回得去的农村，回不去的权利

文_本刊记者 杨宇勃（发自陕西咸阳）

回得去的农村，回不去的权利

文_本刊记者 杨宇勃（发自陕西咸阳）

户籍制度是一项基本的国家行政制度，其本身是人口管理的一种方式。然而，每当在我国提起“户籍”二字时，他总能牵动十三亿人的神经，其原因就在于，户籍背后所隐藏着诸如教育资源、医疗资源、社会福利、就业，以及土地承包权、宅基地使用权、新型农村合作医疗等一系列关乎民生的重大问题。

“农转非”没了土地

从计划经济时代开始，我国将户籍性质划分为农业户口和非农户口，非农业户口指的是城镇户口或城市户口。而界定农村户口，需同时具备以下条件：现户口登记在村委会、依法承包农村责任田，以及2005年1月1日前缴纳农业税费并承担农村公益事业劳务，且没有享受城镇居民社会保障和福利待遇。

但是随着经济的发展，有的省市已取消了农业户口与非农户口的称呼，统称为居民户口。特别是2014年7月30日国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该意见指出，建立城乡统一的户口登记制度。这意味着以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度成为历史。每一位中国公民的户口均统一登记为居民户口，体现了户籍制度的人口登记管理功能。

然而，作为农村大学生，却因为城乡二元户籍时代不经意间的户籍外迁，给自己以后甚至其后代生活带来了不小的影响。“当时没人告诉我户口迁出后，再迁回来就很难了。”2009年考上湖南某高校的陕西籍农村大学生杨东告诉本刊记者，当时拿到通知书时，上面写着自愿迁出户籍，于是其在毕业报道前来到当地辖区派出所办理了户籍迁移手续。“当时像我这样迁出户籍的农村大学生不少，我的不少同学都是如此。”

杨东向本刊记者表示，由于当时自己年纪小，根本不清楚户口迁出的影响，于是稀里糊涂地将农业户口迁出，成为非农户口。“当时我只知道迁出自由，却根本不清楚这一迁出就很难回去了，当时工作人员只让我提供相关手续，按道理他们应该告诉我这些。”杨东和其他农村大学生一样，在进入高校之前将户籍迁往学校所在地，然而，在毕业之后，他逐渐发现周围不少同学的户籍在迁回原籍时成为非农户口，很难再成为农业户口。

“我的户口也是大学毕业时迁出去的，当时我是农村户口，后来却被告知迁回原籍后属于非农户口。”2009年考上大学的山东籍农村大学生王成告诉本刊记者。“我在没迁出户口之前，享有土地承包权、宅基地使用权以及其他农民所能享有的权益，而如今，这一切都没了。”

相较于农村，城市不仅意味着华灯璀璨、高楼林立，也意味着更高的收入、更好的教育、更优质的医疗，等等。计划经济以来相当长一段时间，对于农村大学生而言，考上大学农转非，跳出农门进城去，是改变自身命运的最好途径。但是随着中央“三农”政策的不断深入，城乡差距在不断缩小。于是，在一些地方，来自农村的大学新生在考上大学之时，就没有选择“农转非”，而是守起了农民的身份，他们不愿转户口变为户籍身份中的“城里人”。“我身边也有同学没有转户口，所以他们一边在城市工作，一边在农村拥有土地，并且可以参加新型农村合作医疗，既保留了农民身份，又进了城。”

但类似杨东一样“农转非”的人就不同了。采访期间，一位河南籍的农村大学生张兴同向本刊记者坦言，在城里工作每年仅缴纳社保就需要一万余元，而自己如果当初不转户口，如今就可以参加新型农村合作医疗，这样就省了不小的开支。“我的父母、兄弟都是农民，在没迁出户籍之前农村老家也有我的承包地、宅基地，就因为迁出了户口，这些都在瞬间丧失，当初迁户口时相关部门并没有告诉我们这些，如今只允许农改非，但是要非改农几乎不可能，可我们农村大学生如果在城里待不住了，老家农村又没了土地，我们怎么生存？”

