国家主义技能形成制度中高职院校发展困境及现实路径

□徐 坚

由于我国历史、政治、传统等因素的影响，我国的高等职业教育的办学体制可以归入由政府主导的组织类型，该体系是建基在国家主义的技能形成制度之上[1-3]。在国家主义的技能形成机制中，高职院校的发展受到体制和经费的双重困境。高职院校的发展也逐步趋向于同质化及学术化。如何在新的时代和社会环境中建设好中国特色的高水平高职院校，需要找到造成当前困境的原因，突破高职院校发展的限制，让高职院校重回自身的职业性特点，体现鲜明的类型教育特色。

一、我国高等职业教育办学体制现状和经费主要来源

（一）高等职业教育的管理以政府部门为主导

我国的高等职业教育从其诞生就确立了政府主导的管理体制。国家教委于1980年首次批准建立了首批13 所职业大学，职业大学的诞生标志着我国高等职业教育的开始，代表了我国高等职业教育发展的雏形。这类地方性的职业大学依托于当时的中心城市，其目标是建成“花钱少，见效快，可收学费，学生尽可能走读，毕业生择优录用”的新型高等教育学校[4]。这一阶段的高等职业教育通过“先培训，后就业”的原则，通过提高劳动者的文化和技术素质，满足当时社会经济建设发展的需求，以及劳动制度改革的新要求[5，6]。

20 世纪90年代，我国经济进入了一个从粗放型向集约型转变，从社会主义计划体制向社会主义市场体制转变的重要时期。为适应经济体制、经济结构、经济形态以及社会形态的整体转型，我国高等职业教育以规模发展、迅速扩张作为其发展目标。

为了贯彻落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35 号）精神，提高高等职业教育质量，增强高职院校服务经济社会发展的能力，2006年教育部、财政部启动“国家示范性高等职业院校建设计划”。2010年教育部、财政部决定扩大高等职业教育重点建设院校数量，新增100 所左右骨干高职建设院校，推进地方政府完善政策，加大投入[7]。2015年，教育部在印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》的文件中，提出建设200 所优质专科高等职业院校的目标。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议通过了《国家职业教育改革实施方案》[8]。该方案中计划进一步加大中央财政对高职院校的投入，施行中国特色高水平高职院校和专业建设计划[9，10]。

在高等职业教育将近四十年的发展历程中，中央各级政府一直重视高等职业教育的发展，有关高等职业教育发展的重要文件相继出台，高职院校也配合着我国社会和经济的发展，先后经历诞生、规模壮大及内涵建设、提高办学质量的不同阶段。我国高等职业教育更多的体现着其公共产品的特征，因此，政府行政部门是我国高等职业教育的主要管理机构和主要的利益相关人。

（二）中央财政对高等职业教育的资金投入相对不足

2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16 号）首次提出职业教育的办学格局是“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、 社会力量积极参与，公办与民办共同发展”，职业教育的管理体制是“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”[11]。2005年的 《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35 号）文件中提出“继续完善‘政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展’的多元办学格局和‘在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与’的管理体制”[12]。2014年的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19 号）文件中提出，“政府推动、市场引导；加强统筹、分类指导；服务需求、就业导向；产教融合、特色办学；系统培养、多样成才。”[13]

在高等职业教育国家示范校建设期间，中央财政对于高等职业教育示范校的500 个专业，给予了每个专业500 万元的支持，总计为约25 亿元的投入。在高等职业教育国家骨干校建设过程中，中央财政共投入了20 亿元。

然而，尽管从投入资金绝对数量上来看，高等职业教育获得了中央财政的巨大支持。但是在与普通高等教育的中央财政投资比较中，可以发现中央财政更加偏向普通高等教育的投资。比如，1995年启动的“211 工程”在“九五”和“十五”期间，由中央财政专项投入78.42 亿元，教育部等中央部委投入60.49 亿元[14]。又如1998年启动的“985 工程”中，教育部在1999年至2001年间分别额外投入北京大学和清华大学各18 亿元专项建设经费[15]。若不计算通货膨胀的影响，“985 工程”建设期间中央财政对两所精英大学的投资，就已接近7年后中央财政面向整个高等职业教育领域的国家示范性高等职业技术学院建设计划的总投资。显而易见，政府行政性资源配置已经是我国高等教育资源配置的重要方式[16]。同时，与这一重要的资源配置方式相伴随的，更为重要的特征是我国中央财政对于普通高等教育的投入远远高于对高等职业教育的投入。

