对建构我国职业教育社会支持体系的理性思考

时间：2024-05-08

□赵学瑶　卢双盈

□赵学瑶卢双盈

职业教育在积极培育高素质劳动者形成我国经济社会全面转型的强大人力资源的同时，其自身发展也需要强有力的支撑体系予以保障。以职业教育参与主体为支点，构建由政府、企业以及职业院校“多元一统”的职业教育发展支持体系，有机整合不同主体的功能，形成“三位一体”的功能系统。审视不同参与主体在促进职业教育发展过程中的功能现状，理性思考政府在管理定位、企业在责任认知以及职业院校在发展理念等方面的问题。通过构建职业教育现代治理结构、完善企业参与职业教育的责权利制度体系、鼓励职业院校改革创新等具体举措，形成职业教育发展新的动力源。

知识经济时代；职业教育；社会支持；支持主体

职业教育社会支持体系是社会群体对职业教育整体的价值认可和事实上的承认，也是一个集“多元一统”而构成的具有“三位一体”功能的复杂开放系统。其体系功能与子系统功能间的关系，以及系统内部各部分功能的交互作用影响着整个体系的组织运作。然而，目前职业教育社会支持体系存在着政府越位、企业缺位、职业院校错位的失衡现象，这不仅严重影响了我国职业教育社会支持体系整体功能的发挥，还阻碍了构建我国现代职业教育体系理想目标的实现。因此，对职业教育社会支持体系进行深入的探究和反思，具有重要的现实意义和学术意义，也是构建职业教育社会支持体系的前提。

一、职业教育社会支持体系的提出

技能知识作为知识经济时代关键性生产要素，日益成为社会财富的直接载体和主要来源。而职业教育作为传播技能知识、培养能够熟练运用技能知识的技术型人才的教育，在我国经济社会发展中的地位也越发重要。职业教育通过培养符合社会经济结构与市场实际需求的高素质劳动者与技能型人才，为我国经济社会全面转型、持续发展提供有利的人力资源保障。

职业教育与社会发展之间作为一种互利共生的关系体，在向社会源源不断输送活力的同时，也需要社会各方以及自身在经费保障、统筹管理等多方面提供有力支持，从而形成职业教育自身转型升级的支持体系。

2014年6月，教育部颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》中，明确指出：“构建现代职业教育的制度保障和创新机制，具体包括完善职业教育法律体系、深化校企合作机制、改革职业教育投入机制等多方面内容”［1］。由此也可看出，构建职业教育有力地发展支持体系在构建现代职业教育体系中的重要地位。

职业教育社会支持体系是由政府、企业以及职业院校三方形成的具有“三位一体”功能的“多元一统”复杂开放系统。而三方各自对于职业教育发展的子功能有机组合形成了支持职业教育发展的整体功能系统，且每一组成部分功能的发挥都对于整体功能系统的有效性具有重要影响。

然而，目前我国职业教育社会支持体系却存在着政府角色扮演模糊、企业缺位、职业院校错位的失衡现象。这就会导致职教运行机制不畅、职教人才培养管理混乱，降低职教人才培养质量，破坏职教影响力和吸引力，减少职教生源和毕业生就业率，最终影响社会的稳定和发展。

因此，需在各方协商一致的基础上，重新定位政府、企业、职业院校的支持行为，实现各行为主体间的纵向一致、横向协调、相互配合、相互补充，继而构建有机的职业教育社会支持体系。这不仅是构建现代职业教育体系的重要步骤，也是实现职业教育自身发展的关键环节。

二、职业教育社会支持体系的内容结构分析

（一）概念解析

“社会”一词，指“群体交互作用的产物”［2］。支持”一词，英文表达为“Support”，来源于拉丁文“Supportare”，是指赞同、鼓励的意思，引申为价值认可和事实上的承认。根据对“社会”和“支持”的理解，可以认为，“社会支持”是指社会群体对个体或事物的价值认可和事实上的承认。