“非转农”没有明文规定

从1995年开始，大中专毕业生不再享受“包分配”的政策，此后直至2003年，国家政策要求大中专生必须将户口迁至学校，对于农村学生而言，这可以说是带有强制性的“农转非”。而2003年后，国家政策规定大中专生入学时户口迁移随自愿原则，一部分农村新生没有“农转非”，而另一部分学生则进行了“农改非”。

1995年前毕业的人能享受到包分配的政策，因此他们基本上都可以有一份稳定的工作。2003年后入学的人虽然不强制“农转非”，但是市场竞争的压力使得此后的大学生面临着诸多挑战。这样一来，1995~2003年入学的人，以及2003年之后进行“农改非”的学生则沦为“留城不易，回村亦难”的尴尬群体，于是他们要求“非改农”的意愿也最强烈。

记者发现，农村大学生要求“非转农”的例子在全国并不少见，例如杭州市滨江区马虎村20余名大学生要求将因上学转出的户口转回农村，浙江桐乡市一年出现52例跨省“非转农”事件等。

本刊记者采访了一位几年前因为升学把户口从农村转入学校的陕西咸阳籍大学生赵盛，他告诉本刊记者，毕业后自己再去上户口就变成了非农业户口，如今家里虽然有二轮承包时村里划给他的土地，但是等下一轮承包时赵盛将面临失地。村干部告诉赵盛，其现在的户口不能参加农村合作医疗保险。所以这些年，赵盛在外看病的费用都是自己承担，现在有点承受不了，想回农村。“现在想把户口转回农村，可是当地派出所的工作人员说转不了，要转的话，须经过他转非农前原籍所在地的村、乡同意，否则不好办理。”

就“非转农”问题，记者咨询了赵盛所在的县公安局户籍民警。工作人员谈伟阳表示，“能否迁回农村关键是看村里同意与否，如果村委会不同意，那就不可能迁回去，这个事得和村里商量，决定权还在村里，需要让村里开具一份同意接受的证明，如果村里不同意，也可以迁回来，只是承包地、宅基地等权益不能享有。”

对此，赵盛质疑道，当初迁户口时是自愿原则，如今能否迁回农村却必须由村里决定，“这些事当时就没人告诉我，如果是这样的话，我当初怎么也不会迁出去。”

对于大中专学生毕业后户籍迁回问题，谈伟阳表示，居民持毕业时户口所在派出所出具的户口迁移证或者户籍证明、原籍村或单位介绍信、原籍户口本，方可办理迁回手续。“迁回后，户口本中的地址会写原籍村。”

但当本刊记者问及迁回后是否与当初迁出之前一样享有土地承包权、宅基地使用权、新型农村合作医疗等相关权益时，谈伟阳表示：“户籍迁回原籍只是找了一处户口的存放地，至于相关权益是否拥有，我们不能解释，我们只负责户籍管理。”

采访期间，陕西省咸阳市某县人事局一位工作人员表示，“农改非”很容易，但是要“非改农”就很难，基本上农村大学毕业后要迁回原籍都是非农户口，只有甚少一部分人能迁回农村，并拥有农民身份，而这样做的前提是“有关系”。记者了解到，就“非转农”问题，目前，国家现行户籍制度有“农转非”的明确规定，但是没有明文规定“非转农”。作为公安机关在行政管理中只能依照现行的政策和法规办事，不能擅自改变相关规定。

相关权益丧失

对于农村大学生户籍迁回后能否享有参加新型农村合作医疗一事，本刊记者随即来到赵盛所在县新型农村合作医疗办公室采访，工作人员表示，赵盛这种情况的农村大学生迁回后只能参加城镇居民医保，不能参与新型农村合作医疗。大学生属于干部身份，而新农合参保的对象属于农民，大学生户籍迁回后只是将户籍存放在农村，但是身份没有发生变化。“如果你执意要参加新农合的话，全省整个联网的医院是不会给你报销的，医院的网络是与公安部门的网络联网的，所以（医院）可以分清是居民还是农户。”

