粤港政府向社会组织购买社会服务模式比较

曾令发+杨爱平

[摘 要]上世纪70年代的结社革命使社会组织参与公共事务的意愿不断增强，而新公共管理運动则为社会组织参与公共治理提供广阔的空间。作为发达地区的香港已经形成较为成熟的政府向社会组织购买社会服务的模式，并成为广东省学习的对象。本文通过比较广东省与香港政府向社会组织购买服务的流程、机制、资金以及相关制度，发现广东省已经初步建立起政府向社会组织购买社会服务的模式，但是政府购买社会服务的制度还缺乏连续性和稳定性，对社会服务的质量评估与监察不够，社会组织还缺乏独立性，因此对于广东省来说，完善政府购买社会服务还需要更多的努力。

[关键词]社会组织 政府购买 社会服务

一、问题的提出

20世纪70年代以来，一场有组织的志愿运动和创建各种私人的、非营利的及非政府的组织的运动正成为席卷全球的最引人注目的运动。从北美、欧亚的发达国家到非洲、拉美和前苏联集团的发展中，社会民众正在创建各种团体、基金会和类似组织去提供人道服务，促进基层社会经济发展，防止环境退化，保障公民权利，以及成百上千先前无人关注的或由国家承担的种种目标[1]。在我国，由于市场经济的推进和政府职能的转变，社会组织也开始参与到公共服务之中来。2003 年以来，上海、北京、广东、江苏、浙江等地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，形式多样，购买的领域涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务等传统服务，还包括社会工作、社区发展、社区矫正、环境保护等诸多新型社会需求 [2]。为了贯彻落实《珠三角地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，2008年8月，“借鉴香港经验，推进社会管理综合改革试点” 列入广东的重点改革项目，由广州、深圳、珠海市政府明确牵头负责推进，移植香港经济管理、社会管理和城市管理方面的成熟经验，政府向社会组织转移有关职能正式登上议事日程。

香港由于长期受英国的殖民统治，因此采取 “小政府、大社会”的传统自由市场经济的管理模式，一方面香港政府将其角色定位为中心主轴，同时也赋予社会组织自治性的施政策略。政府主要是制定政策以及监管，而社会福利则是通过“官助民办”的方式建立政府与社会组织之间的合作伙伴关系。广东省社会组织的发展相对较慢，在2008年后，随着政府大力培育社会组织，一批社会组织逐步成长起来，并开始从政府中承接一些社会管理和服务职能。那么经过这几年的摸索，广东省和香港政府在向社会组织购买公共服务模式上存在着哪些不同？这对于我国政府向社会组织购买服务有哪些启示？这是本文试图回答的问题。

二、政府购买社会服务的流程

香港社会组织承担政府职能主要从第二次世界大战后开始，但有规划地承担政府职能是从上世纪60年代开始的。1965年，香港政府制定了第一部社会福利白皮书——《香港社会福利政策与目标》，社会组织开始有规划地参与到社会服务的供给之中。经过几十年的发展，香港政府与社会组织在社会福利的供给中分工明确，操作规范，政府负责制定社会福利政策。1973年，香港政府又出台《香港福利未来发展计划》，1977年制定了《群策群力协助弱能人士更生白皮书》、1979年出台《进入八十年代的社会福利白皮书》、1991年出台《跨越九十年代香港社会福利白皮书》，而具体操作是由香港社会福利署在根据社会组织提出的需求和建议以及香港社会福利发展的具体要求向立法会提出申请，立法会根据社会福利署的申请，在吸纳香港社会服务联会和社会工作人员协会和总工会的政策建议向社会福利署拨款。社会组织向社会福利署提出服务申请并获得政府资助，同时接受社会福利署的监督，社会组织还可以从公益基金会中获取资金资助。社会组织在提供社会服务时以专业的社工为主，辅以义工，同时社会工作人员协会和总工会一方面要求社会组织成员在提供社会服务过程中遵守职业操守；另一方面也起到权益保护的作用。香港社会福利服务的提供是围绕着立法会、社会福利署、社会组织、公益基金会、社会服务联会、社会工作者和服务使用者展开，具体见图1。

根据2012年颁布的《政府向社会组织购买服务暂行办法》，政府向社会组织购买服务有着严格的程序。第一，财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。第二，机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项。第三，发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入向社会组织购买服务计划。第四，社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。第五，监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。第六，审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。第七，购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核评估和验收。

三、政府购买社会服务的机制

香港社会组织承接政府职能在社会福利方面主要表现为政府通过向社会组织购买社会服务的方式进行。广东在2008年后也在珠三角等城市开始推行向社会组织购买服务，推动社会福利。

（一）拨款机制

在2001年以前，香港政府向社会组织购买服务的模式主要有四种，即修订标准成本模式、模拟成本资助模式、单位资助模式和整笔拨款资助模式。前两种模式占80%。每个津助服务都有一套认可人手编制，列明职位、职级、入职条件、薪酬，职级、入职条件、薪酬与公务员相同（没有公务员的附带福利），基本体现了同工同酬[4]，这两种模式就是实行实报实销的方式资助社会组织提供社会服务。2001年开始，香港政府开始推行整笔拨款的方式购买社会服务，即不再就其具体从业人员情况进行区别对待，而是根据其服务的内容确定资助金额，并且以一次性拨款的方式向社会组织发放，社会组织根据《津贴与服务协议》来自由支配资金。在一个资助周期内（一般是5年），受资助的社会组织可以根据本机构内部的需要调配整笔拨款所提供的资金，只要能够确保这些重新调配符合政府规定的原则。