我国公共体育服务体系概念再讨论——基于功能主义的视角

郇昌店，肖林鹏，李宗浩，杨茜萍，宋 珏

当前，伴随着我国建设服务型政府步伐的加快，构建完善、便捷和公益性的公共服务体系已成为政府工作的重要内容。现阶段，构建公共服务体系不仅是政府职能体现的途径，同时也是保障公民的权益、促进社会和谐稳定的必然之举。在我国，发展公共体育事业、促进全民族的身体素质提高已列入政府工作报告，成为体现政府民生工作的重要方面之一。各级政府体育行政部门基于建设服务型政府的价值取向，已将公共体育服务体系建设纳入议事日程，并对区域公共体育服务体系的建设进行了积极探索。

鉴于我国长期以来缺乏对公共体育这一事物的科学认识，其与政府治理和公共服务等观念的结合又较晚，因此对公共体育服务及其相关内容的研究较为滞后。尽管当前公共体育服务体系重要性已为社会所公认，但由于缺乏对“公共体育服务体系”含义的深入探索，社会各界对公共体育服务体系认识较为散乱，而实践操作领域的公共体育服务体系建设工作也属于“摸着石头过河”。很多研究中将“公共体育服务体系”与“全民健身服务体系”、“多元化体育服务体系”、“群众体育服务体系”等概念相混杂，因此呈现出研究成果所指不清，讨论对象模糊的现象，于科学全面认识事物和实践操作并无实质性指导意义。

公共体育服务体系讨论在学术研究方面具有较强的聚焦能力，其在政府工作视野亦有所体现。2011年全国体育局长大会上，国务委员刘延东在贺信中指出:领会十七届五中全会精神，认真总结“十一五”发展经验，全面谋划“十二五”体育事业发展……切实加强公共体育服务体系建设。2012年全国体育局长会议上刘鹏局长指出现阶段我国面临的诸多重大问题中，公共体育服务的理论与实践位列其中。以上种种言论，反映了公共体育服务体系不仅纳入学术研究视野，而且其重要性也得到了政府的认同。

基于此，本研究着眼于当前学术界与实践领域广泛使用但尚未严格定义的“公共体育服务体系”，力争从全新的角度对公共体育服务体系的概念进行解读，并提出超脱现有公共体育服务体系认识的相关观点，以服务于我国公共体育服务体系的理论研究与实践进展。本研究主要采用文献分析和逻辑分析等方法，首先立足于我国现有公共体育服务体系研究成果的分析，并与其他临近领域公共服务体系研究进展作横向比较，最后对我国公共体育服务体系的作界定，最后以本研究提出的观点来匡正当前研究领域和实践前沿的误区，提供全新的思路与认识。

1 公共体育服务体系含义的研究:进展与评论

当前，由于学术界对公共体育服务的术语使用尚未形成统一认识，存在“公共体育服务”与“体育公共服务”两种称谓［1］。需要明确的是，虽然研究人员在研究进展中术语使用各异，但研究对象基本一致，因此本研究对公共体育服务体系含义的分析，包含着公共体育服务体系和体育公共服务体系两类对象。纵观学术界对公共体育服务体系含义的相关研究，暂且搁置分类标准的要求，基本上可以分为如下几个类型:

第一，要素综合说，即公共体育服务体系由相关要素组合而成。该观点以肖林鹏、李宗浩、杨晓晨等人的研究成果为代表。肖林鹏、李宗浩、杨晓晨等人在分析公共体育服务体系与其他体育服务体系异同的基础上，提出公共体育服务体系是为满足公共体育需求而提供的各种要素和创造的条件等的总称。并提出公共体育服务体系由核心类、支持类和保障类等三个层面和体育活动、体育组织、体育场地设施、体育信息、体育指导、体育资金、体育政策法规、体育监督反馈和体育绩效评价等九个要素构成［2］。作为学术界首篇专门探讨公共体育服务体系基础性理论的研究成果，肖林鹏等人创造性提出了公共体育服务体系的三个层面和九种要素构成的观点，为后续相关研究提供了良好的理论借鉴。但该研究成果并未对三个层次之间的关系进行进一步分析，文中看不出三者间究竟是“平行关系”还是“上下位关系”(后经与肖林鹏教授交流，肖教授也认为三个层次之间并不是平行关系，而是存在一定上下位关系)，支持类与保障类的区分也不明显，偶有交叉;同时三个层次与九个要素之间没有进行匹配分类，一定程度上形成三个层面和九个要素的脱节。

