农村基层党组织建设的向度分析

马寒

[摘 要] 加强和改进农村基层党组织建设是全面从严治党战略的关键环节，对于推进党的建设科学化具有重要意义。由于农村基层党组织不能有效应对农村经济社会发展、阶层多元需求、利益固化等现实问题，出现了组织功能弱化、组织建设滞后、党员身份异化等多向性矛盾。因此，应当从“人”的维度加强党员队伍建设，从“制度”维度推进组织制度创新，从“改革”维度探索组织实践模式。

[关键词] 农村 基层党组织建设 从严治党

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央始终坚持党要管党、从严治党，把全面从严治党作为新的历史起点上继续推进党的建设新的伟大工程，标志着党的建设进入新阶段。作为党的最基础的环节，农村基层党组织承担着极为重要的责任。然而，由于农村极为复杂的乡土环境、多元社会结构和多样利益诉求，近年来农村基层党组织建设出现了诸多问题，一定程度影响了党的政策在农村的贯彻执行，加剧了党群干群关系的紧张，消减了党在人民群众中的威望，为农村经济社会发展和安全稳定带来了隐患。

一、农村多元需求与基层党组织功能弱化

作为社会最庞大公民群体的管理者和组织者，农村基层党组织功能弱化是个不争的事实。虽然，造成这一事实的原因是多方面的，但从根本上讲是面向农村多元需求的不适应、不作为，而导致领导权和管理权的让渡。

（一）农民阶层多元化与需求多元化。改革开放以来，社会主义市场经济的不断深化，不可避免地冲击了农村社会结构。原来作为政治意义上的农民阶级逐渐被多元阶层所取代，很难作为一个阶级整体存在。就目前而言，泛义上的农民至少可以分为6个阶层，即农民企业家、农民知识分子、农民工、务农人口、农民无产者（失地农村人口）和城乡二元农民。这些农民阶层虽然都还有一个共同的农民身份，但实质上已有较大的差异，这必然造成他们在身份认同、政治认同、精神需求等方面的多元化[1]p108-109。

在身份认同方面，不同农民阶层在经济状况、生存状态、文化水平和生活质量等方面的现实差异，很难使他们形成一致的身份认同。在政治认同方面，农民阶层分化产生了较大的政治身份的差异：党员干部与普通群众，党代表或人大代表与非代表，各级政协委员与非委员，等等。因此，少数优秀农民与多数普通农民的政治差异化很难形成共同的政治认同和政治归属。在精神需求方面，不同农民阶层也有较大差异。近年来，由于乡土文化的流失与破坏，底层农民阶层的精神需求几乎被压缩到了最低限度。较高层次的农民可以享受到多样化的精神产品，承担得起多样化的精神消费，而低层次农民只能承受低俗文化消费。以上这些差异的现实存在，给党的基层工作带来了深远影响和巨大挑战。

（二）基层党组织功能的弱化。面对农民阶层分化和需求多样化，部分基层党组织出现了集体失语和组织功能弱化的倾向。集中表现在以下三个方面：一是基层党的领导权让渡于行政权。村级管理模式在理论上是党领导下的村民自治模式，在这种管理体系中，村级党组织是领导核心，其他组织起维护并服从党组织领导。然而，多数情况下，由于分工不明、权限不清，党的核心领导作用很难发挥。当然，更谈不上对辖内不同农民阶层的有效分类管理。二是面对矛盾冲突，农村基层党组织集体失语。农民的阶层分化带来的必然是利益分享、政治平权、公正公平等阶层间的矛盾冲突。如果处理不当，这些矛盾必然会对农村经济社会发展和安全稳定造成严重影响，甚至会出现大规模群体事件。然而，由于基层党组织认识模糊、权力不足、方法不多，常常出现集体失语。三是担负多元需求下利益共同体的组织管理功能弱化。维护利益共同体，实现各阶层最大限度的一致性，是农村基层党组织的一项基本功能。然而，一些基层党组织漠视多元需求，放任自流，这既与党的宗旨相背离，又无形中削弱了党在群众中的威信，淡化了党的领导，使党的基层治理出现了权力真空。