从中央各部委与职业教育的相关文件来看，对于高等职业教育来说，自其1980年诞生起，就定位在花钱少、可收学费的新型高等教育的形式。2002年起相关文件一直强调高等职业教育办学以地方为主和地方统筹经费管理。我国高等职业教育的发展管理和投入责任更多的放在了省、自治区等各级地方政府。因此，中央财政对高等职业教育的投入显著地少于其对普通高等教育的投入。这也是造成高职院校大部分希望能够通过升本转型为普通高等教育的内在主要动力之一。另一方面，这也是教育部鼓励应用型本科院校转向高等职业教育的主要阻力之一。

（三）省级财政对高等职业教育的投入不均衡

公办高职院校主要经费来源中，政府财政拨款是最主要的经费来源。高职院校的政府财政拨款的经费来源结构中财政经常性拨款占据高职院校财政拨款经费的主导地位。由于现行高职教育的管理体制是“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”[17]，与之相适应，在高职教育的经费保障形式上也采用了分级经费保障模式。省级地方政府承担面向本区域内高职院校财政经常性拨款，是高职院校年生均拨款的主要责任人[18，19]。

2014年，财政部和教育部共同发布《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》的文件，明确要求各级地方政府确保到2017年实现12000 元的高职院校生均拨款标准[20]。尽管这比面向普通本科院校的生均拨款相关文件要求晚了4年[21]，但是在政策上对生均拨款标准进行了明确，进一步加强了高职院校的生均拨款制度良性运转。通过近几年的实践，全国大部分省份的高职院校生均拨款标准已经基本达到文件要求水平。然而，在目前的分级管理体制中生均拨款的经费主要由省级财政支出，并不是由中央财政支出。同时由于高职院校生均拨款的制度中缺乏对省级行政部门更加严厉的奖惩机制，再加上由于各地经济水平不同，高职院校生均拨款水平在实际执行过程中存在地区间明显的不均衡[22]。

一方面，在经济欠发达的中西部地区，不少地方财政无力按时完成国家对高职院校生均拨款的要求。因此，我国经济不发达地区的高职院校，若没有进入国家示范性和骨干高职院校建设项目等中央财政支持建设专项，就会面临既无法从中央财政获得办学经费，也难以从省级和地市级财政获得充足的办学经费。这一现状导致经济不发达地区的高职院校培养质量既不能满足当地社会、经济的发展需求，也无法获得政府、社会和企业的认可，结果导致更加难以获取充足的办学经费，陷入恶性循环。

另一方面，经济发达地区的高职院校在生均拨款上获得了一定的保障，但是其生均拨款仍然与该地区的研究型本科院校与普通本科院校有明显差距。如江苏省为建设高校优势学科和高水平大学，预计省级财政在“十三五”期间累计将向高等院校投入85 亿元。除此之外，对所有入选国家“双一流”建设行列的高校，不论是中央高校，还是地方高校，省级财政都将给予配套支持。对于对进入国家层面开展的世界一流大学和一流学科建设行列的部属高校，按国家要求予以配套支持。对进入国家层面开展的世界一流大学和一流学科建设行列的省属高校，按国家要求予以重点支持。对进入全国百强的省属普通高等教育院校，省财政自2017年起统筹新增教育经费加大投入，根据绩效评价结果，每年每校给予1 亿元左右资金支持[23]。显而易见，无论是经济发达地区，抑或是欠发达地区，省级财政在高等职业教育与普通高等教育间的投入仍存在明显差距。