在本文中，基于职业教育与社会的双向互动关系，职业教育社会支持体系是社会群体对职业教育整体的价值认可和事实上的承认。即：职业教育发展过程中政府、企业以及职业院校通过对职业教育发展价值的理性认知与认可，为职业教育发展所提供的在顶层设计、法律制定、物质条件等多方面支持的总和。

（二）职业教育“多元一统”的社会支持体系结构

随着我国社会经济发展水平的不断提升，劳动力市场对于高技能人才需求的不断扩大，使得职业教育的时代地位愈发凸显，也促使职业教育与社会发展的互动越加频繁。因此，根据职业教育参与主体的分布，可以将职业教育社会支持体系大体划分为政府支持、企业支持、职业院校支撑三类。但由于不同参与主体原始立场的差异性，导致了三类参与主体参与职业教育发展的利益出发点也不尽相同。其中，政府支持主要强调社会效益，企业支持更多侧重经济利益，而职业院校支撑则注重经济利益与社会效益的紧密衔接。

实现我国职业教育改革和发展的理想目标，不能仅仅依靠政府支持，或企业支持，或职业院校支撑单方面的推动，它更需要集政府、企业、职业院校力量为一体从而构成有机的、结构优化的、功能重组的职业教育社会支持体系来实现。即，实现职业教育改革和发展的理想目标，需要构建“多元一统”的职业教育社会支持体系。依据“多元一统”的逻辑构造关系，职业教育社会支持体系结构将以如下平面示意图的形式呈现出来（如图1）。

图1　职业教育社会支持体系结构图

唯物辩证法认为，“在现代科学中，整体与部分的关系则体现和发展为系统与要素的关系”［3］。据此，可以认为，职业教育社会支持体系是“整体”，体系中的政府支持、企业支持、职业院校支撑则是“部分”。“整体”与“部分”是对立统一的关系，这种关系的辩证性主要体现为以下两方面：一方面，“整体”与“部分”相互依存。即，职业教育社会支持体系由政府支持、企业支持、职业院校支撑组成，而政府支持、企业支持、职业院校支撑则是职业教育社会支持体系的部分。另一方面，“整体”与“部分”相互对立，这种关系的对立性首先表现在质上。职业教育社会支持体系就是职业教育社会支持体系，政府支持、企业支持、职业院校支撑就是政府支持、企业支持、职业院校支撑。在一定条件下，“整体”与“部分”的区分是肯定的，因为它们有不同的质的规定性。

（三）职业教育社会支持体系“三位一体”的功能体系

职业教育社会支持体系是一个复杂的开放系统，其体系功能与子系统功能间的关系，以及系统内部各部分功能的交互作用影响着整个体系的组织运作。因此，明确体系功能与子系统功能的关系、子系统内部各部分功能之间的关系是进行相关问题研究的前提。体系功能与子系统功能作为辩证统一的关系，这种关系的统一性表现为相互包含，体系功能含有子系统功能的部分属性和特征，而子系统功能则具有体系功能的基本要素，并在一定条件下能够代表体系功能。如政府支持对职业教育发展产生的功效，表现为强化对职业教育发展的宏观组织领导和统筹协调，健全相关制度保障和政策支持，加强对职业教育开展的规范管理和监督指导，完善经费投入机制、提升职教发展保障水平，引导和鼓励社会力量参与办学、优化职教资源配置，制定职教发展规划、促进职教发展与社会需求紧密对接。这种关系的对立性则主要体现为功能对立。功能对立又可以具体表现在两方面：量的功能对立和质的功能对立。

