职业教育政策执行监督问题探析

董仁忠 李添翼

摘 要：职业教育政策执行是职业教育政策实施过程的关键环节，完善的政策执行监督机制是实现职业教育政策目标的有力保证。当前职业教育政策执行监督存在若干缺失，已经严重制约职业教育政策执行的效能。提出推动内部监督体制改革，完善职业教育政策执行监督的基本制度；强化政策执行外部监督，构建职业教育政策执行的社会监督机制；适度扩大监督队伍规模，提高职业教育政策执行监督专业化水平；增强政策执行的透明度，建立健全职业教育政策执行的问责制度。

关键词：职业教育政策执行监督；含义；缺失；对策

作者简介：董仁忠（1969-），湖南湘西人，岭南师范学院教育科学学院研究员，教育学博士，研究方向为职业教育政策与管理、高职院校制度；李添翼（1968-），男，江苏丰县人，江苏省武进中等专业学校（武进技师学院）高级讲师，研究方向为中等职业学校教育教学。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）09-0074-04

职业教育政策是改革和发展现代职业教育的重要手段。职业教育政策执行是职业教育政策实施过程的关键环节，是实现职业教育政策目标的基本途径。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”[1]加强对职业教育政策执行的监督不仅有利于实现职业教育政策目标，而且对指导职业教育政策执行过程、监测职业教育政策执行效果、完善职业教育政策本身等都具有重要的意义。“实践证明，监督在教育政策执行中至关重要。”[2]然而，据笔者主持的课题组调查发现，当前职业教育政策执行的监督机制严重弱化[3]。在本文中，笔者拟界说职业教育政策概念，厘清职业教育政策执行及其监督的含义，结合相关的调查结论，剖析当前职业教育政策执行监督的缺失，提出完善职业教育政策执行监督的对策建议。

一、职业教育政策执行及其监督的含义

（一）职业教育政策

由于未见对职业教育政策概念的共识，因此首先界说职业教育政策概念。这是准确把握职业教育政策执行监督含义的前提。根据公共政策学的观点来考察，职业教育政策是一项公共政策，是与解决非私人领域的职业教育问题密切相关的。制定职业教育政策意味着政府要采取规范的干预职业教育的举措。“政策是决策的指导方针，高层政策制定是下级决策人员必须遵守的决策规范。”[4]结合我国的具体情况，有学者指出，政策是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南[4]。借鉴公共政策学者的观点，职业教育政策是指为解决职业教育问题，以政府为代表的公共权力机构通过一定的政治程序制定和执行的职业教育行动方针和行为准则，包括法律形式的政策和非法律形式的政策。职业教育政策的内容非常丰富，表现形式多种多样。借鉴公共政策学的分类方法[5]，按照政策空间层次的不同，可以将职业教育政策分为总职业教育政策（比如发展现代职业教育政策）、基本职业教育政策（比如职业教育质量政策、职业教育管理政策、职业教育经费政策和职业教育教师政策）和具体职业教育政策（比如中职生免学费政策）。

（二）职业教育政策执行

政策执行的有效性是决定政策成败的关键因素。“公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于有效的政策执行”[6]。职业教育政策方案一旦经由合法化程序后就会进入政策执行阶段。职业教育政策执行是指职业教育政策执行主体通过特定的组织形式并采取相应的举措而实现职业教育政策预期目标的过程。职业教育政策执行过程依次主要由政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施和监督评估等环节构成。就政策执行手段而言，我国职业教育政策执行主要采用行政手段。这是长期以来我国职业教育政策执行的基本手段。它主要依靠教育行政组织的权威，自上而下，采用行政命令、指示、规定及其相关制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来执行职业教育政策。职业教育政策执行的效果受到政策方案、政策执行机构、政策执行人员、目标群体、政策资源、执行方法、执行环境、监督机制等多种因素的影响。