二、我国高等职业教育存在的困境分析

（一）制度困境：国家主义技能形成体制中的高等职业教育

我国的职业教育可以被划归为国家主义技能形成体制[24]，也即由政府直接投资和主导的技能培训机制。公共财政是技能培训的主要投资方，技能培训主要由各类职业院校提供，企业在技能供给中的角色被边缘化，参与度和积极性均较低，技能培训内容多是强调普适性的一般性技能，职业院校的课程安排也多是依此做标准化的安排

正如市场在很大程度上是社会的一种折射，有什么样的社会，就有什么样的市场[25]。同样的，国家主义的技能形成体制，并不仅仅是我国政治体制的翻版，其也真实反映了当前中国社会中各种利益关系[26]。当前，中国的教育体制整体上是以国家为中心，围绕着国家权力和政治中心。代表着高等教育的利益集团在获得基于权威的支配地位之后，为了其支配主导的结构，往往会采取经济的手段。因此，越靠近政治中心的普通高等院校，越容易获得教育资源。反过来，由于在支配结构中采用了经济作为维持结构的主要手段，进一步加深了支配者与被支配者对经济手段的依赖[27]。参见图1。

除了高职院校与普通高校之间的博弈，在国家行政部门的体系中，中央部门之间、中央部门与省级部门之间、高等教育管理部门与高职教育管理部门之间，为了确保自身的政治生存，即保证自己的政治权力和地位，也在进行着相互间的博弈[28]。由于大多数的政治精英来自于普通高等教育体系，因此，部门官员也会在教育财政资金分配过程中自觉或不自觉地向普通高等教育院校倾斜。与之相应的是，普通高校的管理部门也会相对地更加受到重视。

（二）边缘地位：国家主义技能形成体制中企业话语权的缺失

图1 高职教育与高等教育在教育支配的相应地位

每一所高职院校首先都需要满足社会的需要。因此，高职教育从逻辑上来说应当是为了满足企业，特别是民营企业在产业升级过程中对高技能人才需要。然而，由于当前我国经济中，国有经济仍占据主导地位，如2016年全国国有及国有控股企业全年的营业总收入占2016年全国GDP 的61.7%[29，30]。相应的，2016年全国非国有经济占GDP 比重为38.3%。一方面，国有企业由于其相对垄断的地位，借助自由和开放的劳动力市场，企业可以自由地解雇工人，最小化地减少企业对技能工人的依赖，因此，其技能人才队伍的建设更加青睐外部技能形成机制[31]。同时，国有企业也就将技术技能人才的培养责任几乎完全地推向外部机构。另一方面，由于民营企业在国家经济中占比不高，在政治体制中缺乏为民营企业利益集团的代言组织。因此，在市场环境中成长起来的民营企业并未能真正参与国家职业教育制度的设计与运行，也因此造成了民营经济对于现有职业教育体制的不认同、不认可。正是因为国有企业及民营企业对职业教育的不认同、不认可和不承担，造成了当前我国职业教育校企合作困难以及企业参与度和积极性均较低的现实困境。

由于我国高职教育作为新生事物，在过去数十年一直被归属于早已形成规范化运作的高等教育体系中，其最大可能获得资源的来源主要为国家教育行政机关，这造成了我国高职教育为了自身生存，必须遵守高等教育体系现有的资源配置的规则。然而，高职教育在教育行政机关资源配置过程中所获取教育资源远远不如普通高等教育。这一结果导致从社会观念、教师专业化水平、生源质量等多个角度来看，我国高职教育显然在我国高等教育体系中处于边缘化的地位。因此，对于高职教育来说，为了在教育资源配置的过程中获得更多的资源，在高等教育体系中必须不断地升级，从高职院校升级到应用型本科院校，从应用型本科院校升级到研究型本科院校。只有沿着这样的路径才能愈加靠近国家教育行政权力中心。也因此，我国的高职院校在办学的过程中自觉或不自觉地在办学模式和教学方法等各个方面整体性地照搬或模仿应用型和研究型院校面向学科式的模式和方法，而其自身的职业特色被逐步地弱化。这也进一步导致其职业特征的办学方向仅仅挂在墙上，而其毕业的学生更加无法满足企业，特别是民营企业对高职院校的需求。这也进一步造成我国高职教育同企业渐行渐远，而校企合作的成功仅仅存在典型的个案案例中，无法形成持续性、系统性的校企合作共赢的局面。

