英国职业教育的准市场化改革

□张 霞 黄日强

英国职业教育的准市场化改革

□张 霞 黄日强

20世纪80年代以来，受西方新自由主义思潮的影响、世界职业教育市场化改革的带动和英国公共部门管理市场化改革的驱动，在教育准市场化理论的指导下，英国政府将市场机制引入职业教育领域，进行职业教育准市场化改革。改革的目的是要建立一个消费者（受职教者）驱动的，由政府、企业和职业教育机构共同参与的职业教育市场,通过市场机制来提高职业教育和职业培训的质量。

英国；职业教育；准市场化；改革

长期以来，英国的职业教育基本属于自由放任模式,国家、企业和职业教育机构几乎互不干预,英国政府的经济政策和职业教育之间的联系虽然相当密切,但是这种联系并没有使职业教育很好地服务于经济发展的需求。第二次世界大战以后,受凯恩斯主义影响，英国政府逐渐加大了对职业教育的控制。20世纪60、70年代，在西方两次最深重的经济危机的冲击下，占主导地位的凯恩斯主义土崩瓦解，英国政府认识到对职业教育的过分干预存在种种弊端。20世纪80年代以来，受西方新自由主义思潮的影响，受世界职业教育市场化改革的带动和受英国公共部门管理市场化改革的驱动，在教育准市场化理论的指导下，英国政府将市场机制引入职业教育领域，进行职业教育准市场化改革。这一改革围绕协调企业行为，引导和发挥企业在职业教育中的作用这一关键，改革职业院校经费划拨，构建卖方买方契约关系；废止二元制，创建平等竞争的教育市场；促使职业教育机构的办学走向市场。通过职业教育准市场化改革，由政府、企业和职业教育机构(包括承担职业教育任务的普通学校)共同参与的职业教育市场在英国已经基本形成，协调企业行为，引导和发挥企业在职业教育中的作用在职业教育准市场化改革后的英国，已经成为职业教育工作者的共识，并成为政府、企业和职业教育机构努力的方向。

一、职业教育准市场化改革的社会背景

20世纪80年代以来，英国政府将市场机制引入职业教育领域，推动职业教育准市场化改革，是受到多方面因素影响的，它有着广泛的社会背景。

（一）受西方新自由主义思潮的影响

20世纪60、70年代，西方经历了战后两次最深重的经济危机，面对这种新现象，在西方国家占主导地位的凯恩斯主义无法解释，也难以提供对策，从而使他们信奉的经济思想陷入危机，走向衰落。与此同时，伴随着经济全球化，新自由主义者抓住时机，走出理论形态，进入现实社会政治经济领域。20世纪80年代初，英国撒切尔政府和美国里根政府上台，其经济政策转而选择新自由主义。从此，新自由主义登上了世界资本主义政治舞台，上升为主流经济学。

新自由主义，顾名思义，是在古典自由主义思想的基础上建立起来的一个新的理论体系。这一理论认为，在一个典型的民主体制社会里，自由市场占主导的发展模式是最行之有效的。因为最不受管制的资本主义体制即自由市场经济不仅体现个人自由选择的理想，而且能够在效率、经济增长、技术进步、分配的公正性等方面使经济绩效达到最优化。著名经济学家和自由主义思想家、诺贝尔奖获得者冯·哈耶克发表的《通往奴役之路》，被认为是新自由主义兴起的标志。哈耶克作为代表人物，极力主张私有化，反对实行任何形式的国家经济计划。他认为国家干预和搞经济计划会损害效率，甚至货币发行权也应由私人银行承办，不应由政府垄断。诺贝尔经济学奖获得者、美国的弗里德曼也反对政府干预私人经济，认为只要充分发挥市场机制的作用，资本主义体系就可以稳定发展。

新自由主义者提出的鼓励开展竞争，允许个人自由选择，在政府传统垄断领域（如公共服务、教育等）中发挥市场的作用，以市场的优胜劣汰、资源配置优化等规则来改变这些部门工作效率低下、服务质量不高的问题的观点引起世界各国的普遍关注。