李静认为公共体育服务体系是政府主导、社会参与形成的以满足人民群众体育需求、保障人民群众体育权益的各种公益性体育机构和服务的总和。并认为公共体育服务体系包含公共体育政策法规、公共体育基础设施建设、公共体育组织结构和人才、公共体育服务的主体、公共体育服务的方式和公共体育服务经费等部分［3］。李静的研究成果虽然揭示了公共体育服务体系构成的多元主体，但是其结论显然不符合形式逻辑中概念内涵与外延之间的反变关系。按照李静对公共体育服务体系内涵的界定，其外延应该是各种机构和服务的罗列，而不是上述所列的几个类型。

范冬云亦认为公共服务体系是公共体育服务各构成要素相互作用而形成的有机整体。包含竞技体育服务体系、学校体育服务体系和大众体育服务体系［4］。

第二，系统说，即实现公共体育服务供给的系统。按照现今研究进展，可以将其分为制度系统、供给方式系统和服务与保障系统三种类型。以王才兴为组长的课题组界定公共体育服务体系时秉承制度系统的取向。认为公共体育服务体系是指以政府部门为主的公共部门提供的、以满足市民的基本体育生活需求为目的的、向市民提供公共体育产品和服务的制度和系统的总称。同时提出公共体育服务体系包含体育公共服务主体;体育公共服务设施;体育公共服务平台;体育公共服务产品;体育公共服务信息;体育公共服务便利、体育遗产保护;体育公共服务机制;体育公共绩效评估以及体育公共服务的资金、人才、政策法规保障体系等方面内容。后续论述中，王才兴进而提出公共体育服务的基本结构由体育监测服务、体育活动服务、体育设施服务、体育组织服务、体育指导服务与体育信息服务等方面构成［5］。王才兴等人的研究虽然进一步将公共体育服务体系看作“支持公共体育产品与服务供给的制度和系统”，但其在表述公共体育服务体系的基本结构时又罗列了几个要素，没有表达清楚公共体育服务体系的外延与基本结构之间存在何种关系。在笔者看来，王才兴观点暗含了公共体育服务体系应该包含基本结构与非基本结构两个部分。

朱征宇在硕士学位论文中提出公共体育服务体系是政府和相关部门为满足社会公共体育的需求，向公众提供公共体育产品和服务行为及其相关制度与系统的总称。并认为公共体育服务体系包含核心要素和支持要素等两个层面和政策法规、基础设施、机构与人才、主体与产品、服务方式、经费保障等六个基本要素。在以上的六个基本要素中，主体与产品、服务方式二者为核心要素，是公共体育服务体系的核心内容;政策法规、基础设施、机构与人才、经费保障四者为支持要素，是为公共体育服务提供政策、人力、物质、资金的支持［6］。但其在分析过程中，没有处理好核心要素中的产品与支持要素中的基础设施表现出来的交叉状况。

供给方式的系统观。也有学者认为公共体育服务体系是指在一定的公共体育服务模式与政策规范下，依据一定的公共体育服务的供给方式而形成的公共体育服务系统。按照这种逻辑，基于公共体育服务供给方式来确定公共体育服务体系的外延应该是根据不同标准分类的供给方式，但其在分析公共体育服务体系的内容体系时又提出公共体育服务体系由公共体育设施建设服务体系、公共体育信息服务体系、公共体育指导服务体系、公共体育组织管理服务体系、国民体质监测服务体系、公共体育政策服务体系、公共体育保险服务体系等方面构成的观点［7］。显然作者在界定公共体育服务体系的过程中，没有明确公共体育服务体系究竟是什么，缺乏对核心概念的深入思考。

服务与保障的系统观。杨俊峰认为公共体育服务体系是一个能够不断为全国人民改善体育健身的环境和条件，有效地支持全国人民参与体育健身活动，满足全国人民多样化的体育健身需求，使全国人民健康素质得到明显提高的服务和保障系统;是一个由若干服务要素和保障要素组成的，按一定结构和层次构架的，具有体育服务和体育保障功能的整体［8］。杨俊峰对公共体育服务体系概念的界定有两处缺陷:第一，其将公共体育服务限定为健身服务领域，混淆了研究对象，将公共体育服务体系变成保障居民健身的系统，其实就是将公共体育服务体系与全民健身服务体系等同看待，表明作者并没有区分公共体育服务与全民健身服务的异同。第二，将虚置目标作为建构公共体育服务体系的依据，“全国人民健康素质得到明显提高”作为一个动态、定性描述的目标作为界定公共体育服务体系的依据不妥贴。但其表达的公共体育服务体系作为一个多层次架构的整体及其功能表达，具有一定启示意义。