（三）履职洼地：国家投入办学的高等职业教育的经费困境

首先，从高等职业教育办学经费的投入角度来看，我国职业教育的模式可以归为由国家投入办学的职业教育模式[32]。因此，我国职业教育也被纳入公共教育体系，凸显了职业教育公共教育产品的属性。我国的职业教育，特别是高等职业教育，除了满足企业对高技能人才的需求外，还要满足了人民群众接受高层次教育的愿望[33，34]。在现有的职业教育学生的培养过程中，高职院校自觉或不自觉地将培养学生的通用技能以及软技能等作为培养的主要目标[35]。因此，当前高等职业教育培养出的学生缺乏企业所需的特殊技能。

其次，与基础教育类似，我国职业教育采取从中央到地方的多层级管理体制[36]。尽管我国高职教育有关的多元利益相关者包括属于确定型利益相关者的学生、教师、学校行政管理人员、用人单位、产学研合作单位、政府或上级主管部门和属于预期性利益相关者的家长、校友、捐赠者、贷款者、社会公众等[37，38]。但是，尽管学生通过缴纳学费、企业通过缴纳支持职业教育的部分税收也应当成为职业教育中的重要利益相关者，实际上占主导影响地位的仍是省市各级地方政府。因此，对于高职院校来说，完成上级教育行政部门下达的任务比完成其他多元利益相关者的需求变得更加重要。

第三，国家投入办学的体制为职业教育的基本质量提供了保证，然而，显而易见，由于职业教育同其他类型的公共教育相类似，都需要长期高投入，政绩回报具有延迟，并且所获得的效益地区外溢性高，因此，职业教育也容易成为不同层级政府行政机关的履职洼地[39]。尽管中央及各级地方政府作为高等职业教育拥有主要影响力的利益相关者，但是在经费投入上均将普通高等教育赋予在本级财政投入的优先地位，高等职业教育的投入被放在相对次要的地位。

最后，高等职业教育由于忽略了其他利益相关者的需求，课程内容和教学过程往往脱离工作场所，因此容易造成课程安排、教学内容和教学设备过时，而学生的知识和技能结构也容易变得脱离实践而理论化，进而导致职业教育课程的学问化，这将阻碍通过职业教育学习的学生由学校顺利过渡到就业[40]。当前我国企业在改革开放后，无论国有企业还是民营企业为了提高市场竞争力以及降低成本，均在减少企业培训的投入，这进一步增加高职院校从企业一方获得教育经费的困难，同时也加大了高等职业教育学生从学习场所过渡到工作场所的阻力。另外，由于企业均依赖外部技能的获取，因此，实际上，企业在技能人才上的实际的支出也并未减少[41]。企业在职业教育上投入转变为了相对隐形的但是仍然巨大的人力资本付出，而这一付出伴随着企业获取外部技能人才的过程。换句话说，企业宁愿在获取人才的时候多付出资本，也不愿意参与和承担职业技能的培养的责任。

三、校企合作：打破高等职业教育困境的现实路径

在当前的高等教育支配结构和资源分配中，高职院校均处于最边缘的地位。打破当前困境的一个主要路径就在于进一步深化校企合作，改变现有的支配机构和资源分配方式。

（一）扩大朋友圈：中小企业应当成为高职院校校企合作的主要伙伴之一

高等职业教育的目标是为了经过学习的学生能够成功由学校过渡到企业就业，并且学生能够满足企业对不同层次技能人才的需要。因此，高职院校应当将满足企业的需要放在第一位，将高职院校服务企业的功能放在优先地位。在校企合作的过程中，若从效率上考量，高职院校应当首先同大型上游企业平台合作，进而同整体产业链的职业技能教育和培训合作。然而，在中国现有的市场环境中，大型上游企业以公有制企业为主体，在校企合作中其合作的主要对象更多的是普通高等院校和科研院所，而不是高职院校。高职院校培养的毕业生也很难达到大型企业的用人标准。另一方面，其人才的技能形成来源更容易从外部“挖人”形成，也即直接从外部获得人力资源。这样的大型上游企业，缺乏培养自身技能的动力以及同高职院校合作的动力。

