职业教育集团化办学运行机制研究：现状、问题与对策——以江苏省高职教育集团化办学为例

□崔炳辉

党的十九大报告提出“完善职业教育体系，深化产教融合、校企合作，深化供给侧结构性改革，把提高供给质量作为主攻方向”，这为我国职业教育在新时代的发展与改革指明了方向、定准了基调。只有产教深度融合，校企紧密合作，才能深化我国现代职业教育供给侧结构性改革，提升我国现代职业教育供给质量，有效解决职业教育需求与供给的结构性矛盾。职业教育集团化办学作为促进我国现代职业教育体制机制改革、优化职业院校治理结构、整合职业教育资源、协同多方利益相关者的一种办学行为，是中国特色职业教育改革发展的模式创新[1]。职业教育集团化办学是我国独创的一种职业教育办学模式与组织形式，能有效促进创新链、教育链、产业链与人才链有机衔接，是实现职业教育产教深度融合的强力举措，也是校企紧密合作的重要联结纽带。它在服务我国“科教兴国”“创新驱动”“人才强国”“精准扶贫”“中国制造2025” 等重大发展战略与“一带一路”倡议、推动产业加快转型升级与社会发展方式转变、提升政府职业教育科学决策能力、搭建现代职业教育体系、激发职业院校办学动力与活力、履行“人人出彩”的职教使命、促进职业教育技术技能积累与创新、提升职业教育人才培养质量等诸多方面发挥着不可替代的关键作用。职业教育集团化办学作为我国职教重大改革成果与模式创新，已经成为我国现代职业教育走向国（境）外的一张名片，也是我国输出优质教育模式与资源的重要内容。

一、职业教育集团化办学运行机制的内涵

（一）职业教育集团化办学的内涵

集团化办学是指各集团成员单位两者之间或两者以上之间的合作组织形式，职业教育集团化办学旨在通过加强职业院校校际与校企合作，创新合作模式，在师资建设、实验实习设施、实训基地、科技创新、职业技能鉴定、课题研究成果、教育信息、产教融合、技术攻关及校院联办等方面，整合产业行业资源与职教资源，优化配置、优势互补和共建共享，最大限度地发挥社会效益、经济效益与规模效益。

（二）职业教育集团化办学运行机制的内涵

按照生物学的解释，运行机制的关键是如何使复合体良好地运转起来，核心则是内部诸要素如何相互联系和相互作用以确保有机体健康的存活[3]。把运行机制的内涵引申到社会组织学领域，它主要反映的是组织内外所有构成要素之间的相互联系、相互制约与相互作用。职业教育集团化办学运行机制可以理解为：影响与制约集团的所有外部因素与内部因素之间的联系过程与制约方式，确保集团能够健康科学可持续发展的运动轨迹。

二、江苏省高职教育集团化办学运行机制的现状

2014年6月全国职业教育工作会议召开，将加快发展现代职业教育确定为国家战略，并对发展现代职业教育作了全面部署。高等职业教育进入快速发展机遇期，高等职业教育集团化办学的发展也进入“黄金期”。国家与各地政府相继出台了一系列宏观指导规划、计划与专项支持文件政策，驱动、引导与保障职业教育以及其集团化办学健康发展。中国经济发展进入新常态，产业加快转型升级，江苏“两聚一高”新实践和“强富美高”新目标，产业链、教育链与创新链亟待无缝衔接，职业教育供给侧结构性改革等各方面需求，为职业教育集团化办学发展提供了不竭的动力与活力。

（一）国家以及江苏省关于职业教育集团化办学的文件政策

最近几年，高职教育集团化办学受到国家与各级政府的普遍关注与重视，政策环境不断完善，特别是2014年全国职教工作会议以来，国家与江苏省颁布实施了大量关于职业教育集团化办学的文件制度、规划意见、行动计划等。体现了国家致力于推动职业教育集团化发展的坚定意志与巨大的决心，基本构建完成了职业教育集团化办学领域“四梁八柱”性质的发展改革主体框架。

1.国家层面：从总体规划到落实措施。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19 号）明确提出，鼓励多元主体组建职业教育集团，发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用，健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制；《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发〔2014〕6 号）在“重点任务”部分指出，科学规划职业教育集团发展，完善现有职业教育集团的治理结构、发展机制，逐步扩大各类职业院校参与率，到2020年基本覆盖所有职业院校。