从量的功能对立看，其对立性主要表现为职业教育社会支持体系功能具有政府支持功能、企业支持功能、职业院校支撑功能所没有的新的功能。从质的功能对立看，政府支持功能、企业支持功能、职业院校支撑功能间的运行结构形式也制约着职业教育社会支持体系功能的发挥。如三方各自的利益立足点会使得在促进职业教育发展的过程中，出现三方步调不一致、用力不均等现象。“三位一体”，涉及的是体系功能，它指体系内部的政府组织协调功能、企业与社会力量参与监督功能、职业院校办学服务功能的有机统一。基于体系功能与子系统功能间的逻辑互动关系，可以把职业教育社会支持体系功能以平面示意图的形式予以展现（如图2）。

图2　职业教育社会支持体系功能图

系统内部各部分间的功能存在着交互关系。即，政府组织协调功能、企业参与监督功能、职业院校办学服务功能之间是依赖与互动、制约和平衡的关系：即，“三足鼎立”。如通过政府组织管理机构的改革、完善与有力推动校企合作各项法律、政策的颁布，在一定程度上协调企业与职业院校的利益冲突，深化校企合作程度，使得职业院校通过企业及时获取市场信息，调整办学方向，提供密切吻合市场实际需求的高素质劳动者。整个体系的运作逻辑应以平衡子系统内部各功能为基础，强调三种功能间的沟通与协作（如图3）。

图3　职业教育社会支持体系内部各功能的关系图

概而言之，体系结构与体系功能之间的关系依据结构功能分析法的观点，可以将二者之间的关系归纳为：体系结构是体系功能的内在条件，体系功能是体系结构的外在形式。换言之，“多元一统是“三位一体”的基础，而“三位一体”则是“多元一统”的表现。通过对体系结构和功能的分析，可以看出体系自我调节与控制的运行机制，也利于弄清使体系保持平衡的各系统要素的作用等问题。

三、对建构我国职业教育社会支持体系的理性思考

对建构我国职业教育社会支持体系的理性思考可以从两方面入手：一方面，反思当下我国职业教育社会支持发展现状，分析蕴含的问题；另一方面，针对目前存在的问题提出完善职业教育社会支持体系的相应对策。

（一）我国职业教育社会支持体系的现状分析

1.基于政府主体视角的分析。职业教育的产品属性决定了产品供给的主体。而在当下对于职业教育产品定性的众多研究中，较多的学者将职业教育归类于准公共产品属性，即既有服务于社会经济发展的公共价值的展现，也有促使个体可持续发展能力形成的个人价值的发挥。如夏金星等学者认为职业教育位于公共产品与私人产品间的游离区域具有公共产品的属性特征［4］。由此，也决定了政府通过完善法律、协调组织机构等大力推进职业教育发展进程中的角色定位。然而，反思当下政府在支持职业教育发展的方方面面却呈现出众多问题（1）政府管理越位。当下对于职业教育的管理整体上呈现出政府一元管理的特点，涉及到学校教学、课程、专业等以及社会企业的具体责权，使得职业院校发展缺乏自主权、企业缺乏真正的机会参与职业教育管理。因此，权力分配的不和谐导致了职业院校、企业主动进行、参与职业教育改革的热情未能充分激发。（2）职业教育组织管理机构难以统筹、协调。职业教育组织管理机构的条块分割现象一直是影响职业教育管理效率的重要弊端，其中最为典型的便是从中央到地方完整的专门的职业教育组织管理体系未形成；中等职业教育与高等职业教育分属不同管理部门。（3）职业教育法律保障体系、经费支持体系、职业资格制度体系等不完善。例如，纵观职业教育发展过程中，能够具有直接效用的法律仅有《职业教育法》，且从1996年颁布至今始终未进行任何修改。同时，在对于促进职业教育校企合作等多方面缺乏专门法、配套法，现有的《教育法》等对于参与校企合作各方义务与权力的表述也均为概括性、一般性的表述，缺乏可操作性。