（三）基层党组织权威的消减。《党章》规定：党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。但长期以来，由于乡村文化、乡土环境的影响，不可避免地出现了党员身份异化、族团利益固化等问题，无形中消减了基层党组织的权威，动摇了党在农村的领导地位。首先，宗族势力是消减党组织权威的显性力量。农村党员多是宗族中有声望、有地位或拥有雄厚资产者，他承载着对宗族利益的维护和延展，以占据较多的行政资源来对抗其他宗族或组织。同时，当党员在管理中受限制或损失时，相应地也会得到整个宗族的支持和保护。其次，帮派势力是消减党组织权威的隐性力量。农村帮派势力根深蒂固，他们以江湖道义结成利益团体，参与各类农村党组织的政治活动，以致部分党员对帮派利益负责高于对党和群众负责。再次，利益团体势力是消减党组织权威的重要力量。农村利益团体多形成于集体企业、私营企业、行业协会以及各类商业运营组织中。这些团体的生产经营场所在农村、资本私有、管理粗放、职工以农民为主，生产经营与村级行政干预联系密切。利益团体为了减少经营成本，常常通过谋求更高层级的政治身份以对抗村级行政干预。

二、农村经济社会发展与基层党组织建设滞后

十一届三中全会以来，中央陆续出台了一系列指导和鼓励农村经济社会发展的政策措施。尤其是十八届三中全会出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对农村全面深化改革做出了部署安排。农村经济社会发展和全面深化改革须臾离不开党的领导。然而，农村基层党组织建设的滞后性与农村经济社会的发展迅猛性形成了巨大反差，严重影响了党的农村政策的执行。

（一）基层党组织的组织建设失序。组织建设落后是制约农村基层党组织效能的严重羁绊。第一，党的组织原则执行不到位。民主集中制是党的根本组织原则，它是体现党的先进性和凝聚力的重要标志，是党领导人民履行历史使命的组织保证。农村基层党组织面向农民、扎根于农村，不可避免地受到族权，甚至宗教权力的影响。部分领导干部在行使权力时家长作风严重，广大群众和普通党员无法通过正常组织原则合理表达利益诉求。第二，党组织家族化倾向明显。家族化是指一个党组织中多数党员归属同一个族群、姓氏、宗亲。家族化与党的组织原则两不相融，它使党组织家庭化、党的工作私人化、组织管理情感化，严重削弱了党的凝聚力和战斗力。第三，组织机构涣散。根据中组部2014年中国共产党党内统计数据显示，577336个建制村中，577273个已建立党组织，占建制村总数的99.99%[2]。然而，由于经费缺乏、保障不足，不少地方的农村基层党组织无固定组织机构和办公场所，无正常的组织生活，很难形成阵地效应。第四，党员发展不足。由于大量青壮年劳动人口外出务工，以及组织工作不到位等原因，农村党员发展严重不足，老龄化、静止化趋势明显，不少地区农村多年未发展党员。

（二）基层党组织的思想建设不牢。思想建设和作风建设是我们党的政治优势。然而，近年来党的这一政治优势在农村基层党组织中不断弱化，致使党的最新成果和国家政策制度无法在农村基层扎根。第一，基层党组织理论学习长效机制不健全。毋庸讳言，在不少农村，经济发展和安全稳定的现实要求，大于对党员干部思想建设的要求；在如何发展经济方面的教育，也重于对党员干部的理论教育。第二，马克思主义信仰教育欠缺。马克思主义信仰是共产党人区别于其他政党的显著标志，信仰缺失必然导致党性不纯。农村基层党员干部由于环境相对封闭、知识文化水平不高，很难接受系统的马克思主义信仰教育。即便一些农村先进党员，也仅是怀有朴素的马克思主义信仰，很少有系统学习马克思主义理论的机会和能力。第三，政治意识不强、宗旨意识淡薄。农村基层党员干部直面群众，最接近群众、最了解群众、最直接服务群众，他们是党的农村工作的直接执行人，政治意识和宗旨意识的强弱高下直接关乎党的事业。由于政治教育不足、党性教育缺乏，不少农村党员干部忘掉自己的党员身份，不正确执行党的农村政策，甚至侵害群众利益，形式主义、官僚主义、宗派主义盛行。

