长三角地区单项运动协会管理体制运行现状与发展对策研究

马志和

在我国政府机构改革向纵深推进的时代背景下，体育系统在科学发展观的指导下，根据体育事业的发展实际以及未来走向，在继续发挥政府主导作用的前提下，引导社会体育组织参与到体育发展中来，从而在体育管理领域形成政府、市场和社会共同治理的多中心格局。为此，我们认为单项运动协会在未来中国体育发展进程中将扮演更为重要的角色，这不仅是考察世界各国体育发展经验形成的共识，也是我国从体育大国迈向体育强国进程中的必由之路。考虑到我国幅员辽阔、东西部差异较大，各地体育发展不平衡的现实状况，本研究对我国长三角地区单项运动协会进行调查分析，在描述长三角地区单项运动协会管理体制运行状况的基础上，揭示该地区协会实体化改革存在的主要问题，提出进一步完善单项运动协会管理体制的政策建议，为深化我国体育管理体制改革提供理论参考与决策咨询。

1 研究对象与研究方法

1.1 研究对象

根据课题研究需要，选取了江苏省、浙江省和上海市省级单项运动协会作为研究对象，主要为足球、篮球、排球、田径、游泳、体操、乒乓球、羽毛球、棒球、垒球、网球、自行车、击剑、举重、拳击、摔柔、跳水、水球、手球、射击、射箭、船艇、跆拳道协会等。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法

广泛收集、查阅了有关国家与社会关系理论、非营利组织理论以及新制度经济学理论等领域的书籍和文献;全面阅读了与本课题研究有关的既有文献，查阅了政府部门出台的相关政策、法规等。

1.2.2 问卷调查法

设计了《长三角地区单项运动协会管理体制运行现状调查表》，对江苏、浙江和上海的省市级单项运动协会进行问卷调查，共发放问卷70 份，回收有效问卷58 份。问卷数量能够满足本课题研究的需要，达到了社会学调查研究的要求。

1.2.3 访谈法

为了进一步摸清长三角地区单项运动协会的实际情况，课题组设计了访谈提纲，分别对二省一市的体育总会以及省级单项运动协会的管理人员进行了访谈，主要就协会的发展历程、活动领域、会员情况、协会与政府间关系以及运作中存在的主要问题进行访谈，积累了第一手资料，为课题分析讨论提供了较为充足的素材。

2 长三角地区单项运动协会的运行情况

2.1 协会的办公场所

在被调查的58 个单项运动协会中，由主管部门提供的占27.59%;租赁的占48.28%;协会自有办公场所的占10.30%;无固定办公场所的占6.90%;另外有6.90%的协会选择其他办公场所(如图1)。

图1 协会的办公场所

从这一数据可以看出:1)近一半的协会自己租赁办公场所，这与实体化改革前省级协会大多由主管部门提供办公场所，与政府体育管理部门一起办公的情况已有很大变化。协会自己租赁专用办公场所，从地理位置上、形式上避免了与政府部门的形异质同，自主性、自治性相对扩大。2)目前仍有6.90%的协会没有固定办公场所，这就给协会开展日常工作带来了一定困难和不便。在访谈过程中，这些协会管理者认为政府部门对协会实体化的推进力度不够，还没有在观念上真正重视单项运动协会的作用。事实上，政府体育管理部门也已经将这项工作纳入议事日程。2008年，江苏省体育局印发了《江苏省体育社团改革发展工作方案》，提出单项运动协会实体化要实现“五有”:有健全的社团组织和队伍;有规范的管理形式和制度;有较强的社会组织能力和市场运作能力;有持续发展的设施和资产;有推进项目发展的实效。

2.2 协会的章程建设

协会的章程是指经过全体成员共同认可的关于社团的宗旨、活动准则和治理结构等方面的规定［1］。从长三角地区单项运动协会的调查情况来看，所有的协会均有成文的章程，对国家管理部门的政策执行较好。但是，章程只是制度上的强制性要求，其作用应体现在协会的实际运作之中才有意义。由于协会实体化程度较低，主要负责人及部分工作人员来自于政府机构，因而章程的执行情况差强人意，在重大决策上还不能体现协会成员的意志。尽管会员大会或理事会制度也存在，但在操作过程中协会主要领导人可以控制决策程序，因此在重大事项上，特别是涉及成员利益与政府利益矛盾时，会员的利益诉求考虑得较少，章程中规定的民主决策机制在操作层面上未能有效实施。