2.基于企业视角的分析。职业教育的跨界属性决定了职业教育办学过程中仅仅依靠职业院校的努力是不够的，应然的职业教育发展形态应该是在职业院校与企业的良性互动中利益共享、实现双赢。而当下我国职业教育发展过程中校企合作状态不理想成为影响职业教育发展有效性的重要问题。具体表现为：（1）教育事业发展所带来的效益具有间接性、长期性，这无疑与企业发展过程中追求效益的直观性、效益产生的短期性形成利益背离的局面。同时，我国与德国等欧洲职业教育发达国家相比，缺乏企业参与校企合作的激励机制以及企业与职业院校的利益协调机制，使得多数企业对于参与职业教育未来的收益状况缺乏风险的规避机制和相应的补偿机制，这也成为企业在考虑参与职业教育校企合作办学这一问题上的犹豫之处。（2）企业发展教育的社会责任感缺乏。我国教育发展过程中政府的一元管理模式使得企业对于发展职业教育的责任认知有所欠缺，思维定势于发展职业教育应该是政府、国家的责任，而不应是企业分内之事，这便导致了职业教育发展过程中企业责任缺位，在参与职业教育办学、实训基地建立、教学评价等多方面存在支持力度不够的现状，这也是长期以来我国职业教育校企合作效果不显著的重要原因。

3.基于职业院校视角的分析。职业教育的发展不仅需要政府、企业的大力支持，更需要职业院校这一直接载体通过提升内涵、优化结构激发更大的发展活力，获得更大的发展机遇，形成职业教育发展升级的内生动力。而当下职业院校在促使自身发展的过程中却存在一系列问题，严重阻碍了职业教育的可持续发展，具体表现为：（1）专业设置缺乏科学性。职业院校专业的设置应依据地区经济发展的实际需求来进行适当调整、合理设置，做到市场需求导向。而当下较多的职业院校因招生困难，在进行专业设置的过程中更多的是考虑什么样的专业容易招生，从而使得职业院校向社会输送的技能型人才与市场实际需求形成结构性偏差，不仅降低了职业教育推动地区经济社会发展的有效性，也降低了社会群体对于职业教育价值的认可程度。（2）发展理念保守，缺乏创新性。尽管当下我国职业院校发展过程中在办学、专业、课程等方面拥有的改革自主权较少，但着眼于职业院校的长期发展来看，面对社会经济迅速发展，教育对于人才的培养本身就具有滞后性，这更需要职业院校根据地区社会经济发展规划，适当地改革人才培养模式，着重培育有力支撑地区特色产业的特色专业，逐步打造职业院校发展过程中的独特品牌，形成自己的发展优势。

（二）完善我国职业教育社会支持体系的对策探讨

治理理论认为，“在社会公共管理领域，政府与其他社会团体组织共同构成了相互依存的治理体系”［5］。职业教育作为一种准公共产品，其本身兼有公益性服务与商品性服务统一的属性。但就其存在的形态，它首先必须作为一种公共产品而为全社会提供公益性服务。可见，职业教育社会支持行为，也是社会公共管理领域的范畴。据此，可以认为，职业教育社会支持体系的运作逻辑是有机整合政府组织协调、企业参与监督、职业院校自主办学为统一整体，并充分发挥体系的整体功能。在分析职业教育社会支持体系各构成主体存在问题的基础上，积极探索有效的、具有针对性的解决对策是保障职业教育规范发展、发展上水平的根本途径。

1.政府支持层面：明确政府责任定位，促使控制型政府向服务型政府转变。政府作为国家行政行为的代理人，应该切实履行对职业教育的宏观管理职责，并充分发挥其组织协调的支持功能。《中华人民共和国教育法》及《中华人民共和国职业教育法》规定，“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”［6］。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中的有关条款，也对政府发展职业教育的职责作了明确的规定：“把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。”［7］从管理意义上看，政府发挥其组织和协调功能的方式多种多样，其中最行之有效的途径是履行包括政策指导、财政拨款、教育规划在内的教育行政职能。