（三）基层党员队伍能力建设不足。习近平指出：“从总体上看，与今天我们党和国家事业发展的要求相比，我们的本领有适应的一面，也有不适应的一面……我们的队伍里有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌。”[3]p402农村工作的复杂性和特殊性要求基层党员干部必须是个多面手，既要有发展经济的能力、做好政治工作的能力，也要有抵制资产阶级文化侵蚀、防止封建文化死灰复燃，维护社会安全稳定的能力。从总体上看，当前农村基层党员干部有三个方面的能力明显不足。第一，引领经济发展的能力不足。早在1980年5月，邓小平在论及农村政策问题时就指出：“现在有些干部，对于怎样适合本地情况，多搞一些经济收益大、群众得实惠的东西，还是考虑不多，仍然是按老框框办事，思想很不解放。”[4]p316邓小平这段论述鲜明指出了制约农村基层干部引领经济发展的两个层面的不足：一方面不知道如何结合实际搞好经济；另一方面思想保守，无法适应经济发展需要。经过30多年的改革发展，这两个制约因素在农村党员干部中仍然存在。第二，开展思想政治工作的能力不足。《中国共产党农村基层组织工作条例》第十五条明确要求，农村基层党组织要着力加强思想政治工作。这既是对基层组织的整体要求，也是对党员干部的个体要求。当前，部分农村党员干部在思想政治工作方面的问题突出表现为政治口号多，如何落实党的农村政策思考少；接触群众多，了解群众思想状况、疏导化解群众矛盾少。这些问题的存在很大程度上影响了农村的社会安定。第三，抵制不良文化侵袭的能力不足。维护农村文化安全是党的基层工作极端重要的任务。从社会实际看，宗教传播在农村呈快速蔓延趋势，各类邪教多在农村发端，各种非法组织也在农村广泛开展活动，涉黄涉赌涉毒问题在返乡务工人员中多有发生。这些文化安全问题理应成为农村党员干部工作的重点内容。然而，由于知识不足、教育失衡，落后地区农村党员干部处理文化安全问题能力明显滞后。

三、加强农村基层党组织建设的基本维度

早在1999年，中央就制订了《中国共产党农村基层组织工作条例》，用以指导农村党建工作。十余年来，中央又先后出台多项针对农村基层党组织建设的指导意见。这对化解农村基层党组织建设问题，巩固党对农村工作的领导地位，强化党在推进社会主义新型农村建设的战斗堡垒作用，具有极为重要的指导作用。当前基层党组织建设理论上讲，政策措施比较完善，但用以指导实践不够，出现了理论与实践脱节的问题。这是农村工作复杂性的体现，也是农村问题不断积累的结果。因此，站在推进党的建设科学化和国家治理体系现代化的历史高度，应当从“人”“制度”“改革”三个基本维度，加强和改进农村基层党组织建设。

（一）从“人”的维度加强农村基层党员队伍建设。从“人”的维度考量农村基层党组织建设，主要有两个层面的含义：一是从主体角度考量。农村基层党组织建设的主体无疑是党员干部。早在新民主主义革命时期毛泽东就讲过，“干部问题是一个有决定作用的问题”[5]p436，“只有依靠成千成万的好干部，革命的方针与办法才能执行，全面的全民族的革命战争才能出现于中国，才能最后战胜敌人”[6]p63-64。党员干部，首先是作为“现实的人”存在，其次才是作为党员存在。“现实的人”标明其存在的自然属性，“党员”是标明其存在的政治属性。在这两个层面上要论证的是自然属性与政治属性的优先次序问题。当自然属性优先于政治属性时，必然导致党员违背党性原则、背离党的宗旨，表现在现实上就是为了个人私利而损害他人、集体和国家利益；当政治属性优先于自然属性时，党员干部才能坚守党性自觉高于人性自觉。二是从目的性角度考量。党组织建设直接对象是党员队伍，但最终目的是为更好实现群众根本利益。因此，我们加强党组织建设不能游离于群众之外，而是要一切从群众出发，明确宗旨，奠定根基；还要领先群众，这样才能把党建设好；更要服务群众，赢得群众所作拥护，为党的发展创造条件。

马克思指出：“对实践的唯物主义者即共产主义者来说，全部问题都在于使现存世界革命化，实际地反对并改变现存的事物。”[7]p527因此，解决当前农村基层党的建设出现的问题要从根源上解决“人”的问题。第一，深入开展党员党性教育。应通过系统的马克思主义和中国特色社会主义理论体系教育，来武装农村基层党员干部，使他们牢固树立马克思主义信仰、共产主义信念和建设中国特色社会主义的信心，认识到自己的主体地位和自身担负的发展使命、历史责任。要充分考虑农村基层党员的文化水平和接受能力，创新理论教育内容，用基层党员听得懂、学得会的鲜活群众语言，引导他们塑造应有的政治自觉和思想自觉。第二，开展易于接受的实践教育。应大力开展农村先进典型示范教育、实地体验教育和反面教育等农村基层党员易于接受的实践教育，通过农村基层党员“走出去看、体验式学、实践中悟”等方式，提高他们引领农村经济社会发展的能力、维护农村安全稳定的能力和服务群众的能力。第三，提高群众参与效度。农村基层党的建设不能脱离群众或排斥群众参与，应保证群众应有的话语权、监督权和参与权。在党员推选、考核、任职等方面增加群众的话语权重，保护群众正当行使话语权时免受干扰或打击报复。