2015年，为落实国务院关于职业教育集团化办学的决策，教育部专门颁布了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成 〔2015〕4 号），文件从职业教育集团化办学的意义、实现形式、提升其综合服务能力与加强保障机制四个方面，对全国职业教育集团化办学作了全面科学系统的部署。同年，《高等职业教育创新发展行动计划 （2015-2018年）》（教职成〔2015〕9 号）对职业教育集团化办学提出具体目标，鼓励中央企业和行业龙头企业、行业部门、高等职业院校等，围绕区域经济发展对人才的需求，牵头组建职业教育集团，建设一批骨干职业教育集团（180 个左右），遴选10 个省份开展多元投入主体依法共建职业教育集团的改革试点，建设一批连锁型职教集团（20 个左右）。

2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》（国发〔2017〕4 号）再次强调，鼓励学校、行业、企业、科研机构、社会组织等组建职业教育集团，支持东中西部地区职业学校加强对口合作，通过联合办学、委托管理、集团化办学等形式，提升专业建设、课程开发、学校管理水平；同年，《教育现代化推进工程实施方案》（发改社会〔2017〕285 号）提出具体要求，高等职业院校校企合作专业覆盖面超过80%，积极开展职业教育集团化办学模式实践；《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95 号）也提出，鼓励区域、行业骨干企业联合职业学校、高等学校共同组建产教融合集团（联盟）。

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2.省级层面：从量化指标到内涵提升。2016年，《江苏省“十三五”教育发展规划》（苏政办发〔2016〕87 号）提出，推动职业教育集团化办学，支持并引导省内营业收入超百亿企业特别是行业龙头企业牵头组建覆盖全产业链的职业教育集团；要求建成8 个省高职院校牵头的全国性职业教育集团，10 个省级示范性职业教育集团；职业院校参与职教集团的覆盖面达到80%。

2017年，《江苏高等职业教育创新发展卓越计划》（苏政办发〔2017〕123 号）提出，探索建立以资本为纽带、专业为支撑的紧密型职教集团。2018年，《江苏省政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》（苏政办发〔2018〕48 号）明确规定，开展多元主体共建职业教育集团的改革试点，探索建立以资本为纽带、专业为支撑的紧密型职教集团，形成一批具有示范引领作用的骨干职业教育集团；到2020年，建设30 个左右行业指导的全国示范性职教集团，50 个左右区域性职教集团；到2025年，力争建设30－50 个行业指导的全国示范性职教集团。

（二）江苏省高职教育集团化办学运行机制的现状

1.江苏省高职教育的发展现状。江苏省是我国经济社会最为发达、科教资源最为丰富、最具创新活力的省份之一，截至2017年12月8日，江苏省教育厅网站最新数据显示，全省高职高专院校90所（省属42 所，市属25 所，民办22 所，中外合作办学1 所）[4]，数量居全国之首。其中国家示范校7 所，国家骨干校8 所，省级示范校28 所，省级示范以上院校占全省高职院校总数的48%。为推进高职教育高质量发展，2017年12月又立项建设22 所江苏省高水平高等职业院校。由杭州电子科技大学中国科教评价研究院（CASEE）、武汉大学中国科学评价研究中心（RCCSE）、中国教育质量评价中心和《中国科教评价网》联合研发的《2018年中国高职高专院校地区竞争排行榜》显示，江苏省位列第一。江苏高职院校数量多，规模大，优质资源丰富，形成了特有的职业教育“高原”现象[5]。

2.江苏省高职教育集团的发展现状。2003年，无锡商业职业技术学院牵头成立江苏商贸职教集团，这是江苏省第一个由高职院校牵头成立的省级层面职业教育集团，开创了江苏省高职教育集团化办学的先河。随后几年，在社会发展方式转变、职业教育内涵建设的大背景下，在产业转型升级加快、产教深化融合的驱动下，农林、现代服务、建筑、旅游、信息、化工、机电、纺织服装、汽车、交通运输、医药卫生等行业职教集团相继成立。2012年，江苏食品药品职业技术学院在江苏食品职教集团基础上牵头成立中国食品药品职业教育联盟，这是江苏省首家国家级层面的职教集团。截至2017年底，江苏省由高职院校牵头的职教集团达27 家，其中，省级职教集团17 家，国家级职教集团10 家，参与的职业院校达881 校次，行业、企业达1565 家，成员单位从省内拓展到全国乃至境外[6]。