从20世纪80年代起，新自由主义成为当代资本主义的主流意识形态。它与全球化互为动力，相互推动，俨然成为不可阻挡的潮流，对英美等主要资本主义国家的政策产生了重要影响。新自由主义思潮在资本主义生产方式和经济制度的框架内，对国内的生产关系和经济关系进行了调整，增强了国际竞争能力，使发达资本主义国家摆脱了20世纪70年代“滞胀”的困境，导致了20世纪80、90年代以美国为首的发达资本主义国家经济不同程度的繁荣。

（二）受世界职业教育市场化改革的带动

20世纪80年代以来，西方各国职业教育经费均呈现减少的趋势，各国政府开始寻求对策以求在不增加公共开支的情况下来维持和发展本国的职业教育事业。于是，经济学家的教育市场化理论受到推崇，根据市场需求，引入竞争机制，采用市场运作方式，推动职业教育走市场化道路，成为世界许多国家（如澳大利亚、加拿大、美国和瑞典等国）发展和改革本国职业教育的一种现实选择。例如在澳大利亚，职业教育市场化改革的主要目标是提高职业教育公共资源的利用率，尤其是政府最新财政投入的资源利用率；克服职业教育系统长期养成的惰性和自身原因造成的低效，引进工商业的市场竞争机制，请工商界人士来职业教育界参政、议政甚至主政。澳大利亚职业教育市场化改革的一个基本特点是：充分发挥行业企业对职业教育改革的发动、参与甚至主导作用。这些目标包涵的核心思想与策略是引进竞争，提高效率。这里的竞争主要指：根据价值规律、供求规律、质量效益竞争规律和竞争者的职业教育能力，对职业教育资源进行分配的具体运作方式。遵循能者多劳多得，以追求职业教育最大的社会效益的原则。这里的效率主要指：提高受训者的职业能力，满足行业企业需要，从而提高职业教育的社会地位、声誉。正是在澳大利亚等国职业教育市场化改革的影响和带动下，英国政府将市场机制引入职业教育领域，开展职业教育的准市场化改革。

（三）受本国公共部门管理市场化改革的驱动

众所周知,在19世纪和20世纪的大部分时间里,英国经济增长表现差强人意,在OECD成员国家中经济排名大幅下降以至沦为末流。1979年,英国人均GDP值为15202美元,在列入统计的13个最发达OECD国家中名列第12位,远远落后于英国的传统竞争对手德国和法国,也落后于其他一些欧盟成员国家。[1]1979年，撒切尔政府上台执政，面对困难的局面，采取强有力的措施进行市场化改革：一方面推行经济体制的市场化改革，另一方面推行公共部门管理市场化改革。撒切尔执政时代所进行的市场化改革的主要措施有:把国有企业私有化、出售公共住房；制定法律削弱工会力量,弱化工资刚性；在保留福利国家制度的前提下,发展私人部门福利计划,制定经济激励政策刺激工作人口选择私人部门养老金计划；降低失业人口在失业期间的待遇,鼓励人们积极寻找工作。在公共部门管理市场化改革方面，撒切尔政府先后出台了雷纳评审、部长管理信息系统、财务新方案、下一步行动计划，使英国的公共部门管理改革从一开始就打上了市场化的烙印。英国职业教育的准市场化改革，其实也是英国政府对公共部门管理市场化改革的一部分。