2.3 协会的组织架构与工作人员情况

从长三角地区的调研情况来看，绝大部分协会组织机构一般包括会员代表大会、委员会(理事会)、常务委员会、秘书处、各专项委员会。专项委员会根据运动项目的不同略有差别，其组织机构一般如图2 所示。

图2 单项运动协会的组织结构

所调查的58 个单项运动协会共有任职人员366人，其中专职人员139 人，占总数的37.9%;兼职人员209 人，占总数的57.1%;其他人员18 人，占总数的5%(见表1)。每个协会的平均专职人员不到2.5 人，这使协会正常工作开展受到极大的影响。上海市体育总会作为一个市级管理枢纽组织，实际驻会人员只有秘书处的7 人，其他部门均为兼职人员，难以真正行使好管理、服务的职能。由此可以看出，长三角地区单项运动协会人力资源匮乏，任职人员以兼职为主，缺乏真正专门从事协会管理的专职人员，很难全身心地投入协会的实体化建设。不少来自体育行政管理部门的任职人员以兼职的身份参与协会工作，协会往往成为政府机构改革和分流冗员的一个渠道。协会任职人员规模普遍较小，尤其是缺乏稳定的志愿者资源，这构成了协会与发达国家单项运动协会在人力资源方面最大的差异。

表1 协会任职人员及其构成

2.4 协会领导人的任命方式

协会负责人是协会内部民主程度和自治程度的体现，也是协会能否获得社会影响力的重要人力资源［2］。在调查的58 个单项运动协会中，协会主要负责人由主管部门任命或派遣的为31.03%;由主管部门提名后通过民主选举产生的为46.55%;根据协会章程通过民主选举产生的为22.4%。民主选举也仅仅是一种形式，产生的负责人大都是政府主管部门已经决定的。协会负责人的任命方式反映了政府部门对协会实体化改革的态度，一方面政府机构希望协会能够有所作为，成为政府管理运动项目的助手;另一方面，政府机构又不希望失去手中已经掌握的权力与资源，因而在负责人安排上努力体现政府意志。

2.5 协会的决策方式

协会的“决策方式反映了组织的治理机制与民主化管理的程度”［3］。长三角地区91.4%的协会采取“由协会主要负责人协商决定”的决策方式，这表明组织内部的决策形式比较民主。但鉴于协会负责人主要来源于政府任命、派遣，因此，虽然其决策形式比较民主，但决策独立程度势必相对较低。

2.6 协会的财务状况

单项运动协会的财务支出是个敏感的问题，因此在调查过程中我们并未设计具体的问题以了解收支细节，而采用了收入与支出结构这样的问题以反映总体情况。从统计结果来看，长三角地区单项运动协会的经费来源根据排序主要是政府财政拨款和补贴、自身创收、会费、企业赞助，社会募捐和个人赞助这两项排在后二位。

总体来看，大多数协会的经费来源结构比较单一，经费来源渠道只有2～3种，集中在政府财政拨款和补贴、会费、自身创收中的“比赛收入”一项。从比重排序来看，政府财政拨款和补贴在73.91%的协会整体经费来源中居于首位，上海市拳击、跳水、水球、自行车、游泳协会完全依赖政府财政拨款和补贴。由于政府投入有限，77.50%的协会正通过自身创收谋求生存与发展，这体现了协会在加强自身能力建设方面正逐步向市场经济接轨。

