新生代农民工教育培训权益保障制度研究

□夏静雷 张 娟

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，逐步建立健全我国城乡统筹发展、一体化建设的体制与机制，大力推进我国城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；不断赋予农民群众更多的财产权利，大力推进农业转移人口市民化、转为城镇居民[1]。为此，教育培训成为广大新生代农民工融入城镇和实现其市民化的重要途径，研究和解决新生代农民工教育培训权益保障问题具有非常重要的理论与现实意义。

一、新生代农民工教育培训权益保障存在的现实问题

当前，新生代农民工教育培训权益尚未得到有效保障，主要表现为新生代农民工继续教育、职业技能培训等方面存在的现实问题。由于我国城乡教育培训制度存在的传统差异，大多数新生代农民工的文化教育程度较低，难以同城镇居民公平竞争，以获得相同的就业岗位或者培训机会。由于城镇居民与新生代农民工信息不对称等因素的影响，新生代农民工很难真正享受到政府免费提供的职业培训或技能培训，难以保障新生代农民工接受教育培训的水平和质量。长此以往，这将非常不利于切实提高新生代农民工融入城镇生存与发展的能力。

(一)新生代农民工文化教育程度有待提升的现实问题

现代社会中，受教育权是每个公民获得生产技术，提高知识水平，谋求生存与发展的重要条件。根据我国《教育法》和《中华人民共和国义务教育法》的规定，我国公民依法享有平等的受教育权，为此，新生代农民工应当享有同城镇居民一样的受教育权。根据国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》显示:“农民工以初中文化程度为主，青年农民工和外出农民工文化程度相对较高。”“外出农民工和年轻农民工中高中及以上文化程度分别为26.5%和36.4%”。“与上年相比，30岁以下年轻农民工组高中及以上文化程度比重增加了2.4%，明显高于其他组农民工”[2]。

同时，根据国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》的调研数据:“外出农民工的受教育水平高于本地农民工，农民工受教育水平又明显高于非农民工”。然而，全国城镇职工接受文化教育的平均年限，要明显高于农村外出的新生代农民工群体。虽然新生代农民工是农村劳动力中整体素质比较高的、流动就业能力较强的社会群体，但仍然明显不如城镇居民的整体文化素质。从文化程度上看，“受教育程度对居民收入有着重要的影响，也说明劳动者在教育方面的投入和收入高度相关，收入体现为一种教育收益”[3]。

事实证明，文化教育程度对就业人员的收入、工作场所、择业以及社会地位都有直接的影响，受教育水平越高，获得较高个人收入的可能性越大，择业的范围越广，工作的环境可能越舒适，社会地位也可能越高[4]。因此，文化教育程度将对新生代农民工基本权益的行使与保障影响深远。由于新生代农民工多以初中以上文化程度为主，明显低于城镇职工的文化教育程度，致使新生代农民工只能从事“脏、险、累、差”等城镇职工放弃的工作岗位，工资收入等相对较低。大多数新生代农民工在建筑行业、劳动密集型的制造业或商业服务领域流动就业，并以户外场地和工作车间为主要工作场所，劳动安全和卫生条件较差，身体健康和生命安全屡屡遭受侵害。

(二)新生代农民工教育培训权益保障面临的现实困境

根据我国宪法和教育法的规定，在接受继续教育、再教育和技能培训等方面，新生代农民工应当享有同城镇居民同等的教育培训权益。然而，由于城乡二元经济体制和历史的原因，全国各级政府部门和企事业单位规定，只有在职职工能够享受公费继续教育和培训机会。针对城镇下岗职工，地方各级政府部门为其免费提供再教育和技能培训，而新生代农民工却很难享受到免费的教育培训权益。根据国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》的调研数据:“没有参加过任何技能培训的农民工占多数，青年农民工参加农业技术培训的比例低。”“在农民工中，接受过农业技术培训的占10.7%，接受过非农职业技能培训的占25.6%，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占69.2%”[5]。在一定程度上，新生代农民工教育培训权益保障所面临的现实困境，将会加剧新生代农民工流动就业的困难。

伴随着我国产业结构的转型升级和城镇化步伐的加快，新生代农民工的文化教育程度和职业技能都有待于进一步提高。由于新生代农民工文化教育程度普遍偏低和新生代农民工年龄结构日益年轻化，继续教育和职业技能培训欠缺成为制约新生代农民工提高自身整体素质的重要因素。绝大多数新生代农民工在建筑行业、劳动密集型产业等知识技能要求较低的行业流动就业，用工企业和单位基于经济因素、现实需要等方面的考虑，很少为新生代农民工提供继续教育和学习的机会与平台。因此，2003年10月，农业部、教育部、劳动和社会保障部、科技部、建设部和财政部等部委，联合制定和颁布了《2003-2010年全国农民工培训计划》。这无疑有利于新生代农民工接受或参加职业技能培训，但是地方各级政府微薄的财政投入和数量庞大的农民工群体相差甚远。

