我国政府职业技能培训补贴的问题及其策略

王文静 庄西真

摘 要：由于技能培训的正外部效应和劳动群体尤其是弱势群体购买力的低下，需要政府的培训补贴加以矫正，从而走出“金字塔式”的人才窘境，推进终身职业技能培训制度的建立。但与此同时，社会上出现了补贴内容滞后、培训补贴方式有待完善和培训效果缺乏监督等问题。解决这些问题，就需要搭建信息平台，拓宽信息收集的渠道；完善补贴方式，对不同的补贴对象进行分段直接补贴；建立合作关系，使培训补贴覆盖职业生涯全过程；设置培训监督员，推进补贴工作顺利进行。

关键词：培训补贴；技能培训；终身培训制度

作者简介：王文静（1993-），女，河南博爱人，南京师范大学硕士研究生，研究方向为职业教育；庄西真（1967-），男，山东莒南人，江苏理工学院职业教育研究院院长，研究员，博士，南京师范大学教科院硕士研究生导师，研究方向为教育社会学和职业技术教育。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）09-0154-04

2017年5月，国务院颁布了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，《意见》强调，终身制度最重要的核心和关键在于就业培训的补贴要覆盖终身职业生涯的全过程。因为高技能人才是从初级工成长过来的，而技能培训补贴必须为高技能人才的成长保驾护航。

一、政府职业技能培训补贴的理论依据

（一）政府技能培训补贴可以纠正市场失灵

培训市场失灵，来自于技能培训的正外部效应。“外部性”是一个经济学概念，最早由英国经济学家马歇尔在1890年发表的《经济学原理》中提出，也称为外部效应或溢出效应，有正外部效应和负外部效应之分。所谓正外部效应，指的是行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有溢出效应，但其他经济人不必为此向带来福利的人支付任何费用，无偿地享受福利。技能培训表现的正是正外部效应，即人们参加培训获得的收益并非完全由自己享用，而是会无偿外溢给社区、社会，为他们带来福利[1]。不管技能培训的提供者是政府、企业还是个人机构，也不管为之付费的是政府还是个人，培训结果所产生的受益方不仅是培训的付费者，也不仅是培训的提供者，其培训结果带来的益处会辐射到整个社会。对于普适性的一般培训而言，正是考虑到技能培训的正外部性，用人单位普遍不愿意组织培训活动，因为该过程不仅会增加人力资源成本，而且个人通过培训获得岗位一般操作技能后，企业支付其薪酬不可能超过个人接受培训教育的全部成本，这种情况下很容易导致员工跳槽，于用人单位而言，“出力不讨好”现象时有发生；另一方面，如果用人单位想通过增加薪酬留住技能人才，那么势必会抵消培训的边际效益带来的利润增量，除非个人对自愿出资培训或者减薪培训，否则，这类培训将无法产生。事实上，普适性的一般培训的对象大都是贫困家庭子女、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、高校毕业生、农村转移就业劳动者及城镇登记失业人员，他们并没有一定的培训支付能力，鉴于此，在技能培训的过程中，面对企业的层层考虑和培训对象的经济实力，需要政府的培训补贴。

（二）政府技能培训补贴可以维护社会公平

在社会中，人能否平等的生存和发展，能否享受过程公平、机会公平和“份额”公平取决于是否得到平等的就业机会[2]，而平等的就业机会建立在是否有相应的职业技能，社会要体现公平，就必须保证每个人都能得到平等的职业技能培训机会。在各种类型的培训中，涉及群体包括各类从业人员，尤其是不能忽视弱势群体，如贫困者、农民工、失业大学生和残疾人等。对于弱势群体而言，由于对培训本身的理解与认识有限，再加上教育培训回报的滞后性等复杂问题，致使他们选择的岗位技术含量较低、工作强度大、薪酬回报率小，获得培训机会少，在此情况下，弱势群体的行业竞争能力愈加弱化，个人处境亦愈加艰难，于是形成了由“弱”变为“更弱”的恶性循环。再者，面对培训机会，弱势群体普遍具有“风险焦虑”的特质，这是因为由于就业前景的不稳定性，弱势群体难以承担培训所带来的机会成本和经济成本甚至债务负担的风险，一般不愿意对自己进行过多的投资。所以，无论从人道主义还是现实工具主义的视角，政府都必须发放适当的技能培训补贴来维持社会公平。