首先，针对当下职业教育发展过程中政府管理越位的现状，在国家大力倡导促使市场逐步在资源配置中发挥基础性作用的背景下，展现出我国政府逐步通过简政放权，从而实现由干涉范围过多、管理过死的“大政府”形象向调动各方积极性、服务功能更加明显的“小政府”转型。从而赋予下属机构相对充足的权力来开展教育相关事项的改革与创新，不断造就管理主体多元、管理效率提升的局面。通过鼓励人力资源和社会保障部门、财政部门等多部门积极参与职业教育发展规划，并依据经济社会发展需要制定科学合理的职业教育政策来实现对职业教育的支持，这不仅明确了职业教育事业的发展目标和方向，也成为职业教育行政主管部门及其他政府业务部门领导和管理职业教育事务的法理依据。

其次，明了当下职业教育组织管理机构存在的问题，从而积极构建从中央到地方一体化设计的职业教育组织管理体系，改变以往职业教育管理中的多头管理、权责不明确的管理弊端。通过优化职业教育的组织管理结构，实现职业教育统筹设计、协调管理。再者，针对当下我国职业教育相关制度极不健全的现状，在大力推进现代职业教育体系的建设中，应在立足本国现状的基础上，对于职业教育发达国家的成功经验恰当、合理地进行本土化移植。例如，不断推进职业教育的法制化进程，适时更新《职业教育法》，并积极制定《校企合作促进法》、《公共实训基地建设条例》等一系列配套法规的制定，促使职业教育发展过程中拥有强大的法律后盾来支撑职业教育发展。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度”［8］。因此，在对职业教育发展合理预测的前提下，不断加大职业教育发展经费投入力度，加强职业教育发展经费的使用监督，在提升职业教育发展经费投入规模的同时，提升经费使用效率。

2.社会支持层面：积极调动企业参与积极性形成职业教育发展的多元动力。根据人力资本理论及职业教育与教育的逻辑关系，可以认为：职业教育既是一种消耗，更是一种投资。换言之，职业教育不仅需要消耗大量的国民收入，也需要大量的资金投入。在职业教育供给方面，尽管各级政府不断加大对职业教育的资金投入和政策扶持，但由于我国人口基数庞大，职业教育办学的昂贵性，加之社会公众对发展职业教育的责任认识不到位，使得职业教育发展的支撑力度明显不足。因此，可通过以下途径，形成职业教育发展的多元动力。

第一，可通过完善《职业教育法》、《校企合作促进法》等相关法律，并在法律体系中对于企业参与职业教育发展的责任体系与权利体系以法律的形式明确下来，促使企业权、责、利的法制化和规范化。在促使企业逐步明确自身对于支持职业教育发展的责任的同时，形成企业利益与职业院校利益的合理协调机制，促使我国校企合作的有效推进。

第二，积极促使企业成为职业教育发展过程中的重要力量，其支持过程主要体现在企业参与和社会监督两方面。企业以需求为导向，依法积极参与投资、兴办我国各级各类职业院校，并依据法律规定举办职业学校的办学模式，其实质是实现办学主体的多元化。这种新的办学模式，不仅打破了政府垄断办学权的单一格局，也促进了“多元一统”办学格局的出现。“多元一统”的办学格局既改变了我国职业教育供求关系之间不平衡的矛盾，也有利于实现我国职业教育资源的合理配置，同时还克服了职业院校办学效益不高的弊端“多元一统”的办学格局还有利于形成全社会共同兴办职业教育的繁荣局面，并可将企业在资金、技术、设备等方面的优势注入职业教育的发展过程从而形成职业教育发展有利的支撑，不断提升职业教育的社会服务能力。