一般而言，新生代农民工接受或参加培训期间，只能拿到一定的生活费，不能够按时拿到工资或没有工资，致使新生代农民工不愿意参加或接受各种职业技能培训。更有甚者，有些用工企业和单位往往以培训为名，诈骗新生代农民工的血汗钱。在新生代农民工流动就业期间，他们几乎未曾接受或参加过任何形式的职业培训和技能培训，城镇现有的教育制度和培训项目也从未将他们纳入其中。

二、新生代农民工教育培训权益保障欠缺的制度原因

(一)新生代农民工文化教育权益保障不足的深层原因

长期以来，城乡二元的传统结构深刻影响了我国教育资源的地区分布与分配状况，农村与城市相互隔离的局面也致使有限的教育资源向城镇学校和地方“重点”学校倾斜，高水平的、优质的教育资源集中分布于城市之中。城乡二元教育制度造成了城乡之间、区域之间教育资源分配的不均衡，致使新生代农民工接受文化教育的程度相对较低。

当前，我国新生代农民工文化教育权益保障体系尚不健全。长期以来，我国政府对农村教育投入以基础教育为主，教授学生书本知识和实践技能的形式单一。我国多数农村学校单一的教学结构，致使广大农民群众的基础教育发展较快，而职业教育和成人教育发展却明显滞后。然而，新生代农民工的教育保障体系应当由基础教育、职业教育和成人教育三部分构成。城镇与农村非均衡的教育结构，不利于新生代农民工提高自身的文化教育水平，也难以满足城乡劳动力市场的客观需求。

新生代农民工无法在农村学校教学实践中接触到较高水平的文化教育，涉猎较多的科学文化知识，缺乏培养公民权利与维权意识的教学环境。进城务工的新生代农民工缺乏权利意识与维权意识，对自身合法权益的认知比较浅显，不知道什么是权利、怎样认识权利和维护权利。当新生代农民工受到不公待遇时，他们迫于经济压力、维权成本等原因，往往逆来顺受、一味妥协，甚至采取自杀、报复等极端方式或者过激行为。

此外，关于新生代农民工文化教育权益保障的监督机制和规章制度还不健全，缺乏有效保障新生代农民工接受文化教育的管理方法和实践经验。虽然近年来政府部门制定了一系列保障新生代农民工教育培训的方针政策，但是新生代农民工接受文化教育的问题仍然突出。由于新生代农民工教育保障缺乏相关的法律法规和监督机制，政府部门很难有效监管教育培训机构对新生代农民工教育政策的执行效果。

(二)新生代农民工教育培训权益保障欠缺的制度因素

众所周知，良好的职业技能培训可以帮助新生代农民工提高就业的劳动技能和专业技能。当前，我国新生代农民工整体文化素质相对较低，大部分新生代农民工很少参与或接受任何形式的职业技能培训，今后新生代农民工的教育培训工作任务非常艰巨。虽然新生代农民工的教育培训工作已被纳入到国家的工作日程，但缺乏较完善的立法、执法和司法等法律制度的保障，很难依法保障新生代农民工的教育培训权益。此外，在新生代农民工教育培训问题上，政府部门之间的权责不明晰、培训经费投入不足和教育培训体制机制还不健全。

目前，我国地方相关政府部门对新生代农民工教育培训工作重视不够，经费来源和财政投入不足。许多城镇政府部门未将新生代农民工纳入城镇职工教育培训的组织管理与规划体系，城镇职工却可以享受各种职业培训、转岗培训和再就业培训等免费的教育培训，但新生代农民工却无法成为城镇教育培训制度的受益人。为此，《2003-2010年全国农民工培训规划》规定:“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作”[6]。但是该规划就中央政府和地方政府财政分担的比例，政府部门、用工企业和新生代农民工承担的经费比例等问题都未作出明确规定。中央财政用于补贴农村劳动力转移培训的经费仅有“阳光工程”的25亿元，地方配套的资金也仅为6亿多元，这对于解决逾1亿流动就业农民工的就业服务和培训来说是杯水车薪[7]。2008年全球金融危机以来，各地政府纷纷投入资金对新生代农民工进行短暂的、临时性的教育培训，但各地政府都未将新生代农民工的教育培训经费纳入其财政预算。