二、政府职业技能培训补贴的问题分析

弥补市场失灵，维护社会的公平正义是政府制定职业技能培训补贴政策的应有之意。但在现实的技能培训过程中，无论是在技能培训的体制上、质量上还是规模上，都存在着与经济发展和劳动群体就业需求不相适应的地方。而这些问题恰恰与技能培训补贴的合理使用有着密切的关系。主要表现在培训补贴目录与市场发展不協调、补贴方式单一以及在补贴资金发放的过程中缺乏监督等三个方面。

（一）技能培训补贴目录传达不畅

技能培训补贴目录是随着经济社会发展、产业结构调整及市场对技能人才的需求程度等因素变化而变化的，但补贴内容的滞后性问题仍然存在。在发放培训补贴之前，政府首先要制定培训补贴目录，解决“补什么”或者“按什么补”的问题。但是新目录的增加或减少需要大量的数据支撑和专家论证，及时获得培训需求的相关信息，无论是在技术上和成本上都是困难的，所以大多数补贴目录基于主管部门的经验判断。补贴内容的滞后性还容易导致补贴政策吸引力不高。职业技能培训补贴是否具有吸引力表现在劳动者选择的主动性上，不仅使劳动者得到经济补贴，同时清晰明白不同的补贴标准代表何种意义，多数省份的培训补贴标准由之前的分类分专业补贴改为按技能等级来划分培训补贴，这无疑是值得肯定的，但是时代在变、劳动群体在变、劳动力市场对技能人才的需求也在随之变化，补贴标准尚未体现出产业发展对技能人才的需求程度，劳动者在面对纷繁复杂的培训补贴目录时，无法使自己的兴趣与技能培训有机结合，从而使培训补贴失去吸引力。

此外，政府职业技能培训补贴信息传达不畅，政府职业技能培训的政策宣传工作有待加强，相当一部分劳动者，尤其是弱势群体，由于其接触的信息渠道有限，对补贴的职业（工种）、补贴金额并不了解导致培训补贴政策的社会认知度和知晓度不高。

（二）技能培训补贴方式贯穿不深

近年来，无论是中央层面还是省市层面，都颁布了很多关于职业培训补贴的政策。2017年10月13日，财政部和人力资源社会保障部出台了《就业补助资金管理办法》，该办法明确了培训补贴用于以下三方面：第一是五类人员就业技能培训或创业培训（贫困家庭子女、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、农村转移就业劳动者、城镇登记失业人员）；第二是符合条件的企业在职职工岗位技能培训。第三是符合条件人员项目制培训。从内容上我们可以了解到，职业培训的补贴仅仅关注于就业技能培训，对于在职员工技能的再培训没有明确的规定，其目的只是保障“无业者有业”，并没有贯穿到劳动者职业生涯的全过程，培训补贴的贯穿度不深，此外，贯彻不深还有另一层含义，即培训对象作为过程中的终端，补贴资金很难落实在其账户上。因为培训活动涉及到政府职能部门、培训机构、送培单位等多重环节，环环相扣，代表着多重的代理关系。培训补贴资金在自上而下的发放过程中，劳动者很难享受到此项政策带来的直接福利。