来自企业的赞助比例较低，协会与企业的合作还有待于进一步加强。社会募捐和个人赞助较少反映了协会在寻求社会资源方面缺乏公信度和号召力，也反映了协会和政府间关系较为暧昧的现实状况。从支出结构来看，从高到低分别是竞赛费用、办公费用、培训费用、训练费用。由于单项运动协会担负着竞赛训练、运动员和教练员培训等多项管理职能，因此各项费用支出比较平均。相对于其他费用来说，办公费用较高，至少有36.20%的协会的办公费用在其整体支出中居于首位。需要指出的是，不同的协会其支出结构有一定的差异。有些协会没有优秀运动队的承办任务，所开展的活动主要是培训、咨询、信息发布以及组织群众性体育活动，其支出总量十分有限。个别协会和项目管理中心合在一起，承担了运动队的训练竞赛任务，因而其支出结构就有很大的不同，训练竞赛经费支出排在首位。

2.7 协会的活动与功能

表2 长三角地区单项运动协会开展活动情况统计表

目前单项运动协会管理体制改革不到位，与政府机构联系太密切，政府与协会之间的关系、协会与会员之间的关系没有理顺，严重影响了协会行业管理功能的发挥。协会往往把政府意图作为工作目标，忽视了会员的实际需要。从长三角地区单项运动协会的调查结果来看，该地区协会开展的活动与其功能定位密切相关。协会的作用主要体现在提供项目信息、竞赛服务、人员培训，这是协会的中心任务;协会的服务功能还比较单一，不能满足会员日益多元化的体育需求;协会在增强主体意识、维护和增进会员的合法权益，进而向政府部门和有关方面提供政策建议等领域有待加强。

2.8 协会兴办经营实体情况

在国际体育管理学界，单项运动协会被公认为非营利机构。这里所说的非营利性是指不以追求利润最大化为目的，其成立和运作的目的在于为成员提供一些公共性服务。但是，不以营利为目的不代表协会的所有活动都是不计成本的，其提供的多项服务都可以通过市场机制获取收益［4］。法律上的非营利性特点，强调的是单项运动协会的收益不能用于其成员之间的利润分配，正是因为其非营利性的特点，许多国家的税法对协会的收入有税收减免的规定，这就使协会从利润追求中超脱出来，能够更好地行使项目管理职能。

在实体化改革过程中，长三角地区的单项运动协会进行了面向市场的探索，但经营创收能力还有待于提高。从调查结果来看，58 个单项运动协会中有独立经营实体的只有12 个，占20.70%;与其他部门的经济实体携手联营的有5 个，占8.60%;其他协会均没有兴办经营实体。原因在于协会实体化改革时间较短，经营创收的基础较为薄弱，国家经济政策对协会的经营也有所限制，特别是协会在资源上依赖政府部门，缺乏自我发展的意识和能力。

3 长三角地区单项运动协会实体化改革的政策建议

总体上来看，长三角地区的单项运动协会在资源获得、政策支持、活动开展等领域对政府部门形成了高度依赖关系。现阶段，协会在运作中存在着一些共性的问题，如资源获得渠道比较单一，对政府部门过度依赖;协会职能定位不够明确，行政化倾向明显;社会化网络尚未形成，项目管理能力较弱;双重管理体制约束，制度创新动力不足。在今后的改革实践中，仍然需要政府体育管理部门在简政放权的同时，继续扶持协会的实体化改革。

3.1 单项运动协会进行分类改革，逐步履行行业自治权力

长三角地区体育行政部门应根据运动项目的市场需求、运动项目在本省市全运会战略中的地位，对单项运动协会进行分类改革。具体来说，可以分为三个类别进行改革。

1)自主运作型:能够由市场自主发展的项目由协会自主管理，政府财政原则上对这类项目不再资助;政府将运动项目管理权完全交给协会，在自身的责权范围内依法监管协会的活动。如市场化程度较高的篮球、足球等项目，通过市场化运作能够自主发展下去。

2)社会筹款型:社会需求有限、竞技实力不强但又是本省市的潜优势项目，政府在财政上对协会进行扶持，并对协会的工作进行绩效评估，以此为标准确定拨款的额度。

3)政府拨款型:社会需求不大但全运会优势明显的项目，继续由政府在财政上投入，政府依托协会管理这些项目，协会根据政府的要求完成项目发展的任务。如浙江的游泳、举重，江苏的自行车、拳击，上海的击剑、游泳等项目是各自的优势项目，但在现阶段其产业价值尚未得到市场认同，可以采取这种模式。