二、职业教育准市场化改革的理论依据

教育准市场化理论是英国职业教育准市场化改革的理论依据。在英国，市场化理论是针对依据凯恩斯主义经济学建立起来的福利国家政策的弊端而得以应用的。从战后直至20世纪70年代初，凯恩斯主义经济学一直是英国朝野各党的政治共识。在这种思想的主导下，英国逐步建立起涵盖公共医疗、公共保险和社会保障等领域的庞大的福利国家体系，社会各项事业得到了前所未有的发展，人民的住房条件和生活水平得到了极大的提高，消费出现持续的增长。1979年，撒切尔夫人当选英国首相，在撒切尔内阁和智囊班子中，信奉海耶克主义自由市场观点的所谓“新右翼”（New Right）人士占据了主导地位，其中包括曾在1981年至1986年间担任撒切尔内阁教育大臣的约瑟夫爵士（Sir Keith Joseph）以及撒切尔时代教育政策的主要设计师莱特温（Olive Letwin）和塞克斯顿（Stuart Sexton）。这些信奉海耶克主义自由市场观点的“新右翼”对依据凯恩斯主义经济学建立起来的福利国家政策的弊端进行了猛烈地抨击，指出依据凯恩斯主义经济学建立起来的福利国家政策极大地增加了英国政府的财政负担，在经济不再保持稳定增长的时代，就会显得难以为继；福利国家政策使得英国政府为了平衡预算，不得不提高税收，导致生产成本和纳税人负担居高不下，严重削弱了英国经济的竞争力；依据凯恩斯主义经济学建立起来的福利国家政策容易使人产生对政府的严重依赖心理，许多可以自食其力的人不思进取，坐享政府福利，使英国成了“懒汉”的天堂。因此，在许多右翼思想家看来，这决不是一种可持续发展的道路。约瑟夫爵士在1976年时所说的一句话，也许最能代表他们的市场主义信念。他说：“盲目的、非计划性的和没有协调的市场智慧完全优越于精心研究的、理性的、系统的、善意的、合作的、有科学依据的和尊重数据事实的政府计划。……市场体制是国民财富的最佳发生器：它能够以人类思维不能理解的方式，在没有强制指导和官僚干预的情况下，协调和满足无数个体的不同需要。”[2]

市场在本质上有两种运作形式：完全市场和准市场。英国政府认为，许多公用事业，如水、电、气、通讯等可以被拍卖给私有部门，采取完全市场的形式，仅由政府制订必要的“服务水平协议”进行松散的调控，以保护消费者的利益。然而，对于教育、卫生以及其他社会服务部门，则不适宜完全市场化，只适宜准市场，因为消费者的选择不一定能够真正反映社会对其需求情况。20世纪80年代以来，英国政府逐渐重视在教育领域引入市场机制。前英国教育大臣贝克（Kenneth Baker）在1987年议会下院提出教育改革法案时说：“在以往的四十年里，我们的教育制度是建立在1944年《巴特勒教育法》规定的框架之上的，……我们需要为这个制度注入新的活力，因为它已成了一种生产者主导（Producerdom inated）的制度，无法对以往十年里日益急迫的改革要求作出敏锐的反应，”[3]教育改革应该着眼于建立一个消费者（受教育者和家长）主导的体制。在这个市场化的系统中，英国政府日益扮作投资者和服务购买者，而投资对象及服务提供者则是学校，学校必须依靠他们所能提供的服务效率的高低、质量的优劣来获取相应的资助。因此，这里的市场有别于完全的市场，是一种准市场，它发生在教育的方方面面，有时也与真实的市场相重叠。英国政府认为，准市场在本质上意味着政府将履行代理顾客的角色，代表最终消费者从服务提供者（如医院、学校和大学）来购买服务。据说这种方式能够控制有影响的专业团体(如医生、教授等)的利己主义(自我本位)的垄断权力。[4]概括地说，教育准市场化理论的目的就是要建立一个消费者驱动(consumerdriven)的、由政府、企业和职业教育机构共同参与的教育市场，教育制度向人们提供最好的商品——学生和多样化的选择，通过市场机制来提高教育和培训的质量。[5]新右派认为，市场机制引入教育和培训可以保证技能劳动力的供求之间更加协调，从而提高技能劳动力资源配置的效率。