另外，尽管部分学者在研究中并没有对公共体育服务体系的内涵作严格界定，但其在对“公共体育服务体系”做实证调研时，已经含有了对此问题的操作化处理，本研究通过其研究成果，可分析出其对公共体育服务体系相关内容的认识。如社区体育公共服务体系包含体质监测服务、体育活动指导服务、体育资源保障服务(含有体育政策法规、体育经费保障、体育场馆设施保障、体育人才资源保障、体育信息宣传服务)等几个部分［9］。

总之，当前关于公共体育服务体系作为系统或者要素集合体的认识已经达成了共识，这主要基于“体系”概念的明确性，但是针对公共体育服务与体系而言，尚未形成一致性意见。公共体育服务体系无论作为要素综合还是系统再现其实都是要素、结构、功能三维。即公共体育体系是由相关要素通过某种结构实现特点功能，因此在后续讨论中应该明确公共体育服务的构成要素、要素间结构及其功能。

2 临近领域的概观:交融与启示

公共体育服务是公共服务体系的构成部分，其与公共文化服务体系、公共卫生服务体系、公共旅游服务体系等属于同一级别，因此笔者也分析其他领域对相关公共服务体系的认识，提炼对公共体育服务体系相关借鉴。

2.1 公共文化服务体系概念界定借鉴

近年来，文化体制改革成效显著，公共文化服务体系的理论与实践相对较为成熟。有学者认为公共文化服务体系是现代政府公共服务体系的重要组成部分，包括“公民基本文化权利”以及由此产生的“公共文化需求”和满足公共文化需求的“文化产品和服务”。它是由公共文化设施体系、公共文化网络体系、公益文化服务体系和公共文化管理体系等部分有机组成的［10］。该观点的创造性在于将公共文化服务体系看成由文化权利、公共文化需求与公共文化产品等核心要素构成的系统。另有学者将公共文化服务体系看成公共文化服务的提供及其相关制度系统，包括公共文化服务的提供主体和服务对象、公共文化服务的基础设施、公共文化产品和服务的供给、财力人力土地等公共文化资源配置、公共文化服务绩效考核和公共文化政策法规等［11］。

2.2 公共卫生服务体系概念界定借鉴

由于公共卫生的理念由来已久，加之公共服务又属于较为成熟的理论，因此学界对公共卫生服务体系界定较为浅显。公共卫生服务体系指在一定的权限范围内提供必要的公共卫生服务的公共、私营和志愿组织的总体。包括:中央和地方公共卫生机构、公共卫生专业技术人员队伍、疾病监测和报告系统、实验室、电子信息系统、物资储备、公共卫生技术和措施、法规和制度保障等［12］。现今公共卫生管理领域对公共卫生服务体系的认识，大多体现了组织取向的标准。

2.3 公共旅游服务体系概念界定借鉴

部分学者在对公共旅游服务体系进行界定是区分广义和狭义两个层面。广义的公共旅游服务体系是公共服务型政府或者旅游管理部门的一切为了促进旅游产业发展的职能活动，包括由政府、企业及第三方组织提供的一切为了促进旅游业发展的活动。如制定旅游发展规划与战略，出台旅游发展政策、加强旅游资源保护，监督旅游开发、评定旅游产品和旅游服务质量，加强旅游基础设施建设、完善旅游统计，促进旅游形象宣传和旅游营销，保障旅游者合法权益等多方面内容。狭义的公共旅游服务体系，即那些与旅游者需求直接相关的旅游公共服务系统［13］。其区分公共旅游服务的观点具有一定价值，但是其对广义的公共旅游服务体系的界定，明显存在内涵过宽问题，政府所有的促进旅游发展的工作都可纳入其范畴，而对狭义的公共旅游服务体系的分析，体现了从公共需求出发的思路，对促进公共旅游服务发展具有重要意义。