职业教育社会监督，指企业以主体身份介入职业教育，依据政府委托成立第三方独立社会中介组织，并承担部分原隶属于政府的职业教育行政职能，来实现职业教育的监督。例如，政府委托社会组织开展职业院校教育评估监测。这种第三方独立评价的监督手段，一方面通过实现全社会监督、管理和评价，有助于加快推进我国职业教育管理的民主化进程；另一方面也有助于促进职业教育管理和决策的科学化、公开化。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：“在高中及其以上教育的办学水平评估方面，进一步发挥非政府的行业协会组织和社会中介机构的作用”［9］。然而，需要注意的一点便是，社会力量组合而成的第三方中介组织，其经费应该主要来源于企业或慈善团体捐赠，以免因接受政府的过多资助而成为新的政府职能部门。

3.职业院校支撑层面：创新发展理念，优化发展结构，铸造发展特色，实现职业院校新发展。职业院校作为促进我国职业教育发展的重要主体之一，其对职业教育的支持行为主要表现在不断创新发展思路，紧密结合地区经济社会发展需求，科学合理地设置专业，为受教育者提供优质教育服务，提升自我的发展内涵，从而使得职业教育的时代价值得以展现，社会认可度不断提升。理论层面看，职业院校积极树立创新发展的主动意识，并不断强化自身为受教者提供优质教育教学服务的能力，应是职业院校支撑我国职业教育事业改革和发展的重要手段。但现实中，我国职业院校长期以来习惯于依靠政府、接受并执行政府的行政指令，缺乏独立自主的办学的意识。职业院校作为独立的法律实体组织，在职业教育的改革与发展过程中，首先应最大程度的释放职业院校这一主体的热情和积极性，突破传统的发展理念，主动挖掘地区经济发展的潜力点和特色之处，从而形成职业院校在专业设置、人才培养模式等方面改革的参照系，提升职业院校提供服务与市场实际需求之间的吻合度。其次，改革职业院校人事制度，积极吸引社会上专业技能水平较高的人才担任职业院校的教师；同时，不断加强本校教师专业持续发展能力的培养，建立教师专业发展机制，以此来提升教师的专业化水平和知识、技能更新能力，双管齐下构建“双师型”师资队伍，形成职业院校内涵发展的内在支撑力。

建立与我国现代职业教育体系相适应的职业教育社会支持体系是一项极具挑战性的任务和极为复杂性的系统工程。首先，政府、企业、职业院校是我国职业教育社会支持体系建设的“三驾马车”，有各自的社会职能和利益诉求。在体系构建中，各方因角色定位及其价值取向不同而形成一定的冲突和制约，必须在承认这种客观关系存在的基础上增进协调。其次，要实现职业教育社会支持体系构建的理性目标，必须使得政府、企业、职业院校之间的共同需求最大化，并充分发挥政府主导、企业积极有效参与办学、职业院校面向市场的自主办学功能，从而有机整合，形成促进我国职业教育发展的有效支撑。

［1］现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）［EB/ OL］.http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/s8263/201406/xxgk_170737.html.

［2］马克思，等.马克思恩格斯选集［M］.北京：人民出版社，1972：363-364.

［3］余松涛.马克思主义哲学［M］.北京：机械工业出版社，1999：57-61.

［4］吴松江，夏金星.职业教育和政府责任［J］.职教论坛，2006（1）：10-13.

［5］王孙禺.高等教育组织与管理［M］.北京：高等教育出版社，2008：42-43.

［6］［9］杨德广.高等教育管理学［M］.上海：上海教育出版社，2006：15-42.

［7］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/edu/ 2010-07/29/c_12389320_2.htm.

［8］中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定［EB/OL］.http：//finance.ifeng.com/a/ 20131115/11093995_0.shtml.

责任编辑韩云鹏

赵学瑶（1986-），男，山东青岛人，天津职业技术师范大学职教学院在读研究生，研究方向为职业教育管理和比较职业教育；卢双盈（1964-），男，山西忻州人，天津职业技术师范大学职教学院教授，研究方向为职业教育师资。

天津市教育科学研究“十二五”规划重点项目“提高国家职教改革创新示范区高技能人才培养质量创新高层次“双师型”职教师资培养模式研究”（编号：VE2003），主持人：卢双盈。

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