乏对主体诉求的分析，特别是对企业的诉求分析。从政策科学的视角看，问题、制度、主体构成政策过程分析的三个核心要素，但在政策制定的实际过程中，人们往往受单一的问题导向政策制订范式的影响，忽视对主体的分析。校企合作是一种学校与企业的双向互动行为，缺少任何一方都将无法产生。因此有关政策的制定与落实必然要同时考虑两个主体的诉求。只有合理兼顾两方的利益诉求，政策的效度、可执行性才能提高。

（二）校企合作的法制化建设仍显薄弱

近年来，国家从认识上重视职业教育校企合作的制度和机制建设，各地不断探索实践，校企合作取得了显著成就，但国家和地方职业教育校企合作法制建设仍然十分薄弱，成为行业企业深度参与职业教育的障碍。一方面，触及或保护企业参与或举办职业教育权益的经济领域的法律尚有欠缺。法律是对长期行为准则的规定，具有高度的规范性。尽管一直以来国家各项规划、决定、意见、规定等政府文件不断强调企业办职业教育的主体作用，但这些文件从效力级别来看，主要为部门规章。根据我国《行政诉讼法》第五十三条规定，国务院部门规章只作为人民法院审理行政案件的参照来使用。此外，作为市场经济活动的主体，企业的经济行为主要受制于经济领域的法律法规。而我国目前的经济法基本没有涉及产教融合、校企合作的制度内容，企业举办或参与职业教育的行为难以约束或激励。另一方面，相关法律、条文之间缺乏一致性。例如，尽管财税〔2006〕107号和国税发〔2007〕42号制定了企业支付实习生报酬税前扣除办法，但《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（中华人民共和国国务院令第512号）并没有相关规定。《公司法》规定“公司应当采用多种形式，加强公司职工的职业教育和岗位培训，提高职工素质”，然而对于履行此规定的行为并未有相应的制约条款。法与法之间的不一致，让执法部门难以执行。

（三）具体化可操作的实施细则亟待出台

梳理分析我国现有的产教融合、校企合作政策可以发现，这些政策多是从宏观上提出指导性意见，少有具体的可操作的实施细则，这在很大程度上导致了政策执行的模糊和效率低下。一方面，国家层面的相关实施细则尚未出台。近年来，随着校企合作政策研究的不断深入，关于集团化办学、现代学徒制、教师企业实践、学生实习等方面的具体实施细则相继出台。然而，这些细则均出自教育部门，从职业院校如何开展校企合作的角度做出相应规定，缺乏企业依法履行或享受相关权益的实施细则。例如，众多文件都提出企业参与或举办职业教育可以享受税收减免政策，然而税收减免的标准是什么、如何计算、减免程序如何等细则迟迟未见。《意见》提出的购买服务、企业信用记录、金融支持等创新举措，也需要相应的实施细则予以配套，才能让地方税务、财政等部门在执行国家政策时有章可循。另一方面，各级地方政府部门缺少有针对性的实施细则。政策具有长期性、阶段性、整体性的特点，其贯彻落实必须符合本地区的实际。在实际执行国家政策的过程中，地方政府或相关职能部门更多地是照搬上级政策、照抄上级文件或生搬硬套其他地方或部门的实施经验，缺乏对地方实际情况的调查研究与分析，导致政策与现实严重脱节，影响政策的执行效果。

（四）政策的监督与评估体系尚未建立

一个完整的公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面。政策执行是一项复杂的社会实践活动，在政策的实施过程中，政策执行的有效性常常会由于某些原因而受到影响，甚至出现执行活动偏离政策目标即政策失真现象，因而必须加以有效监督与评估。梳理我国现有的职业教育校企合作政策，发现校企合作的监督与评估机制几近空白，加之校企合作涉及教育、经济、人保、生产等多个行业系统，体制的问题远远超出了教育所辖的范围，使得监督与评估校企合作政策更显艰难，导致校企合作缺少协调与监督。一方面缺乏对校企合作政策效度的评估。在校企合作政策不断推出的过程中，一直缺乏对政策本身及其执行情况、执行效果的评估，在一定程度上影响了政策的合理性和有效性。另一方面尚未有专门的监督与评估机构。政策执行的本质是对资源和利益的重新分配，“任何一项政策的执行都是一个充满着不断交易、谈判和政治互动的利益博弈过程”[4]。因此，非常有必要成立一个独立于各政府部门之外的第三方监督与评估机构，对政策的执行予以监督与评价。