就上述三个较为典型的公共服务体系界定而言，各具有独特特征:首先，公共文化服务体系体现了公共文化权利的理念，公共卫生服务体系主要是现实中相关实践的升华，其在现实中的“存在”较为明显，公共旅游服务体系则体现了广义与狭义的观点。其次，界定取向的综合观，即大多强调体系由多要素构成的观点。第三，公共旅游服务领域公共旅游服务体系的广义与狭义分类具有一定借鉴意义，从而揭示了对公共服务体系认识宏观与微观框架。公共旅游服务体系狭义的界定具有启示意义，因为该研究报告是政府部门完成的，体现了政府相关部门在推进领域公共服务体系建设中的思考，对致力于实现公共服务体系建设实践意义的学术领域而言，这种探索极具意义。

3 公共体育服务体系概念:基于功能取向的界定

3.1 我国公共体育服务体系的功能探究

本研究认为，公共体育服务体系的功能是明确公共体育服务体系含义的首要环节，其直接影响对公共体育服务体系内涵的认识。公共体育服务体系的功能是构建公共体育服务体系的硬约束，是构建公共体育服务体系的价值指向。因此，构建公共体育服务必须首先明确公共体育服务体系的功能问题。而公共体育服务体系的功能与我国当前公共体育事业发展中表现出来的问题具有密切相关。

基于当前我国公共体育事业的政策分析和相关理论，本研究认为公共体育服务体系的首要功能是:满足不断增长的公共体育需求，缓解公共体育服务的供需矛盾。《体育事业发展“十二五”规划》中指出:广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。在群众体育领域，政府提供的公共体育服务不足，体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导等诸多方面与广大人民群众的需求存在较大差距，已经成为我国在建设体育强国过程中的基础性薄弱环节。由此可见，我国公共体育服务体系的目的是形成实现公共体育服务供需均衡，解决当前公共体育服务供给中，普遍存在的体育场地设施、组织体系和科学健身指导等问题。公共体育服务体系最核心的功能就是为国民提供公共体育产品和公共体育服务，基本特征是“公益性”和“公共性”［14］。

其次，公共体育服务体系功能是:改变城乡、区域公共体育不均等的社会事实。当前城乡间公共体育服务差距较大，成为制约城乡一体化的重要瓶颈。国家体育总局局长刘鹏同志在2012年全国群体会议上的讲话中指出:当前，公共体育事业投入不足，基层公共体育服务能力薄弱，公共体育服务的均等化差距较大。鉴于当前部分地方政府对公共体育服务投入较少，存在以体育彩票公益金代替政府性财政投入的状况。承担公共体育服务主要职责的县级政府事权过大、财权较小，供给能力较低，县域公共体育服务发展滞后，形成城乡二元结构。东中西地区在公共体育服务的基本要素方面存在加大差异。因此公共体育服务体系在推进公共体育服务均等化等方面应发挥巨大的作用。

最后，公共体育服务体系的功能是:破除体制性障碍，建设适合政府组织、市场组织、第三部门组织和其他组织协同发展公共体育服务所需的制度环境和资源保障。组织、场地和活动被誉为公共体育服务发展的三驾马车，组织在公共体育服务发展中具有重要作用。但当前我国政府(尤其是基层政府)公共体育服务能力不足、市场组织缺乏参与公共体育服务的有效制度激励与补偿机制、第三部门资源较少等问题成为我国公共体育服务组织发展的瓶颈。因此，公共体育服务体系的目标之一就是构建适合政府组织、市场组织和第三部门等组织实现资源共享、优势互补和责任分担等方面的外部环境。

