农村社会组织参与突发公共事件应急管理的内在逻辑

何阳

[摘 要]农村社会组织参与应对突发公共事件，既是现实需要，也是发展趋向。该文以新冠肺炎疫情为背景，分析农村社会组织参与突发公共事件应急管理的发生机理、参与类型及参与途径，旨在探究其参与的内在逻辑，找到乡村应急管理的内生力量，并对农村社会组织参与基层应急管理建设提供一些有益建议。

[关键词]农村社会组织 应急管理 内在逻辑

[中图分类号]D632.1;R127

[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2020）08-0042-07

一、问题的提出

新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共事件，打乱了人们原有的生产生活秩序和节奏，给社会带来的影响至深且巨。农村占地广、农业人口多，农村地区疫情隐忧不断，加大了疫情防控的难度。一方面农民的原子化、乡镇政府权力的弱化、村庄的老龄化等问题依然存在，给防疫工作带来极大挑战;另一方面农业的弱质性、农村公共事业发展的滞后性，导致农村的灾后恢复工作困难重重，随时可能会发生因灾致贫、返贫的问题。***总书记在武汉考察疫情防控工作时指出，“要做好深入细致的群众工作，把群众发动起来，构筑起群防群控的人民防线”[1]。农村社会组织作为乡村社会治理的重要主体，是农民自愿搭建的发展经济、传承文化、维护秩序的平台，具有组织动员、资源整合等功能。若充分调动农村社会组织的积极性，定能发挥广大农民群众的主体优势，建造具有韧性的社区防线。

目前，学术界围绕着农村社会组织参与乡村治理展开丰富的研究，从整体来看，多数是在功能性视阈下探究农村社会组织对农村经济、政治、文化、社会服务以及生态保护方面所具备的功能[2]。譬如，关注农村经济发展的学者认为农村社会组织尤其是农民合作组织和经济技术合作组织，协助农民提升生产技术、拓宽销售渠道，成为推动农村经济发展不可小觑的重要力量[3]。侧重研究乡村政治的学者提出，农村社会组织很好地充当着政府与农民之间利益协调的纽带，纾缓基层政府的行政压力[4]。对于突发公共事件应急管理，学者比较关心的是后税费时代，面对基层政府出现“悬浮化”、村委会凸显行政化，应对突发公共事件应急处置二者如何协同的问题，而对农村社会组织在应对突发公共事件过程中发挥的作用，却没有予以足够的重视。在这次抗击新冠肺炎疫情中，以农村社会组织为主体的社会力量在宣传教育、物品支援、心理重建、社区防疫和脆弱人群援助方面呈现持续性的深入参与，展现出巨大能量与作用。同时，也暴露出一些内在问题，如农村社会组织应急管理自身建设不足，信息共享网络不完善，基层应急管理体系对农村社会组织的参与缺乏长效机制等。如果对农村社会组织参与抗击新冠肺炎疫情的实践加以剖析，探究其参与过程及内在逻辑，并对其有效引导，促进其提升能力、补齐短板，将对农村社会组织创新发展以及基层应急管理建设具有十分重要的现实意义。

二、发生机理

发生机理是社会主体之所以产生行动的基本原由。分析发生机理的过程不仅可以阐明某一社会主体在事件中何以形成，而且可以说明这一社会主体在事件中的重要性。农村社会组织是基于深厚的群众基础，由农民自愿建立的，以完善乡村社会自治能力为导向的服务性、互助性与公益性组织。其情感基础、服务职能以及外部力量支持，共同构成了农村社会组织参与突发公共事件的发生机理。

（一）情感共同体构成了农村社会组织参与突发公共事件应急管理的必要性

情感共同体是指人们在血缘、族缘、姻缘、友缘、地缘、业缘等感情的基础之上结成的集体[5]。突发公共事件发生后，其产生的影响波及全部社会主体，尽管有些主体远离突发事件所发生的区域，然而他们依然会受到情感的牵连。因为不论是对受灾地区遭受的灾难性伤害，还是对自身因灾难而造成的损失，他们总会怀有某种怜悯或伤感之情，从而形成一种情感的共鸣。这种情感共鸣成为不同社会主体之间的精神纽带，“同一群体”效应应运而生，使得各社会主体能够快速地参与协同抗灾救灾的行动。“众志成城，万众一心”就是这个道理。例如，在抗击新冠肺炎疫情中，河南嵩县竹园沟村300位村民日夜抢收50000kg大葱捐赠武汉;云南93户村民自发捐赠香蕉，接力开车送到1800km外的湖北黄石。情感共同体凝聚着不同组织和不同个体，也是农村社会组织参与应急管理的动力来源和感情基础。