与大型企业不同，中小型企业较难从外部获得人才，或者需要较高的代价从外部获得人才。因此，从内在驱动力上来看，中小企业会有主动选择人才技能内部形成机制的潜在动力，而技能人才的内部形成机制中需要同高职院校紧密合作，在人才招聘、 在职培训等各个领域都有较多的合作空间，因此高职院校应当在大型企业之外，将中小企业也纳入校企合作的朋友圈。

然而，高职院校同中小企业的校企合作也面临各种各样的问题，比如中小企业技能需求离散化，也即每个中小企业每年只需要数名相关的技能人才。又如，中小企业技能人才培养时间和成本的限制，无法接受长期系统化的职业培训等问题。解决这些问题可以尝试通过建立学校与中小企业之间的中介组织，如公共技术服务平台、职教集团（联盟）等。也可以通过现代学徒制的方式，以及提供灵活的、定制化的短期或长期的职业教育和继续教育培训。

（二）深化体制改革：推动办学自主权的部分让渡是深化校企合作的重要路径之一

进一步深化校企合作，加大企业参与职业教育的积极性的关键在于校企之间的责权利的对等。当前高职院校的校企合作中，企业投入场地、设备和人员，获得的是技能人才队伍。但是，这样的人才收益较难在年度中直接量化为企业效益，也因此导致同高职院校合作的成本和收益之间很难获得清晰的量化。这一模糊的现状，促使企业会更加关注投入的成本，进而认为同高职院校的合作投入大于产出。

若要进一步增加校企合作的力度，就需要高职院校进一步进行体制改革，尝试让渡部分办学自主权。让渡部分办学自主权的目的是为企业和代表企业利益的中介组织通过经济手段实现对高职院校的支配结构。若企业能够在同高等职业教育的合作中获得稳定和可预期的利益，也必定能够持续性地与高职院校合作并对高职教育不断投入。参见图2。

图2 政府与企业对高职教育的支配手段

高职院校只有在充分利用好主要利益相关者的政府改革政策的前提下，努力提高企业在高等职业教育多元利益相关者中的影响力，通过让渡部分办学自主权等不同形式增加企业在校企合作的积极性，才能够让高等职业教育真正满足企业的需求，才能够最终也提高高职院校自身在多元利益相关者中的地位，才能够有机会让高等职业教育回归其发展的本质规律。总之，对于高职院校来说，在政府支持的职业教育体制机制改革的大背景中，需要努力探求同企业共赢的产教融合和校企合作模式，不仅仅合作的企业能够获得收益，高职院校也能够从合作中获得进一步发展的经费。

（三）完善职业教育体系：本科层次职业教育是打破现有体制困境的重要环节之一

提升高职教育的地位的根本，在于提高高职教育既得利益者在社会中的地位。高职教育的最大利益既得团体就是高职院校毕业的学生，由于受到学历学位的限制，高职教育的毕业生存在升职的天花板。因此，一方面需要改良政府、企业组织机构对人才唯学历的选拔方式，另一方面从现实的角度来说，不断提升高职教育的办学层次也是重要的路径。

但是提升高职教育的办学层次并不是推动高职院校转型为普通高校，若转型为普通高校，按照现有的高等教育支配结构和资源分配方式，转型后的学校必然会进一步弱化职业教育属性。因此，本科层次职业教育应当是高职院校提升办学层次的唯一途径。本科层次职业教育是完善职业教育体系的第一步，本科层次职业教育还需要同专业学位的研究生教育对接。这样才能真正打通职业教育类型人才继续向上学习的通道，才能够真正实现职业教育促进阶层向上流动的功能，才能够在未来出现为职业教育代言和参与博弈的利益集团。