总之，公共体育服务体系存在的价值在于实现公共体育服务的供需均衡，在实现供需均衡的过程中，更应该考虑进一步推进公共体育服务均等化步伐。

3.2 公共体育服务体系含义的界定

基于以上分析，课题组对公共体育服务体系的内涵作如下界定:公共体育服务体系是实现公共体育服务供需均衡的要素集合。这一个界定体现在如下几方面:第一，强化了公共体育服务体系建设的目标指向，实现公共体育服务的供需均衡。第二，提出了我国公共服务体系建设的源头。公共体育服务体系建设的缘起是满足公共体育需求。公共体育需求是一种社会公共需求，由个人公共需求和政府公共需求构成［15］。我国公共服务体系的建设也是为了应对社会转型阶段我国公共需求不断膨胀的现实。由此引出公共体育服务体系的一个子体系，即需求体系，包含需求内容、需求偏好与需求数量等。第三，重视公共体育服务供给在满足需求中的作用。公共体育服体系的另一个子体系供给体系，包含供给内容、供给方式、供给主体。其中需求体系与供给体系具有实现二者均衡的可能性，即在内容体系方面达成一致。由此，课题组将同质性部分进行合并处理，衍生出公共体育服务体系的内容体系。公共体育服务供给的实现需要相应的资源与制度保障，即公共体育服务体系的另一个子体系，保障体系。而公体育服务体系的内容体系属于静态的产品层面，公共体育服务的供给与需求属于动态的行为层面。由此可见，公共体育服务体系分解为需求体系、内容体系、供给体系和保障体系，如图1 所示:

图1 我国公共体育服务体系构成分解

当前，各界对公共体育服务的供给体系与需求体系的认识较为一致，但对于内容体系和保障体系的认识存在分歧。由图1 可见，本研究对内容体系的分析，从理论与实践两种路径进行。

首先，理论上而言，公共体育服务体系的内容即满足公共体育需求的产品，主要有如下类别:体育活动、体育信息、体育组织、体育设施、体育指导、国民体质监测、奥运(全运)争光等。很多研究人员在论及“奥运(全运)争光服务”的归属时，尚未将其纳入公共体育服务体系讨论的范围，本研究认为，现阶段“奥运(全运)争光服务”是典型的公共产品类型，属于国家(区域)层面的公共需求内容。

其次，本研究通过公共体育服务体系实践领域的建设思路，来探索公共体育服务体系的内容体系。由表1 可以看出，在政府当前对公共体育服务体系内容的认识上，主要表现为体育场地设施、体育组织、体育活动和健身指导等领域，其他体育信息、体育制度和国民体质监测等较少。最多的建设项目有7 项，最少的2 项，当然这与政府层级具有密切联系，但也具有借鉴意义。

结合理论分析和实证调研，本研究将公共体育服务的内容体系框定为体育活动、体育信息、体育组织、体育设施、体育指导、国民体质监测、奥运(全运)争光等几个部分。

表1 我国部分政府建设公共体育服务体系的内容

对公共体育服务的保障体系分析，主要针对支撑公共体育服务供给的资源极其制度等，可分解为资源保障、政策保障和机制保障等三个层次。其中，资源保障主要有人力资源保障、财力资源保障、信息资源保障、科技资源保障、组织资源保障等。制度政策保障是保障公共体育服务供需均衡实现的制度总称，包含国家颁布的相关专门的体育法律法规，部门规章，地方政府为推进公共体育服务体系建设制定的意见等。机制保障即保障公共体育服务供需均衡的机制总称。包含需求表达机制、供给决策机制、绩效考核机制等。

分析发现，上述对于公共体育服务体系的界定过于宏观，为了便于公共体育服务体系在实践操作领域的应用，本研究提出公共体育服务体系的狭义定义，即满足公共体育服务需求的内容集合。综合以上分析，公共体育服务体系可以从广义和狭义两个角度进行认识，广义的公共体育服务体系是实现公共体育服务供需均衡的产品、行为与保障要素的系统，包含产品层次、行为层次和保障层次等。狭义的公共体育服务体系是满足公共体育服务需求的内容集合，包含公共体育设施、公共体育活动、公共体育信息、公共体育指导和国民体质监测、奥运争光服务等(见图2)。

图2 广义与狭义公共体育服务图示

4 结论

本研究提出的观点，需要在实践中得到印证，因此本研究以现阶段实际工作的需求来展示本研究应用的可能性。研究认为，公共体育服务体系领域当前面临的主要问题是政府领域构建公共体育服务体系和认识公共体育服务体系的现状。研究领域主要需要解决公共体育服务操作化。具体研究成果应用见表2。

表2 狭义与广义公共体育服务体系的现实应用

综上所述，本研究提出公共体育服务体系的含义，并对公共体育服务体系的概念作广义和狭义两个角度的分析。广义与狭义的公共体育服务体系观，对指导现实实践具有重要意义，对政府建设公共体育服务体系(包含基于区域不同的公共体育体系建设)而言，主要指广义的公共体育服务体系，对认识公共体育服务体系的现状而言，主要是狭义的公共体育服务体系观。

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