在市场经济条件下，政府体育行政部门的工作重点是制定体育发展规划，有效地监管单项运动协会的活动，规范体育市场，通过规则的制定引导体育组织的行为与活动，使政府的体育发展目标得以实现。政府与单项运动协会之间具有委托－代理关系，大多数协会的资源需要由政府提供，政府的体育目标需要依托协会而实现［5］。单项运动协会能够有效运作，前提条件是能够独立行使项目管理权，在这个意义上，政府进行政策扶持的同时，应逐步放手由协会实行自治。

3.2 完善单项运动协会的治理结构，逐步提高协会的管理效能

在协会改革过程中要遵循分权制衡的基本制度架构，重视单项运动协会治理结构的制度设计。要成立监事机构，对协会的重大决策进行监督，推动协会真正成为会员的利益代表，在提升合法性的基础上承担起管理运动项目的职能。

首先，进一步加强单项运动协会的组织建设。协会的组织结构应该包括:决策机构、办事机构、监督机构、专业机构和实体单位。其次，延揽管理人才充实办事机构，提高单项运动协会的工作效率。最后，根据运动项目的具体特点和管理需要，设立若干专业委员会，以解决项目发展过程中的具体业务问题。

3.3 理顺政府与协会之间的关系，重视单项运动协会的制度建设

协会的各项制度是社团章程的延伸和具体化，是协会的各级组织和全体成员的行为规范准则［6］。合理科学的规章制度有助于协会统一思想和规范行为，减少行业内部的人为损耗，从而保证协会宗旨的顺利实现。完善制度能保证协会工作的连续性，防止由于人事变动而造成工作的脱节和变化。政府部门在给予协会自主权的同时，不应干涉单项运动协会的内部事务，尽管协会仍然需要从政府渠道获取资源，但政府的行政干预容易导致协会效率低下。

3.4 改革运动竞赛体制，赋予单项运动协会项目管理自主权

在以行政区为单位进行竞争的赛事中，地方政府十分重视竞赛成绩，甚至违背体育道德采取不正当竞争手段。从我国竞技体育的发展趋势来看，全运会尚需要继续保持下去，否则可能导致地方政府财政预算下降，体育组织萎缩，影响到我国竞技体育事业的可持续发展。单项体育赛事应该完全交给单项运动协会举办，而不必以行政区为单位进行竞争。这样做既有利于协会合理开发赛事资源，将运动竞赛的无形资产转变为商业利益，提高协会募集社会资源的能力，也有利于我国政府体育组织转变管理机制。单项运动协会要落实自主权，必然要获得赛事管理权，这也是《体育法》赋予协会的权力，应通过相应的制度安排予以落实。

3.5 培育基层体育组织，形成社会化的体育组织网络

对于正处于转型中的中国体育而言，由单项运动协会负责运动项目的管理是改革的趋势。作为体育社会团体，单项运动协会只有拥有众多的会员，才能在项目管理上发挥更大的作用。只有培育起众多的草根体育组织，长三角地区单项运动协会的运作才能有组织基础。一方面，体育局系统的专业运动队可以转化成为体育俱乐部;另一方面，青少年体校等人才培养单位逐步改制成为民办非企业单位或社会体育俱乐部，政府体育管理部门根据体育组织的类别，给予一定的政策扶持，帮助其健康地成长、壮大。在舍弃自身部分利益的同时，政府体育行政部门通过政策杠杆更好地扶持体育组织，逐步在全社会形成多中心的体育管理格局。

［1］黄亚玲.论中国体育社团［M］.北京:北京体育大学出版社，2004:77.

［2］王名，等.中国非营利评论［M］.北京:社会科学文献出版社，2009.

［3］Lisa Pike Masteralexis，Carol A.Barr，Mary A.Hums.Principles and Practice of Sport Management［M］.Maryland:Aspen Publishers Inc，1998.

［4］Barrie Houlihan.The Government and Politics of Sport［M］.London:Rouledge，1991.

［5］Arthur T.Johnson，James H.Frey.Government and Sport［M］.New Jersey:Rowan ＆ Allanheld Publishers，1985.

［6］Mattem D.Shank.Sports Marketing ［M］.Prentice Hall，2002.