三、职业教育准市场化改革的主要内容

正是在教育准市场化理论的指导下，20世纪90年代，英国政府将市场机制引入职业教育领域，进行职业教育准市场化改革，即围绕协调企业行为，引导和发挥企业在职业教育中的作用这一关键，改革职业院校经费划拨，构建卖方买方契约关系；废止二元制，创建平等竞争的教育市场；促使职业教育机构的办学走向市场；目的就是要建立一个消费者（受职教者）驱动的、由政府、企业和职业教育机构(包括承担职业教育任务的普通学校)共同参与的职业教育市场,通过市场机制来提高职业教育和职业培训的质量。

（一）协调企业行为，引导和发挥企业在职业教育中的作用

企业在职业教育培训政策和资格的开发中应起决定作用，这是撒切尔政府教育和培训政策的出发点。[6]企业作为市场需求的载体，是职业教育产品——劳动力的最主要的“消费者”，企业对人才的需求水平和结构直接引导着职业教育的发展。英国政府在强化自身在职业教育方面的责任的同时，也注意充分发挥企业的主导作用，加强职业教育与产业界的联系，规划与指导企业参与职业教育。为了促使职业教育从供给导向转向以市场需求为导向，英国政府一方面在政府建立的产业训练委员会、人力服务委员会、国家职业资格委员会、训练和企业委员会等机构中让企业的代表占有很大的比例，以此发挥企业的主导作用；另一方面政府专门成立产业主导机构，把职业资格能力标准的开发与制定的责任交给企业，发挥企业在政府实施的一系列训练计划中的主导作用。所以，英国政府在引导、协调企业在维持职业教育与劳动力市场需求总体保持平衡等方面发挥着重要的作用。[7]

（二）改革职业院校经费划拨，构建卖方买方契约关系

英国职业院校开始的准市场化改革，它在对职业院校教学经费的划拨方面主要采用具有竞争性的“核心拨款加边际拨款”的方法，核心拨款是指如学生人数不变，职业院校仍能获得上一年度的拨款，同时还可以加上政府对通货膨胀率的预测所作出的相应调整。其余的教学拨款部分均称为边际拨款，主要是为学生人数的增加部分提供经费。两部分拨款的分配均要根据各职业院校近期的效率表现通过竞争而确定。职业院校额外录取的学生人数越多，则其总收入就越多。然而因为边际拨款中单位费用低于生均费用，生均费用便因边际拨款一年年地降下来，越来越接近最低极限的单位成本。这个过程类似于场外市场，在场外市场中竞争的贸易投标压低价格,为的是努力增加它的销售总额。英国对职业院校教学经费的划拨采用“核心拨款加边际拨款”的方法，使英国职业院校成为教学和科研的卖方,买方则是政府,二者之间正式形成一种合同制的契约关系。此外，英国高等教育基金会还设立专项拨款，用于资助各校的特别计划和项目，如增设短期技术文凭课程，扩大有特别需要的学生的入学机会等。近十几年来，为使政府对职业教育和培训的资助更具有激励性，英国政府在职业教育中正在试用“代金券”制度，即16岁左右的英国中学生毕业后就可以得到一张代金券，用这张代金券就可以“购买”使自已达到国家二级专业资格证书的机会。一张代金券至少代表1000英镑，用它可以支付培训费。把学费以代金券形式发给学生，给学生以选择学校和专业的权利，吸引不到学生的专业和学校就意味着没有经费，学校不改进工作就只好关门。为鼓励青年人不断上进，国家还有意拉开工资档次，在培训中每上升一级，就意味着工资的跳跃。政府把资助经费直接分发给每一个将受培训的青年，改变了以往把经费分发给培训点的分配方式，从而有效地促进了英国职业教育和培训质量的提高。[8]

（三）废止二元制，创建平等竞争的教育市场

英国职业教育准市场化的改革，要求职业教育机构作为市场的一个主体，必须有充分的自主运行的权利，以便实现平等的竞争。1988年，英国颁布的教育改革法使作为实施高等职业教育的独立高等学校——多科技术学院脱离地方政府控制，获得独立法人地位。1992年，英国颁布的《高等教育与继续教育法》规定，只要符合一定的标准，所有高等教育机构都可以拥有“大学”的头衔。由此，多科技术学院获得大学地位，一个统一的高等教育系统取代了传统的二元制。自此，英国的大学与多科技术学院能够在一个统一的教育市场里，依据各自的能力展开公平竞争，从而使英国的教育市场得到进一步完善。