（二）农村社会组织的职能为参与突发公共事件应急管理提供了可行性

在突发公共事件影响下，企业停工停产、交通限行、社区封闭，不但给人们带来經济损失、生活不便、心理创伤等问题，而且随着越来越多的医疗废弃物，生活环境面临环境污染的风险，这就急需社会各方力量发挥作用，积极有效地提供公共产品和公共服务，具体包括动员和整合社会力量，开展志愿服务活动。农村社会组织天然具有服务性、互助性与公益性，按照功能和目标，可分为经济合作组织、文化科技组织、社会福利组织等多种类型。不同类型的农村社会组织参与到突发公共事件应急管理中的职能也有所不同。经济类社会组织一般是为突发公共事件提供技术支持，助力本村农民农产品合作供销;社会福利类社会组织则是积极开展志愿服务活动，如帮助体弱多病的老人购买生活物品;文化科技类社会组织利用传统资源，为突发公共事件的处理提供必要的宣传与科普;公益慈善类社会组织则动员和整合社会力量支援灾区。可见，农村社会组织的职能与突发公共事件应急管理的目标是完全一致的，各类型社会组织根据其自身特性在处理事件中的不同环节发挥着独特作用，为其参与提供了现实可行性。

（三）政府、外来社会力量的有效引导使农村社会组织参与突发公共事件应急管理具备了现实性

在应对突发公共事件的过程中，政府毋庸置疑地成为应急管理的中枢指挥。但是在突发状态下，因突发公共事件的不确定性、复杂性，政府在短期内所能配置的应急资源有限，难免会出现一些领域无法采取及时、有效的应急措施，出现“政府失灵”现象，因此政府亟须考虑引导社会力量参与应对突发公共事件。在基层应急管理中，具有代表性的社会力量就是农村社会组织，它有其独特优势：一方面农村社会组织所具备的草根优势可以发挥积极宣传作用，有助于提高村民认识突发事件、参与突发事件应急管理、治理的主体意识;另一方面社会组织具有灵活性，它能够利用自身广泛的社会触角，大量收集信息、及早发现事件的源头，继而提供应急治理所需的预警信息。

对此，中央政府多次下发文件鼓励在农村成立社会组织，引导其参与应急管理。2007年11月，十届全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》明确提出，“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序”[6]。这一文件为农村社会组织的生存、发展和作用发挥提供了良好的法律支持。2011年，国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》中再次明确了“坚持政府主导、社会互助、灾民自救，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会组织的作用”“组织开展地方政府分管领导、灾害管理人员和专业应急救援队伍、非政府组织和志愿者的培训”[7]，为突发公共事件应急管理机制指明具体的完善方向。2017年底，民政部紧跟应急管理需求，颁布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，并提出了“到2020年，平均每个农村社区实现拥有不少于5个社会组织”的要求。可以预期的是，若对农村社会组织参与突发公共事件应急管理加以引导，农村社会组织将成为基层应急管理不可小觑的重要力量。

三、参与途径

突发公共事件应急管理中，农村社会组织根据不同的发生机理形成自发型、合作型两种参与类型。自发型参与以应急任务为导向，一般通过“同心圆”式的组织结构进行自合作;合作型参与以应急管理目标为导向，构建应急管理多主体间的协调合作。新冠肺炎疫情期间，农村社会组织通过两种方式参与，积极联防联控，助力村集体经济恢复生产和生活秩序，推动防疫工作忙中有序，事半功倍。

（一）自发型参与：“同心圆”式合作

自发型参与以情感机理为关联方式，表现为应急管理中的自组织现象，即若无外部命令，系统内部依据情感程度或心照不宣的规则，临时自发组成各尽其责的有序结构。它的价值在于允许个人通过志愿行动或捐赠表现他们的价值和关切之情[8]。在突发公共事件中，自组织一般以应急任务为导向，主要任务就是开展志愿性防灾救灾活动，如农村社区自发成立的劝返队、巡逻队、采买队以及志愿队等，都属于自组织。