（三）职业教育政策执行监督

职业教育政策执行是一项极为复杂的实践活动。由于受到有限理性、信息不对称、利益驱使、不确定因素等影响，职业教育政策被曲解、职业教育政策执行偏离政策目标等问题会出现，因此必须加强对职业教育政策执行的监督，及时发现和纠正政策执行偏差，提高政策执行的效率并为完善政策提供依据。完善的监督机制是实现职业教育政策目标的有力保证。职业教育政策执行监督是指相关监督机构和人员根据一定的监督标准，跟进职业教育政策执行过程，记录职业教育政策实施的变化，评估职业教育政策执行的效果，及时反馈政策执行偏差的信息并提出纠偏意见，促使政策执行者真正落实职业教育政策。职业教育政策执行的监督系统包括政策执行的外部监督和政策执行的内部监督。前者主要是指执政党的监督（日常监督和纪委监督）、国家权力机关的监督（人民代表大会的监督）和社会监督（社会团体、新闻媒体、群众自治组织和公民个体等的监督）；后者主要是指财政审计部门的监督和教育督导部门的监督。值得一提的是，职业教育政策执行监督机构的独立性和权威性尤为重要，监督机构不能既当执行者又兼任监督者。

二、当前职业教育政策执行监督的缺失

职业教育的开放和跨界特征使得职业教育政策执行同样体现出开放和跨界的特征，使得职业教育政策执行的复杂性高，因此职业教育政策执行监督对于实现职业教育政策目标具有特殊的重要性。然而，根据笔者主持的课题组调查发现，已经颁布的职业教育政策并没有得到很好地执行，职业教育政策执行的总体成效欠佳，选择性执行、“潜规则”与“搞关系”等问题突出，当前职业教育政策执行的监督机制很不健全，对职业教育政策执行的监督严重弱化[3]。

（一）重视政策制定，轻视政策执行，不重视职业教育政策执行监督

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来，职业教育受到黨和政府前所未有的重视。从总职业教育政策、基本职业教育政策到具体职业教育政策，一系列事关职业教育改革发展的政策相继出台。重视政策制定是毋庸置疑的。然而，实践证明，职业教育政策执行的总体成效欠佳，一些政策对推进职业教育改革发展的效果有限。以中职教师企业实践政策执行为例，据笔者主持的课题组调查发现，大部分教师认为效果不大或不起作用，教育主管部门和学校监督流于形式[7]。除政策本身问题外，由于未能充分认识到职业教育政策执行的重要性和复杂性，因此滋生轻视职业教育政策执行及其监督的错误观念。这是导致职业教育政策执行低效甚至无效的深层次原因。

（二）现行职业教育政策执行监督体制不顺，政策执行外部监督不力

尽管我国职业教育规模庞大，而且处于建设现代职业教育体系关键时期，但是现行职业教育政策执行监督体制不顺，没有专门的职业教育政策执行监督机构，执行者兼任监督者，政策执行的外部监督不力。当前职业教育政策执行监督工作要么成立临时性的领导小组或办公室，要么由各级教育行政部门或主要面向基础教育的教育督导机构代劳，要么由职业学校自己负责，是一种行政监督，国家权力机关监督、行政监察机关监督和社会力量监督等外部监督非常薄弱。以中职国家示范校政策执行为例，分别在国家、省、项目学校三个层面成立临时性的领导小组或办公室，由教育部项目建设办公室、省级教育厅职教处具体负责，既扮演政策执行者角色又承担部分监督职能，财政、审计和人社部门的监督流于形式。一旦项目结束，相关机构和人员就“曲终人散”。

（三）职业教育政策执行监督主体的独立性不强，监督队伍建设薄弱

职业教育政策执行监督主体的独立性不强，专职的监督人员严重不足，监督人员的专业水平不高，已经成为当前职业教育政策执行监督的制约因素。一方面，执行者和监督者之间往往有着千丝万缕的利益关系，一些负责职业教育政策执行监督的机构与人员通常依附于职业教育政策执行机构，没有独立性和权威性，使得职业教育政策执行监督效果“大打折扣”。以中职国家示范校政策执行为例，据笔者主持的课题组调查发现，一些地方政府没有兑现配套资金保障承诺，一些学校把专项资金挪作他用[8]。由于职业学校、教育行政部門、财政和审计部门、教育督导部门对地方政府的依附关系，职业学校和地方政府一级对国家示范校政策执行的监督机制就会失灵。另一方面，伴随着职业教育政策密集出台，职业教育政策执行监督的任务日益繁重，而当前的监督队伍远远不能满足职业教育政策执行监督工作要求，不仅体现在数量上而且体现在专业上。