一般而言，用工企业或单位负有教育培训新生代农民工的社会责任，但新生代农民工很难获得同城市职工均等的教育培训机会。为了降低企业成本和积累发展资本，用工企业或单位往往更看重眼前利益，宁愿选择更换低廉的新生代农民工，也不愿对在岗的新生代农民工进行职业技能培训。然而，用工企业或单位缺乏对新生代农民工进行必要的安全培训、职业培训和技能培训，致使各种恶性伤亡等安全事故频繁发生。虽然有些用工企业或单位比较重视新生代农民工的岗前技能培训和职业培训，但是新生代农民工流动就业所需的继续教育道路却障碍重重，犹如“空中楼阁”。

我国现有的新生代农民工教育培训制度和机制还存在很多缺陷与不足。由于新生代农民工就业流动的盲目性和灵活性等特点，用工企业或单位不愿意或难以单独承担新生代农民工教育培训的各项经费，投资培训农民工的动力严重不足。目前，政府部门主导或委托的专门培训机构垄断着新生代农民工的教育培训市场，这不利于我国教育培训市场走向专业化、市场化。只有政府部门才拥有教育培训机构的设定权、授予就业许可证和拨付教育培训费等权限，这无法形成政府部门、用工企业和培训机构等多元化、市场化的培训主体。为避免造成社会公共资源的浪费，政府部门有责任完善新生代农民工的教育培训机制，以财政补贴和市场价格相结合，积极引导新生代农民工的教育培训活动。

此外，我国现有的教育培训市场比较混乱，很多教育培训机构缺乏相关的资质和条件，新生代农民工教育培训内容与社会需求严重脱节。由于我国政府部门缺乏针对教育培训机构的相关考评机制，很多教育培训机构为了自身利益，往往将新生代农民工教育培训的内容、时间和标准等流于形式，师资、教材参差不齐，总体培训质量不高。信息的不对称也不利于新生代农民工获取与市场需求相关的就业信息和培训信息，大大降低了新生代农民工参与或接受教育培训的兴趣和期望值，造成了国家财力和社会资源的不必要浪费。

三、完善新生代农民工教育培训权益保障制度的相关建议

随着我国产业升级、经济结构转型发展和现代化、工业化与城镇化建设的快速推进，政府部门应当高度重视和提高新型产业工人队伍的整体素质，以有利于我国产业结构升级和社会主义现代化建设事业的顺利进行。因此，为了研究和解决新生代农民工教育培训权益的制度保障问题，必须适时调整我国现行的公民教育培训权益保障的相关政策与措施，积极完善新生代农民工教育培训权益保障的相关制度、体制与机制。

(一)完善新生代农民工教育培训权益保障的相关制度

完善新生代农民工的教育培训制度是一项极复杂的社会系统工程，需要政府部门共同联手、明确分工和协调配合。针对新生代农民工教育培训工作存在的问题，政府部门、用工企业和社会力量等相关主体要进行有效合作，不断整合城乡社会的教育培训资源，充分发挥各方力量，建立健全国家、社会、企业和新生代农民工个人等多渠道、多层次、多形式的新生代农民工教育培训制度格局。

劳动保障、文化教育和财政系统等政府部门应当建立常年性和专业性的职业培训学校或培训中心，同时联合中等、高等院校开展教育培训，大力发展以职业教育为特色的劳务培训，以便于新生代农民工更好地接受教育培训。

新生代农民工教育培训内容应当以我国城乡劳动力市场的现实需求为导向，客观分析我国经济形势、产业结构和就业结构，定期发布城乡劳动力市场的供需信息。新生代农民工也可以根据自身条件选择就业培训内容，不断增强新生代农民工教育培训的针对性和实效性。政府部门和社会各界可以利用报纸、广播、网络等媒体开设地方风土人情栏目，大力宣传新生代农民工输入地的一些地理知识、民风民俗、市民守则等相关知识，以便于新生代农民工尽快适应务工地的城镇生活。根据企业需求、市场需求和农民工的文化教育程度，建立新生代农民工教育培训的评价制度，及时完善新生代农民工的教育培训工作。

政府部门应当逐步建立新生代农民工的教育培训资金投入机制，按照“谁投资谁受益”的原则，多渠道筹集教育培训资金，形成多元化的投资格局。在政府财政支出中，中央和地方各级财政应当安排专项经费，以扶持新生代农民工教育培训工作，积极推动和实施“农村劳动力转移培训阳光工程”。同时，还应当鼓励社会资本进入教育培训领域，以缓解目前新生代农民工教育培训资金短缺的现实状况。为了提高新生代农民工文化素质和职业技能，用工企业作为直接受益主体也应当承担更多的企业责任和社会责任。为了提高新生代农民工经济收入水平，切实改善新生代农民工生活水平，新生代农民工也应积极参与或接受相关的职业技能培训，因为这将有助于新生代农民工找到更好的就业岗位，增加流动就业的机会。