（三）技能培训补贴效果监督不够

在补贴政策实施的过程之中，由于监督不够，再加上一些监管人员滥用职权，致使应该发放给受领群众的补贴被他人骗取或截留挪为他用，从而损害劳动群体尤其是弱势群体的正常利益。因为培训机构的培训活动尤其是以课堂教学为主要形式的培训，每增加一位培训者，并不会增加其成本，所以培训机构对政府培训补贴乘间抵隙，主要表现为两种手段，一种手段是培训单位编造虚假的补贴资格人员信息，虚造培训人数，骗取政府培训补贴，或者将享有培训补贴的人员信息重复上报套取补贴资金；另一种手段是培训单位为了节约成本，以缩短培训时间，不按规定要求安排课程等形式来骗取补贴资金。然而，骗取国家补贴资金的背后还暗含着国家监管部门监督力度不够甚至渎职犯罪等问题。监管部门不认真履行职责或滥用职权，将不符合申报领取国家补贴的单位认定为有资质的单位发放补贴，或者在实际监督过程中，对不符合国家补贴标准的问题敷衍了事或视而不见，监管流于形式。同时，监管机构部门互相推诿扯皮，职责分配中存在重复或不明确的情况，造成国家补贴资金被骗取的情况屡屡发生。

三、完善政府职业技能培训补贴制度策略

通过职业培训使劳动者提高职业技能水平，培训补贴是关键之举。针对我国职业技能培训补贴的现状，笔者认为应该从以下四个方面逐步完善培训补贴制度。

（一）依据供求机制，搭建信息平台，推动培训内容市场化

社会各方面对职业技能培训的不重视导致培训补贴的群体知晓度并不高。究其原因，无非有两个方面：补贴信息无法“走出去”，即补贴制度缺少发布的信息平台；补贴需求无法“引进来”，即补贴目录与补贴标准与市场、培训对象缺乏反馈体制。

就制度上的建议而言，最重要的改革措施是在职业技能培训需求的确定过程中，各级人大代表要积极鼓励企业相关人员、培训群体尤其是“五类”人员参与到民意调查中去，使其参与到政策与法律的制定中去，按照他们自身的需求来设计培训的目录及补贴制度，增加职业技能培训补贴的吸引力。第一，由培训群体根据从事行业的需要和自身发展的需要，提出职业技能培训的需要内容，在此基础上，根据市场需要的紧缺程度和行业类别等信息调查来制定培训目录，使补贴目录可以从另一个侧面反映岗位的紧缺性。相关部门制作补贴目录时，可以把市场紧缺性的岗位单列出来，方便培训对象选择；第二，要根据个体的经济能力和支付能力，确定技能培训的数量，进一步保证培训质量，第三，在保证培训质量的基础上，根据其支付能力和培训成本的差额，建立职业技能培训补贴资金正常增长机制。同时，政府通过对技能人才的奖励营造“尊重劳动、尊重知识、尊重人才”社会舆论的同时，也要借助电视、手机、网络等现代通讯技术大力宣传培训补贴资助政策，扩大政策的知晓度。尤其是弱势群体，顾虑到自身的经济支付能力，培训补贴是其接受培训的动机所在。

（二）简化补贴方式，分段直接补贴，促进补贴方式多样化

由于职业技能培训的正外部性，无论是从培训资源的合理配置的角度，还是从社会公平的角度，都需要政府的补贴资金，职业技能培训补贴涉及到补贴方式、资金分配等问题。企业、机构和个人都是政府培训补贴的对象，要从根本上解决这三者的利益关系，必须要使其在其中直接获益，实行二次补贴机制，建立政府——企业、政府——培训机构、政府——个人的补贴通道，同时要建立个人、企业和培训机构的实名制系统。

一是根据不同的企业培训类型，对企业进行直接补贴。对于组织人员参加岗前培训的，根据其培训的人数或者培训的成本比例，按规定标准将补贴资金直接拨付到企业，此类补贴标准不宜过高。对于组织本企业员工进行技能提高的培训，实施二次发放，即在签订技能提升培训合同时可获得一部分的培训补贴，剩余培训补贴用来抵消、冲减企业税收。二是对于政府委托的定点培训机构，可在每年培训年末向当地培训管理部门提交材料，发放方式为直接发放和二次发放。根据培训开展情况和培训管理部门的取证情况，培训结束后发放30%-50%的补贴资金；另一部分培训补贴资金要根据学员的就业率和对培训的满意率按比例发放，另外要对培训机构进行奖励性培训补贴，例如上海嘉定区对举办定向培训的机构，每推荐失业或农村富余劳动力就业的，按人数给予每人100元补贴；虹口区对举办定向培训并被用人单位录用的，按人数给予培训机构5元补贴[3]；三是对于劳动者自主参加培训的，个人先行付费，培训后考核检定合格并取得相应证书的，可在当年年底携带相关材料到当地创业就业部门申请补贴，改变以往政府购买培训成果的名义补贴给培训机构的补贴模式。