（二）从“制度”维度推进农村基层党组织制度创新。新世纪以来，尤其是党的十六大以来的十几年间，农村经济发展和社会结构均发生了重大转变，这要求农村基层党组织制度也要随之转变。虽然，目前中央和地方已经制订了一系列推进农村基层党组织建设的制度措施，但落实情况和实际效果却不尽如人意。近年来，屡屡发生的农村群体性事件就是很好的证明。推进农村基层党组织建设，破解农村基层党组织制度落实难问题，首先，要实现管理制度创新。管理制度创新应立足于党的要求、农村实际和群众诉求。当前，管理制度创新的难题主要有四个，即：如何破解宗族势力、帮派势力和团体利益势力对基层党组织的滋扰问题，如何保障基层党组织领导核心作用和战斗堡垒作用问题，如何巩固广大群众对基层党组织的信任问题，如何弥补基层党组织引领农村经济社会发展能力不足问题。这些现实而紧迫的问题在不同地区农村的严重程度和位次关系都有较大差异，应当系统研究、区别对待。其次，要加强组织运行创新，解决组织失序和组织涣散问题。保障基层组织有效运行，应解决两个方面的问题：一方面，设立专职农村基层党务工作者，定职定薪，使党务工作者有生活保障，有政治待遇；另一方面，优化选调生和党员干部驻村选配制度，合理调配农村党员的干部结构，使选调生和驻村党员干部留得住、用得上、有地位。再次，要构建制度反馈评价机制创新。制度落实情况如何、实施效果如何要靠反馈评价来完成。长期以来，基层党组织建设和党员履职情况主要由上级党组织来考核、反馈和评价，缺乏群众参与和专业考评，这种线性模式使得基层党组织形成了只对上级组织负责，而不是对群众负责。因此，打破线性评价模式，一方面应引入群众认可评价，党员服务群众如何，由群众定性考核；另一方面引入社会专业机构评价，通过政府购买的形式，由专业机构进行定量分析，为上级党组织提供分析参照和量化数据。

（三）从“改革”维度探索农村基层党组织实践模式。当前，农村人员流动加快、阶层分化、村域调整、生产生活方式改变等新情况新问题的出现，亟待农村基层党组织做出实践回答。农村基层党组织要在新形势下焕发出活力和张力，必须以改革创新的勇气，探索适应新情况、新问题的实践模式。第一，打破单一壁垒，实行横向联合。随着城镇化的快速推进，整体农业人口下降较快，部分农村几乎没有常住人口，党支部和党小组已无存在可能。同时，也应看到一些省份近年来实行了小村撤并和农村社区化，局部村域规模成倍扩大，党员绝对人数相应增加，远远超出了党支部和党小组的组成上限。比较来看，区域差异和村域差异表现明显。在这种情况下，打破原有行政村级划分和一村一组织的设置壁垒，实行村村横向联合，实现一体组织、一体管理、优化整合，可以较好地消弥以上差异。第二，破除村级界限，探索干部流动。在以往的实践中，农村党员干部基本上都是固定的、不流动的。这个模式的最大弊端就是党员干部无法摆脱熟人社会困扰，党性原则时常让位于人情亲缘。新形势下，交通方便、信息便捷，已经具备干部流动使用的基本条件。因此，应当探索打破村级界限，探索党员干部流动使用机制。这样既保证党员干部慎权慎行，又能有效防止宗族势力影响。第三，保证组织原则，鼓励多样发展。在保证不违背组织原则的前提下，应当鼓励农村党组织多样化发展。例如村级党组织与私营企业组织有机联合，借用私营企业优势拓展党组织发展空间。再如鼓励有条件的村级党组织引聘优秀专家或城市退休、赋闲党员支持村级党组织建设。

参考文献：

[1]鄢一龙等著.中国共产党与中国社会主义[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[2]2014年中国共产党党内统计公报[EB/OL].人民网，2015-06-30.

[3]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[4]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[5]毛泽东军事文集（第1卷）[M].北京：军事科学出版社，中央文献出版社，1993.

[6]毛泽东文集（第2卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[7]马克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.

责任编辑/冷 波