3.江苏省高职教育集团化办学运行机制的现状。一是办学主导以院校为主。根据集团组建牵头主体即集团化办学主体的不同，国内集团化办学形成政府主导型、院校主导型、企业主导型、行业主导型和中介主导型等五种不同类型的办学模式[7]。江苏省高职教育集团绝大多数是由办学综合实力强、行业影响力大的高职院校牵头具有相同行业背景的院校（中职、高职与本科）、规模企业、行业组织和科研院所等单位联合成立，据统计，17 家省级职教集团的牵头高职院校或者是国家骨干校（示范校）或者是省级示范校。

二是办学形式以契约为主。按照集团成员的联结方式和紧密程度，集团可分为资产纽带型（紧密型）、契约联结型（松散型）和资产—契约混合型（紧密—松散型），江苏省高职教育集团均属于松散的契约联结型组织[8]。江苏省高职教育集团均有自己的《章程》与《工作条例》，均按照《章程》，以合同、协议等契约的形式将各方参与者组织起来，《章程》相关内容无实际的约束与监督机制。

三是办学内容以育人为主。高职院校的核心功能是为社会培养技术技能型人才，这就决定了高职院校牵头的职业教育集团是以育人、提高人才培养质量为导向。据调查，江苏省高职教育集团的主要工作都是围绕育人开展的。主要有实现校企资源的共享，开展校企合作，推进产教融合；构建现代职业教育体系，搭建现代化工职业人才培养“立交桥”；实现师资和专业的优势互补，探索教学改革和学分互认，在招生、就业、教学、科研等方面进行有效合作；实现地域和空间优势互补，建立职业教育改革创新机制，探索职业院校人才培养和企业人力资本运作模式。

四是办学机构以兼职为主。江苏省高职教育集团的组织机构比较健全，大部分集团设立理事会、常务理事会和秘书处等。部分集团下设工作组，例如江苏信息职业教育集团下设专业建设、校企合作、招生就业、教学指导、技术服务等五个专项工作组，江苏化工职教集团下设教学、就业与培训、产学研合作和对外交流等四个专项工作组。理事会是最高权力机构，理事会由其成员单位各推荐一名代表组成；理事会每年至少召开一次全体会议，须有三分之二以上理事出席方为有效；如遇特殊情况，可由理事长提议、常务理事会讨论通过召开临时理事会；理事会实行民主集中制，决定重大问题须经半数以上理事同意；常务理事会是理事会的执行机构，秘书处是理事会及其常务理事会的常设办事机构，办公地点一般设在理事长所在单位；理事长单位一般为牵头院校，理事长由牵头院校的党政主要领导担任。这些机构专职的较少，以兼职为主，一般挂靠某一职能部门；大部分是挂靠在院长办公室、发展规划处、科技处、校企合作处、招生就业处等部门。

三、江苏省高职教育集团化办学运行机制存在的问题

职业教育集团化办学作为中国现代职业教育独特的办学模式，本身就是一种创新，仍处在探索与实践阶段，近年来，虽然发展迅速，成果丰硕，但在实际运行过程中，还存在一些问题亟待解决。现从影响与制约集团发展的主要外部因素（政府）与内部主要因素（院校与企业）以及内部治理等方面梳理分析。

（一）政府层面：法律制度没有充分保障

1.相关法律法规缺乏。从法律法规方面来看，尚未对职业教育集团的所属地位、业务经营范围和可行使的权限进行明确的规定和说明，对职业教育集团参与主体，尤其是各成员单位的权利、责任和义务的界定不清，职教集团的理事会或董事会无法成为真正意义上的完整的责权利承担实体[9]。江苏省高职教育集团均未获得独立法人地位，都属于非独立的法人身份，无法代表集团以及各成员单位统一行使相应的权利，当然也无法承担相应的法律责任。集团的规模效益与整体影响力受到严重的制约。

2．保障政策不完善。近年来，虽然国家与省市颁布了大量职业教育集团化办学的规章制度，但很多是鼓励性的政策文件，仅仅从宏观层面提出引导职业教育集团化办学的规划与意见，执行效果与期望值尚有差距；有些制度文件虽然提出一些量化指标，但没有实施的细则与激励措施以及行政手段的参与，制度缺乏有效的保障机制，往往得不到真正的贯彻落实。