（四）未能制定职业教育政策执行监督标准，监督的形式和方法单一

政策执行监督是对政策实施情况的监督，不仅要确认政策是否得到贯彻落实，而且要考察其他诸多情况，政策执行监督理应伴随政策执行的全过程。对职业教育政策执行的监督必须坚持一定的标准。监督标准是开展职业教育执行监督活动的依据。实际上，长期以来，职业教育政策执行监督的随意性较大，普遍未能制定严格的职业教育政策执行监督标准，而且政策执行监督的形式和方法比较单一。以中职国家示范校政策执行为例，据笔者调查，教育部监督采用远程监控方式，主要依靠“国家中等职业教育改革发展示范学校项目管理信息系统”，每半年采集一次项目建设学校的建设数据，由项目学校和省教育厅职教处负责指导、监督和审核；项目结束后，由地方教育行政部门和财政部门聘请有资质的机构全面审计建设经费的使用。这种监督方式具有节省人力物力、推动项目学校信息化进程等优点，但是项目学校无法得到及时的反馈、指导，而且无法保证数据的真实性，监督的形式和方法过于单一。

（五）政策执行过程不透明，对职业教育政策执行的问责制度不健全

执行过程不透明和对违规行为的问责不力已经成为制约职业教育政策执行及其监督的不利因素。就行政公开而言，没有制定职业教育政策执行公开制度，政策执行透明度不够，监督主体往往无法全面、准确了解职业教育政策执行的相关信息，对职业教育政策执行的监督成本较高。据笔者主持的课题组调查发现，职业教育政策的执行并没有广为人知，对职业教育政策执行的舆论宣传不甚理想[3]。由于职业教育政策制定者和职业教育政策执行者之间是上下级关系，职业教育政策执行者往往不敢公开违背政策规定，但是如果旦职业教育政策执行不透明，那就无法避免“上有政策下有对策”等问题。就行政问责而言，对职业教育政策执行的问责制度不健全，对“由谁问责”“向谁问责”“怎么问责”等都没有明确的规定。既然政策违规行为的成本低，无可避免地会出现政策执行及其监督搞形式主义、走过场。这是一些职业教育政策迟迟无法落实的重要原因。

三、完善职业教育政策执行监督的对策

当前职业教育政策执行监督存在若干缺失，已经严重制约职业教育政策执行的效能，阻碍职业教育政策目标的实现，因此亟待高度重视政策执行监督问题，结合我国国情与现有的体制，以《关于深化教育督导改革 转变教育管理方式的意见》和《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》等为指导，加强政策执行监督顶层设计，推动职业教育政策执行监督体制改革，完善职业教育政策执行监督机制。

（一）推动内部监督体制改革，完善职业教育政策执行监督的基本制度

现行的职业教育政策执行监督体制是职业教育行政部门主导、相关职能部门配合的内部监督体制，是执行者和监督者合一的体制，使得监督成为“摆设”，因此要坚持执行者和监督者分离的原则，推动职业教育政策执行内部监督体制改革，完善职业教育政策执行监督基本制度。首先，重新定位教育督导部门、财政和审计部门等内部监督主体的作用，强化教育督导部门、财政和审计部门等主体的政策执行监督职能，构建由教育督导部门主导的、内外部监督相结合的职业教育政策执行监督体制。其次，消除教育督导部门对教育行政部门的依附关系（包括教育督导部门由各级人民代表大会通过决议成立，其财政权完全由上级政府直接负责，取消两者合署办公等），增强教育督导部门的独立性和权威性，强化其职业教育政策执行的监督、检查、评估和指导职能。再次，完善职业教育政策执行监督的基本制度是完善职业教育政策执行监督机制的保障条件。鉴于职业教育政策制定者对政策背景、预期目标、执行流程的熟悉程度，因此，职业教育政策制定者要把制定政策执行的监督标准作为政策规划的重要内容，制定职业教育政策执行监督的基本标准；教育督导部门要制定职业教育政策执行监督主体的基本职责、选拔标准与选拔程序，规定职业教育政策执行监督的程序、形式和方法，把远程监控与现场考察、数据收集与定性评价相结合，使得监督形式和方法多元化。