三、我国职业教育校企合作政策有效落实的对策建议

（一）完善配套政策，建立有效协同治理体系

产教融合不仅应该是教育制度，更应该是经济制度、产业制度的组成部分[5]。市场经济是法治经济，产教融合、校企合作也必然要走向法制化、制度化。从国际经验来看，校企合作的成功特别是在校企合作长效机制形成的初期，都离不开国家法律法规的强制执行。用法律来规范职业技术教育中的校企合作活动，管理和控制校企双方的合作行为，是各国普遍采用的形式。在立法方面，既有国家层面的法律，也有各州（省）的具体法规；既有职业教育方面的立法，也有来自企业、税收等方面的法律。借鉴国际经验，在继续修订我国《职业教育法》的同时，还需对公司法、税法、劳动法、劳动合同法、工伤保险法等进行配套完善，从承担社会责任、企业经营行为、税收缴纳等全面约束企业参与职业教育的行为。例如，在《企业所得税法》中明确规定企业举办职业教育的行为以及执行或违反该行为将获得的优惠政策或受到的惩罚，增强校企合作法律的权威性。只有触动到企业的切身利益即经济利益的法律，才是最有效的法律，才能使合作真正走上法制化、规范化道路。只有目标一致、协同治理，形成有效的执行机制，职业教育产教融合、校企合作國家制度才能得以真正落实[6]。

（二）制定实施细则，落实财税用地和金融支持政策

政策的落实很大程度上依赖相应的实施细则。职业教育具有强烈的社会属性，校企合作涉及的部门多、范围广，因此在“母体法”的基础上，还需要大量配套的、操作性强的实施细则做补充。一是税务、财政等部门要根据国家政策要求尽快制定出各自职责范围内的实施细则等。如企业参与或举办职业教育的税收减免优惠政策的实施细则、企业教育费附加的返还办法、对非营利性院校的奖补细则、股份制和混合所有制职业院校的财政收支、利益分配等具体办法、政府购买服务的具体细则、金融机构投资校企合作项目的具体办法等，补齐国家政策落地的“最后一公里”，让各级地方政府和业务部门落实国家政策时做到有章可循。二是地方政府部门要根据地方实际情况，尽快制定具体的可操作的实施细则。政策带有很强的时效性、针对性以及地方性、指向性，必须因时而计、因景而谋。各个地方政府要根据自身的经济社会发展情况，出台具有针对性的地方性法规，如根据本区域实际情况对职业院校的合作专业、合作企业设定相应的标准，根据上位法结合实际情况对合作企业享受税收优惠政策的条件、申报程序、受理部门等做出详细的规定。三是职业院校要深刻领悟政策要义，完善学校内部规章制度。进一步健全校企合作体制机制、学生企业实习管理办法、教师企业实践管理办法、企业兼职教师聘任办法、技术服务管理办法、技术成果转化收益管理办法等，以最大化地获取政策带来的红利。