（四）促使职业教育机构的办学走向市场

职业教育机构作为职业教育市场中的一种重要力量，其准市场化的方向、方式和程度直接影响职业教育市场的运行效果。20世纪80年代以前，英国职业教育机构归地方教育当局管理，市场对于他们来说还比较陌生，职业教育机构之间缺乏有力的竞争。然而，随着英国教育准市场化的发展，职业教育机构对市场的反应越来越缺乏灵活性，无法发挥市场合理配置资源和提高效率的作用。所以，改变职业教育机构的运行环境，引入竞争机制，将职业教育机构推向市场，使职业教育机构与政府、企业之间建立一种新的关系就成为英国职业教育准市场化的重要方向。1992年，英国《继续和高等教育法》颁布，继续教育学院、地方学院有了很大的自主运行的权利，追求“3E”目标，即经济、效率和效益，就成为英国职业教育机构新的办学目标。为了适应职业教育准市场化的需要，英国政府对职业教育机构的管理和组织结构做出了相应的调整，许多职业教育机构在选择课程时候既要满足“顾客”当前的需要，又要有足够的灵活性以适应工作模式和经济技能需求的变化。根据市场的需求开发新课程，加强与产业界的联系，提高有限资源的效益就成为英国职业教育机构参与市场竞争的重要措施。

通过职业教育准市场化改革，由政府、企业和职业教育机构(包括承担职业教育任务的普通学校)共同参与的职业教育市场在英国已经基本形成，职业教育的这种运行机制越来越完善,政府、企业和职业教育机构都在努力寻找自己在英国职业教育市场中的适当位置。社会力量，特别是企业积极参与正规或非正规职业教育和训练计划的整个过程,无论是能力标准的确定、课程的设计、训练的实施、训练结果的评估,都明显地体现了这种影响,从而使英国职业教育与社会和市场的需求有较为密切的联系。协调企业行为，引导和发挥企业在职业教育中的作用在职业教育准市场化改革后的英国，已经成为职业教育工作者的共识，并成为政府、企业和职业教育机构今后努力工作的方向。

[1]Labor Party，Our Policies-Forward,not Back,Manifesto 2005[OL]http://www.labour.org.uk/ourpolicies.

[2]Denis Lawton.Education and Politics in the 1990s[M].The Falmer Press，1992.6，142.

[3]K.Baker.Speech in the House of Commons[M].Hansard1987.154.

[4]Gareth W illiams.The market route tomass higher education:British experience 1979-199[J].Higher Education Policy,1997(Vol.10,No.3/4):275~276.

[5]Market.Collectives and Management[J].Oxford Review of Education,Vol.20,No.1,1994.73.

[6]The Validity and Value of NationalQualifications:the case of purchasing,Andrew Erridge&Shayne Perry,the Vocational Aspectof Education,Vol.46,No.2,1994.89.

[7]黄日强，邓志军.英国企业参与职业教育的保障措施、途径及其发展态势[J].职业技术教育.2003,(34):61-65.

[8]黄日强,许祥云.世界职业教育管理研究[M].北京：新华出版社.2005：157-158.

实习编辑徐冬梅

G719

A

1001-7518（2011）04-0086-05

张霞（1965-），女，江西临川人，东华理工大学教育心理教学部讲师，主要从事课程理论研究和职业教育研究；黄日强（1954-），男，江西南丰人，东华理工大学教育心理教学部教授，硕士生导师，江西抚州市人大常委会副主任，主要从事比较教育研究和职业教育研究。

本文是江西省社会科学“十一五”规划2010年重点课题“以行业为主导——当今世界职业教育的先进模式研究”（编号：10JY01）的阶段性成果。主持人:黄日强。