采访期间，合疗办工作人员表示，类似将农村户口迁出之后再想迁回农村的人不少，很多人最终都变成了城镇居民户口，只能参与城镇居民医保，“有的大学生迁回后参与了新农合，但是到时候不能报销，经常有人向政府热线反映，但是没法解决。”

此外，对于即便是大学生将户籍落实到原籍村，能否享有土地承包权以及宅基地使用权的问题，本刊记者来到赵盛所在县的国土资源局采访，工作人员表示：“目前的政策是，大学生户籍一旦迁出去之后，即便是后来迁回原籍村，也没有享受承包权和宅基地使用权的权利，这在全国都是一样的。只要你迁出户口，那么就什么都没有了，户籍就是放在原籍村也与村里其他的农民是不一样的，从国家政策角度来讲，大学生‘农改非’后就不再拥有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。”

“我们这些大学生的农村集体产权被强制剥夺，可如今土地承包经营权却可以抵押贷款。”杨东对此表示不解。2016年3月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部关于印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知，指出以承包土地的经营权作抵押，由银行业金融机构向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放贷款。

本刊记者发现，在安徽涡阳县，当地政府和农商银行创新推出的“金土地”贷款政策，通过用土地经营权为抵押的方式，半年多时间解决了1800多名农户在生产资金短缺上面临的难题。

杨东告诉本刊记者：“我以前是农民，如今不愿意呆在城里了，想回农村，却已经彻彻底底地失去了土地，然而这一切都是无偿退出。可现在承包权是可以抵押贷款的。然而如今国家政策要求农村集体产权自愿有偿退出机制，那我们这一批从农村走出来的大学生的权益怎么保障呢？”

自愿有偿退出

为了进一步推进户籍制度城镇化，2016年10月11日，国务院办公厅印发了《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（以下简称“《通知》”），明确了2020年前，约1亿农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的任务单。在农村集体产权制度改革方面，《通知》要求建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，确保如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证，积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。

同时，《通知》规定不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。建立健全农村产权流转市场体系，探索形成农户“三权”自愿有偿退出机制，支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。

中国人民公安大学教授刘宏斌表示，此前“农转非”过程中，部分地区发生过为了人口城镇化率，或是土地财政驱动下的急功近利做法，用强制流转土地的方式转变农民身份。“土地等是农民生存的基础和根本，这一规定实际上表明了不能强制农民离开土地的态度，让农民能够自由处置拥有独立使用权的事物，在进城过程中，权利不会受到侵害和侵蚀。”农民在实现“农转非”后，可能依然保留着土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权；对于愿意放弃的，也可以通过转包等方式处置。

对此，国土资源部规划司副司长周建春表示，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。要充分尊重农民意愿，切实保障其合法权益。不难看出，国家鼓励农民进城的同时，坚决维护农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等，并支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

采访期间，赵盛告诉本刊记者，他们这些农村大学生在户籍未迁出之前是农村户籍，当时拥有农民享有的一切权利，“我们当时根本不清楚户籍迁出后就没有了土地，如今我们想回到农村，但却被告知已经是干部身份，但是城市的生活压力以及高额成本又迫使我们再次试图回到农村。然而，我们这些从农村走出来的大学生却发现自己曾经拥有的权益被无偿地强制性剥夺。”

河南大学中原发展研究院院长耿明斋表示，目前河南省正在推行农村土地承包经营权、宅基地用益物权的确权、登记、颁证工作，确权给你之后，就永久是你的，土地的权益和户籍是分开的，不管你的户籍转到哪儿，因土地产生的利益都是你的。

（应被采访者要求，文中杨东、王成、张兴同、赵盛、谈伟阳均为化名）