（三）建立监督与评估体系，保障政策有效落实

政策的落实是一个包含政策宣传、政策执行、政策监督等在内的系统性工程，任何一个环节出现纰漏，都会影响政策的效果。合理、有效的监督与评估是促进并保障政策目标达成的重要保证。一是建立产教融合、校企合作评估指标体系，将校企合作政策及其执行情况设为重要指标。包括对校企合作政策成本、需求与满意度、执行力等的评估；对学校、企业执行校企合作政策的行为及取得的成效进行评估；对国务院各有关部门、各级地方政府落实中央政策法规的成效进行评估等。二是加强监督与评估结果的应用。不仅要加强对学校、企业的评估结果的应用，将其作为绩效考核、投入引导、试点开展、表彰激励的重要依据，还要重视对国务院各有关部门、各级地方政府的评估结果的应用，同样将其作为政绩考核、表彰激励的重要依据。对企业的监督与评估可先行在国有企业试点，将其参与校企合作、执行国家政策的成效，应用于其年度经营业绩考核和国有企业负责人经营业绩考核，推动其示范带头作用。三是成立专门的专业化政策监督与评估机构。由该机构负责制定政策监督的原则、程序和制度，构建评估指标，负责对政策方案、政策执行和政策效果进行评估，监督包括各级政府职能部门在内的各利益相关方落实校企合作政策的效能，以及时修正、调整、继续或中止相关政策[7]。在条件成熟的地方，可以考虑将此机构设立在各级人大或政协。

（四）提升职业教育质量，将政策真正落到实处

霍布斯（Thomas Hobbes）的“利维坦”理论认为，没有一个作为的利维坦（可大致理解为“作为国家政府的集权体制机构”），人类合作将是不可能产生的，因此，一个强权的政府机构是必要的[8]。在校企合作关系较弱、企业参与热情不高的情况下，需要政府运用经济、法律、行政和劝导等手段进行介入。但政府的介入更多地是一种外在的力量，政策的有效落实、长久有效的合作仍然取决于合作主体——学校和企业。根据系统论的观点，校企合作是一个交叉耦合系统，是由若干个关系要素组成的矛盾统一体，其中校企关系是核心矛盾，作为“产品”和服务的提供方，职业院校成为这个矛盾统一体的关键[9]。因此，职业院校必须加强自身核心竞争力建设，提高人才培养质量和办学质量，提升社会声誉与社会地位，以优质的服务满足企业的需求，从而赢得企业的长久合作。一方面职业院校要改变办学理念。经济利益也是人们进行社会经济活动的物质动因。作为重要的经济活动体，企业更是以追求经济利益最大化为目的的。因此，作为人才供给方，行业高职院校要牢固树立为企业服务的理念，坦然接受“盈利是企业合作行为的最原始动机”这一现实，走出“象牙塔”，紧跟市场办学，切实为企业解决生产、研发中碰到的问题，主动融入企业发展的产业价值链，为企业提供超值服务，让企业感到学校对企业有用、有利。另一方面要加强师资队伍能力建设。师资队伍水平是影响校企合作的重要因素，也是职业院校面临的最大现实问题。职业院校要创新内部人事激励政策，加大人才引进和培养力度，引进行业专家成为院校的专业带头人，引进企业能工巧匠为院校专业教师，提升教师服务行业、服务企业的整体能力。以优质服务赢取企业的优质合作，从而让国家出台的一系列校企合作政策真正落到实处。

参考文献：

[1]国家发展改革委有关负责人就《关于深化产教融合的若干意见》答记者问[EB/OL].（2017-12-19）http：//www.gov.cn/zhengce/2017-12/19/content_5248610.htm.

[2]马晓恒.高等职业教育校企合作政策文本分析[D].天津：天津大学，2016：41-42.

[3]王继平.校企合作是职业教育发展的战略引擎[N].中国教育报，2010-04-03（03）.

[4]邓旭.教育政策执行的制度分析框架[J].现代教育管理，2010（7）：36-39.

[5]和震.建立现代职业教育治理体系 推动产教融合制度创新[J].中国职业技术教育，2014（21）：138-142.

[6]周晶，岳金凤.十八大以来中国特色现代职业教育深化产教融合校企合作报告[J].职业技术教育，2017，38（24）：45-52.

[7]兰小云.我国职业教育校企合作政策效度刍议[J].现代教育管理，2012（6）：72-74.

[8]路德维希·冯·贝塔朗菲.生命问题——现代生物学思想评价[M].吴晓江，译.北京：商务印书馆，1999.

[9]兰小云.行业高职院校校企合作机制研究[D].上海：华东师范大学，2013.

責任编辑 肖称萍