不断健全和规范新生代农民工教育培训的市场资源，彻底打破由政府部门垄断教育培训市场的格局，以整顿和规范我国教育培训的市场秩序。政府部门要对现有的教育培训机构进行监管，以提高新生代农民工教育培训的质量和水平。要统筹规划城乡差异的教育培训资源，将新生代农民工的人力资源开发与城乡劳动力资源开发相结合，逐步将新生代农民工教育培训纳入到国家就业培训系统之中。根据城乡劳动力市场和用工企业的用工需求，应当将新生代农民工教育培训与城乡劳动力市场需求相对接。同时，根据城镇不同行业和不同工种对新生代农民工的就业要求，明确新生代农民工参与或接受教育培训的基本内容。

(二)完善新生代农民工教育培训权益保障的体制与机制

众所周知，政府部门和社会各界加强新生代农民工教育培训权益保障建设是一个非常系统的重大工程。除了教育培训自身存在的问题，新生代农民工教育培训还涉及领导协调、组织管理、监督制约等诸多问题。为此，我国政府部门和社会各界力量都应当从管理、协调和监督等方面，不断建立健全新生代农民工教育培训权益保障的体制与机制。

中央政府与地方各级政府部门，都应当设立专门负责新生代农民工教育培训权益保障的管理机构、部门或者小组，认真规划、领导和管理全国各地新生代农民工教育培训权益保障工作，逐渐形成中央与地方相统一的管理体制、联动机制与高效机制[8]。

不断完善新生代农民工教育培训权益保障的组织、协调与管理的体制，明确中央与地方之间、上下级部门之间、地方部门之间的权限职责与管理范围，以便于新生代农民工教育培训管理机构的沟通交流与组织协调，有效开展新生代农民工教育培训工作，切实保障新生代农民工的教育培训权益。通过建立健全新生代农民工教育培训权益保障的行政监督、法制监督、新闻监督、社会监督等监督体制，充分发挥我国现有监督部门的监督与制约职能，切实有效保障新生代农民工的教育培训权益。

目前，我国正处于社会转型时期，为了切实保障新生代农民工的教育培训权益，我国必须制定切实有效、长久稳定与全面科学的协调政策、法律法规和激励政策。通过建立健全政府部门、用工企业和社会各界力量共同参与的新生代农民工教育培训权益保障机制，努力实现新生代农民工教育培训工作的社会化，有效解决新生代农民工教育培训工作所面临的的突出问题。

政府各级部门通过整合农民教育管理培训机构、农民教育基地和农村教育资源，逐步建立健全以村为基础、乡镇为主阵地、县为补充的教育培训体系与机制[9]。通过建立健全政府部门和社会力量共同参与的投入机制，逐步将新生代农民工教育培训纳入城乡公共服务的科学范畴，不断增加城乡公共财政支出与财政投入力度，扩大农村剩余劳动力转移的专项资金和补偿标准。

政府部门通过职业培训与技能鉴定相结合的方式，以便于新生代农民工获取相应的技术等级证书，将新生代农民工流动就业与劳动力价格相衔接。政府部门通过制定和实施新生代农民工教育培训的激励政策，以充分调动新生代农民工学习的积极性，引导新生代农民工树立终身学习的思想意识。

用工企业和单位应当帮助新生代农民工参与或接受教育培训，积极响应国家教育培训政策，不断更新新生代农民工教育培训项目，努力提高新生代农民工教育培训的质量和效益。此外，要引导和鼓励教育培训机构不断充实教育培训的教学内容，以提高新生代农民工教育培训的质量和效益。

综上所述，针对我国新生代农民工文化程度有待提升、教育培训权益保障存在的现实困境，政府部门、用工企业和社会各界力量应当不断加强新生代农民工教育培训权益保障制度缺失原因等方面的深入研究，不断完善新生代农民工教育培训权益保障的相关制度、体制与机制。为了使新生代农民工群体更好地适应城镇劳动力市场和城镇社会生活的客观需求，新生代农民工也要不断提升自身文化教育水平，树立终身学习的观念，积极参与相关的职业技能培训。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N/OL].新华网，http://www.sc.xinhuanet.com/content/2013-11/15/-c_118164288.htm.

[2][5]2012年全国农民工监测调查报告[N/OL].国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/t20130527_129-78.html.

[3]扩大中等收入者比重的实证研究——以湖北省为例[N/OL].国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201303/t20130325_38119.html.

[4]郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题与社会保护[M].北京:人民出版社，2007:425.

[6]李翔.构建农民工职业技能培训长效机制[J].继续教育研究，2009(12):49-51.

[7]陈娟.我国农民工教育保障问题研究[D].武汉科技大学硕士学位论文，2009:28.

[8]尹纪梅.农民工教育培训的政府责任与对策研究[J].职教论坛，2011(25):49-53.

[9]吴岚.农民工教育培训的现状分析与对策研究[J].中国成人教育，2009(23):110-112.