自发型参与呈现“同心圆”式合作。突发公共事件发生后，基于情感的连接，人们需要通过参与志愿服务表达自己的情感，抚慰民众焦虑、恐慌以及心理创伤。一旦有牵头人在微信群、微博、论坛等发布相关信息，便会吸引许多参与者，生成简单的合作网络，形成本着自愿原则结合而成的自组织。这时，自组织需要一个合理、高效的组织结构将聚集的参与者转化为有序的集体力量。自发型参与的农村社会组织的组织结构呈现为“同心圆”式，即组织内部以成员的参与态度、参与频率及在组织中发挥的影响力为界，形成不同的圈层。一般以具有影响力或主要负责人为“内圈”，承担动员群众、对接资源、分配具体工作的职责，“外圈”主要由志愿者和受组织吸引参与到组织活动中的村民组成，他们一般富有志愿精神，愿意为组织和应对突发公共事件出一份力量。如防控新冠肺炎疫情时，农村社区成立的劝返队、巡逻队，大多是以党员或村干部为中心“内圈”，2～3个村民小组为防疫单位，动员村民参与形成“外圈”，分批次、分时间段在“卡点处”登记、查询、测体温，对外地返乡人员进行留意询问，到有家人在疫区工作的村民家里做思想工作。“同心圆”式的组织结构最大范围地动员全体村民联防联控，调动了村民参与应急管理的积极性，将村民之间的自合作功效发挥到了极致。但是，自发型参与的组织是任务型的，缺乏管理实体，随着事件逐渐缓解，农村社会组织将不再提供应急服务，逐步解散，政府替代其职能继续发挥作用。同时需要注意的是，自组织常以微信群、自媒体等渠道发布信息，辨别信息真假的意识不强，能力不足，难免遇到亦真亦假消息时就盲目跟风。

（二）合作型参与：多主体间协调合作

任何一个组织都是一个开放的系统，需要和外界环境进行交换，以获取自身生存所需要的、必不可少的资源。应急管理中，农村社会组织对外界环境的资源依赖更为显著，合作型参与应运而生。这是指以应急管理目标为导向，以农村社会组织为平台，与政府、企业进行合作，从而提升应急管理的社会动员、社会服务能力。它的组织载体主要是农村社区已存在的公益性、服务型组织，他们关注本社区的老人、妇女、儿童的需求与村庄的生存环境。比如促进妇女发展的妇女艺术协会、广场舞队;服务老人的老年协会;关爱留守儿童教育的社工小组以及环境保护组织、用水协会等。这种组织一般组织结构较为完整，管理者或发起者具有一定的文化素养和专业的社会工作能力。这种组织在发展动力上不仅仅依赖于本村村民，还会得到乡镇政府、专业社会组织、企业等多方的支持，形成较为稳定的社会支持网络。突发公共事件发生后，农村社会组织与应急管理主体进行合作，主体间的资源逐步“交换”，实现协同整合，形成不同的应急管理参与路径。

1.自合作式参与。农村社会组织自合作，是在复杂的应急管理情景下，组织自发涌现并通过主动式网络构建开展行动，它强调合作关系的自觉性和主动性。農村存在一定数量的公益型、服务型社区组织，基于不同的服务职能、资源（物资、人员或信息）互补的诉求，自愿加入合作网络中，承担相应的工作安排，完成社区内的防疫宣传、动员群众参与，救助贫困老人，保护环境、维护乡村秩序等应急目标。如河南周山村现有活跃农村生活的艺术协会、关爱老人生活的老年协会、关注妇女发展与赋权的妇女手工艺协会等5个社会组织。新冠肺炎疫情发生后，周山村社会组织合力参与联防联控，承担不同角色，如艺术协会担任宣传者，提供防疫宣传资料，将新型冠状病毒的传播特点和防范重点编成顺口溜，录成三句半表演视频，发到村民微信群里，送到村广播站，协助政府做好疫情防控知识宣传，减少村民心理恐慌;老年协会承担信息沟通工作，协会成员既有乡镇退休干部、老党员，又有村里德高望重的长辈，他们配合艺术协会的防疫宣传，到家动员村民居家勿出、及时上报疫区返乡人员信息。同时，收集村民的防疫诉求，不易出现弄虚作假、瞒报谎报的情况。

2.协同式合作参与。突发公共事件应急管理是非常态化的管理方式，涉及面广且复杂细微，应急管理服务的提供既需要政府从宏观把握、规划，又需要社会组织在细节处的补充。推进农村综合改革时，基层政府根据现实需要赋予了一些农村社会组织以提供社会服务的职责，协同政府推进乡村治理，如把农村的老党员、老教师、老干部、经济能人以及热心人士召集起来，培育和发展乡贤理事会，提供农村公共服务、开展农村公益事业，参与乡村治理。应对突发公共事件，乡贤理事会对社会资源整合相对快速，提供服务较为全面，有效弥补基层政府公共产品和公共服务供给的不足。比如，安徽舒城、广东宋桂镇等地乡贤理事会广泛动员会员筹集口罩、消毒液等应急资源，急收农产品送往一线，缓解一线防疫工作的燃眉之急。在捐赠这批防疫物资的同时，他们在政府相关部门的协调下，防疫、生产两不误，整合信息、技术资源开展合作，寻找温室育苗、化肥、农机设备过渡安置，积极春耕备耕，为全面建成小康社会全力冲刺。