（二）企业层面：主体地位没有充分发挥

健全企业参与职业教育育人制度，发挥企业重要办学主体作用，是国家关于发展现代职业教育的重大政策安排，是我国现代职业教育发展的客观需求，得到全国高度认同，在国家以及各级政府关于职业教育的文件政策中都作为重点内容表述。江苏省高职教育集团都是由高职院校牵头组建，高职院校组织的核心目标与利益诉求是为社会培养高素质技术技能型人才，企业组织的核心目标与利益诉求是利润的最大化，院校主导型的集团会自觉的为实现自身组织目标而重点开展工作，往往为忽视企业的利润诉求，造成企业参与集团化办学的积极性不高、动力不足，办学主体作用的功能不能得到完全发挥。

（三）院校层面：主导作用没有充分体现

江苏省高职教育经过近十余年的改革发展，已基本实现由规模扩张向内涵提升的跨越，整体办学实力在全国处于领先水平。江苏省高职教育集团的牵头单位都是高职院校，经过国家行政手段强推的“十一五”期间示范校建设与“十二五”期间骨干校建设以及省示范校建设，无论是在专业建设、管理机制还是体制创新方面，都得到快速发展，内涵有了很大提升。但是在战略新兴专业的设置、课程的设计、人才培养的层级与质量、科研课题与技术难题攻关等方面尚不能满足企业的需求与期盼，服务企业的能力不强，对企业的吸引力不够，集团化办学缺乏企业的积极与主动，院校的主导作用得不到充分的体现。此外，集团作为“松散型”的非法人组织，成员较多，其管理模式与方式方法与高职院校存在较大差异，高职院校没有太多的实践探索与经验借鉴，主导的影响力与号召力也会减弱。

（四）内部治理：运行效能没有充分提升

1.组织机构松散。江苏省高职教育集团的管理机构组织体系较为单一，既缺乏上层的行政指导机构，也缺乏具体的民间协商组织，更缺乏跨界利益共享分配机制，所有管理机构都是挂靠，所有管理人员都是兼职，无论从机构功能上、还是从人员的精力与责任心上，都无法保证集团运行的效能。

2.运行制度滞后。江苏省高职教育集团都有各自的章程，它是集团运行的纲领性文件，但缺乏具体运行的细则与实施方案，以至于在实际操作中流于形式；大多数集团决策程序不规范、议事程序不健全、内部考核不完整、评价体系不科学、沟通交流不顺畅等方面制度的缺位严重影响了集团效能。三是资源整合困难。江苏省高职教育集团都是由若干具有独立法人资格的实体组成的办学联合体，集团本身不具有法人资格，缺乏法人资格的集团既无明晰产权边界，也无权整合集团成员的人财物、责权利等资源，集团成员在教育教学、生产经营等方面各自为政，难以形成集团的整体优势与规模效能。

四、江苏省高职教育集团化办学运行机制对策研究

（一）政府层面：加快立法，健全制度，推进集团化办学全面发展

1.加大推进职业教育集团化办学的立法工作。制订、修改与完善相关法规，明确集团的法律属性与地位、业务经营管理范围与权利权限，界清各成员单位的产权归属、责权利与需承担的义务，确立集团的市场主体地位，使集团成为能够承担责权利的市场实体。可以按照《社会团体登记管理条例》有关规定成立社会团体法人，或者参照《公司法》的相关规定，支持职业教育集团通过土地、房舍、资产、资本、设备、技术等使用权租赁、托管、转让等形式，注册登记为企业法人[10]。

2.建立健全职业教育集团化办学制度，加强政策与机制保障。高职院校与企业是职业教育集团化办学的主体，政府应当设立或委托专门服务机构进行规划指导、统筹引导、综合协调与评估监管等工作。在现有职业教育集团化办学领域“四梁八柱”制度的基础上，要进一步出台具体操作层面的文件，要进一步明确企业参与职业教育集团的责任、权利和义务，要进一步明确以税收减免、贷款优惠、土地买卖、项目资助、财政的手段激励企业参与职业教育集团的法律条文；要建立职业教育集团化办学工作的质量认证制度，强化内涵建设，对集团的成立与退出作出明确规定，对集团的改革与发展作出规划指导，保障集团全面发展。