（二）强化政策执行外部监督，构建职业教育政策执行的社会监督机制

行政权力过大，过于偏重行政监督，相对忽略权力机关监督和社会监督等外部监督，是我国公共政策执行监督的痼疾。只有职业教育政策执行的内外部监督相结合，强化职业教育政策执行的外部监督，构建职业教育政策执行的社会监督机制，才能克服监督主体单一、监督结论公信力不高等问题，提高职业教育政策执行监督的效能，推动职业教育政策落到实处。首先，各级党委要自觉支持各级人大及其常委会依法严格行使对职业教育政策执行的监督权，各级人大应当综合采用多种强有力而又有效的监督手段和方法，把对政策执行的监督和对执行者的政绩考核结合起来，加大各级人大对职业教育政策执行的监督力度。其次，鉴于社会监督具有特殊的威慑效应，要积极营造良好的社会氛围和法制环境，保障新闻舆论、人民群众和行业企业等有效行使监督权力，构建职业教育政策执行的社会监督机制。

（三）适度扩大监督队伍规模，提高职业教育政策执行监督专业化水平

鑒于专职监督人员过少与专业水平不高，因此要适度扩大职业教育政策执行监督队伍，提高职业教育政策执行监督专业化水平。首先，各级教育督导机构要根据职业教育政策执行监督工作的实际，增加专职的监督人员编制数量，适度扩大职业教育政策执行监督队伍的规模，确保满足日益繁重的职业教育政策执行监督工作的需要。其次，职业教育政策执行监督队伍的构成要体现以专职为主、专兼结合的特点，聘请一批专业水平高、相关经验丰富的教育专家、会计师、企业高管、行业专家、优秀教师等作为兼职监督员，制定兼职监督员制度，加强兼职的监督队伍建设。再次，制定职业教育政策执行监督队伍专业提升计划，围绕思想政治素养、政策理论水平和监督方法技术等内容，加强对职业教育政策执行监督队伍的培养培训，整体提高职业教育政策执行监督工作的专业化水平。

（四）增强政策执行的透明度，建立健全职业教育政策执行的问责制度

增强职业教育政策执行的透明度，建立健全职业教育政策执行的问责制度，是提高职业教育政策执行监督有效性的基本条件。只有增强职业教育政策执行的透明度，监督者才能了解执行者及其权力运行状况，才能有效监督职业教育政策执行者的行为；只有建立健全职业教育政策执行的问责制度，对执行者和监督者的问责才能有据可依，才能提高职业教育政策执行的有效性。首先，完善职业教育政策执行的行政公开制度。通过定期发布简报、搭建信息平台和新闻媒体报道等多种形式及时把政策内容、执行者及其权力运行、监督报告等信息公开，增强职业教育政策执行的透明度。其次，建立健全职业教育政策执行的问责制度。明确执行者和监督者的责任并且规定责任追究的主体、范围、方式与程序，问责对象既要包括执行者也应包括监督者，加强对职业教育政策执行的问责。

参考文献：

[1]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1978：154.

[2]孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2010：189.

[3]刘新学，董仁忠，陈寿根.职业教育政策执行的调查报告[J].职教论坛，2015（34）：65-70.

[4]张金马.公共政策分析：概念·过程·方法[M].北京：人民出版社，2004：42.

[5]陈振明.政策科学——公共政策分析导论（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003：54.

[6]金太军，钱再见，张方华，李雪卿.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005：26.

[7]董仁忠，季敏，刘新学.江苏省中职教师企业实践政策执行情况调查[J].职业技术教育，2015（33）：38-45.

[8]李添翼，董仁忠.职业教育政策执行效能探微——中等职业教育国家示范校政策执行的调查研究[J].职教论坛，2017（13）：62-68.

责任编辑 韩云鹏