（三）建立合作关系，贯穿职业生涯过程，注重技能培训终身化

终身职业技能培训工作可以分为几个不同的阶段，即准备阶段、尝试阶段、成熟阶段以及衰退阶段[4]，针对不同的技能学习阶段，培训补贴要“有始有终”，以劳动者的职业生涯为轴心，个人、企业和机构在不同的阶段都应该得到不同程度的补贴，并且要呈现出差异化，使技能培训工作顺利开展。在技能准备阶段，处在该阶段的培训对象大多来自于各院校毕业生或者希望通过培训习得技能从而得到生活保障的劳动群体。培训方式主要接受培训机构的培训和公司的岗前培训。在此阶段，一方面，培训机构和企业要根据相应的技能培训标准，培养技能型、操作型和实用型人才，另一方面，政府负责对企业、培训机构和参培对象进行分段补贴，分别补贴企业30%和培训机构60%的补贴金。在技能尝试阶段，处在该阶段的培训对象有了一定的技能储备，开始将先前培训的职业技能付诸实践，并在实践的过程之中对今后的岗位工作和职业素养有了更深的认识，在高薪酬的刺激下，渴望得到更好的培训。此阶段的培训方式主要是企业内部师徒制培训，提高员工的职业技能。企业根据具体岗位的实际要求，制定考核计划，考核标准与国家技能证书挂钩，政府按照證书的合格率分段对企业和个人进行补贴。在技能成熟阶段，处在技能成熟阶段的培训对象已经成为中级技工人才，他们有较高的职业技能和职业素养，要向高技能人才转变，需要自身动力和外部动力。这一时期政府的培训补贴已经不再是他们的外部动力，因为他们已经有了一定的社会地位和薪资报酬，政府要建立技能人才股权奖励制度，同时对科技成果转化的奖励的税收优惠对企业进行补贴。

（四）推进补贴工作，完善监督体系，促进培训管理规范化

技能培训补贴从核算、发放再到管理涉及到多个政府部门和组织机构，需要各个部门的相互配合、相互协调。无论个人、企业还是机构接受培训，补贴的对象是谁，从培训开始到结束，都需要建立完善的监督体系，在培训管理部门设置培训质量监督员，对培训的全过程进行监督。

于培训机构和企业而言，完善开班申报制和培训公示制。在培训开班前一至两个月向当地培训管理部门提交培训基地的培训课程、培训时间、培训师资和培训机构的资历证明等，提交过后，培训监督员要对培训机构和企业进行实地考察，二次确认后对考察结果进行公示。第二，设立培训质量监督员和实名制信息管理系统。监督员负责对培训过程的监督，监督方面主要涉及到培训人员信息是否有造假现象、培训课程是否顺利开展、培训学时是否属实等，在培训结束前一至二天，培训监督人员要到各培训机构或企业发放学员培训满意度调查表，收集相关信息，作为考核培训机构的重要依据。第三，注重培训绩效考核，加强对培训机构的管理。对调查表进行量化分析，按照学员的满意度对机构发放补贴金额。

参考文献：

[1]欧本谷.政府补贴培训供需失衡及其治理[J].职业技术教育，2016（25）：45-49.

[2]吴松江，夏金星.职业教育和政府责任[J].职教论坛，2006（1）：15-17.

[3]钟为琪.职业培训政府补贴机制研究[D].兰州：西北师范大学，2013.

[4]梅媛.终身职业技能培训制度建设研究[J].产业与科技论坛，2016（24）：267-269.

责任编辑 刘扬军