（二）企业层面：创新模式，强化责任，推进集团化办学内涵发展

1.创新主导模式，发挥企业的办学主体功能。江苏省高职教育集团都是院校主导型，集团理事长单位都是高职院校，组织性质的差异影响作用的发挥。在欧洲职业教育发达国家，其教育联合体大部分是由企业主导，大多数的资源都围绕它配置。近几年，国内企业主导型职教集团不断涌现，运行效率优势明显。江苏省高职教育集团可以改革组织框架，采取集团年度轮值主席制，轮值主席可以由大型领军企业负责人担任，提高企业参与的积极性，发挥其主观能动性与组织优势。目前，江苏化工职教集团正在试行年度轮值主席制，成效已经初步彰显。

2.加强宣传，增强企业参与办学的责任意识。国家制度文件明确规定，企业也是办学育人的重要主体，将企业开展职业教育的情况纳入企业社会责任报告。企业作为市场活动主要参与者与办学育人的最大受益者，要提升办学育人的积极性，自觉增强对集团化办学协同育人的战略意识与社会责任感，全程参与集团化办学育人全过程，主动承担集团化办学育人的职责。

（三）院校层面：提升内涵，增强实力，推进集团化办学持续发展

1.要提高供给质量，增强对企业的吸引力与贡献度。首先要提高人才供给的质量，要主动把握企业需求，主动服务企业的改革与发展。把学校的专业建在产业链上，以产业或专业（群）为纽带，围绕战略新兴产业、区域产业布局和发展优势，建立人才需求预测与专业设置动态调整机制，构建专业布局合理、结构系统协调、特色优势鲜明的专业集群；建立健全企业岗位生产、工作内容和学校课程、实训、实验设计的对接机制；更新教育教学方式，创新人才培养模式，强化信息化建设，实现学校的人才供给无缝对接与匹配企业的人才需求。其次要提升学校老师服务于企业技术、产品研发与科研成果市场转化的能力；要围绕企业的技术需求与亟待解决的技术难题，开展有针对性的研究，创新产学研的组织形式，助力企业提高生产管理与科技研发的能力、降低企业生产与产品研发的成本，加快推进企业的转型升级。

2.要提升管理水平。学校与企业管理的差异是不言而喻的，高职院校特别是集团牵头院校要在管理理念升级、管理模式创新、管理智慧开发等方面进行积极探索，要积极借鉴企业集团的管理模式与运行方式以及先进的管理理念，还要研究与借鉴国外职业教育联合办学的成功实践，取其管理精华，优化管理思路，增强对集团化办学的统筹力。

（四）内部治理：利益共享，优化流程，推进集团化办学科学发展

1.建立健全公平合理的利益分配与共享机制，增强集团的凝聚力。“要想保持集体行动的一致性，就应该让集体成员能够平等分享其每一项收益。”[11]《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》（教职成〔2015〕9 号）明确指出，鼓励开展多元投入主体依法共建职业教育集团，通过人员互聘、平台共享，探索建立基于产权制度和利益共享机制的集团治理结构与运行机制。集团成员的跨界性、多元化决定了利益诉求的差异，而各自利益诉求的实现又需要彼此；企业的主要利益诉求是追求利润，高职院校的主要利益诉求是立德树人，企业利润的实现需要高素质人才与先进技术作为支撑，高素质人才与新技术的研发主要来自学校，更需要企业参与。在集团化办学过程中，要遵循“共建、共享、共赢”的工作准则，找到各主体利益的结合点与合作的兴奋点，协调兼顾各方利益诉求，建立公平合理的利益分配与共享机制，构建合作共赢的利益联合体，有效调动、系统优化集团成员的优质资源，提升集团的整体性功能与内部聚集效能。

2.建立健全集团内部管理制度，提升集团的运行绩效。要有针对性的进一步完善集团章程，梳理、优化工作流程，充分发挥纲领性文件的应有作用与功能；要做好集团的发展规划，合理定位发展远景，准确定位发展特色，科学定位发展目标，使其即振奋人心又凝聚人心和鼓舞人心；要健全理事会、常务理事会等机构的决策机制，要成立专门的集团执行与协调机构，安排专门的工作人员；要建立信息联络机制，发挥传统媒体和微博、微信等新媒体作用；要建立多元化、多渠道的经费保障机制，保障经费投入；要建立集团的进退、考核、评价、激励机制与成员单位动态调整机制，激发集团化办学的活力与动力，提高集团化办学的规范化、科学化水平，保证集团的运行绩效。