加快构建“数字丝绸之路”规则治理体系

张茉楠

数字经济是全球经济增长日益重要的驱动力。“一带一路”倡议为中国与沿线国家和地区加强数字经济合作注入新的发展动力，未来，应加强“数字丝绸之路”建设，构筑起数字经济发展区域平台和数字规则治理的新框架。

全球数字规则治理的战略背景与竞争格局

近年来，经济全球化严重受阻。然而，以数字化驱动为特征的新一轮全球化却保持高速增长，正在重塑全球化格局。数字化驱动新一轮经济全球化，表现在跨境数据流动与数字贸易大幅增长。美国智库布鲁金斯学会研究表明，2009—2018年十年间，全球数据跨境流动对全球经济增长贡献度高达10.1%，预计2025年数据跨境流动对全球经济增长贡献有望突破11万亿美元。数据流动支撑了商品、服务、资本、物流等几乎所有类型的全球化活动，成为推动经济全球化的重要力量，数字贸易超越传统贸易成为国际贸易新引擎。联合国贸易暨发展会议数据显示，2019全球数字服务贸易出口规模达到31925.9亿美元，逆势增长3.75%，增速超过同期货物贸易和服务贸易，占全球贸易比重上升至12.9%。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，电子商务、无接触服务、线上服务等新业态逆势发展，数字贸易正成为推动全球贸易复苏及贸易规则重塑的关键力量。

在数字全球化引发系统性、全局性变革的同时，与数字经济、数字贸易极不相称的数字治理规则依然滞后，并呈现出以下特征：首先，全球尚未形成统一的数字治理规则框架，世界贸易组织在推进数字经贸规则方面明显滞后，各成员方纷纷转向签署各类区域贸易协定，目前全球尚未形成统一的国际规则和各国相互协调的治理体系。其次，全球“数字鸿沟”问题依然突出，一些发展中国家和不发达国家连最基本的互联网、电信、数字基础设施尚不健全，与全球形成“数字隔离”，成为全球数字化大潮中的“数字孤岛”。第三，大国围绕数字规则竞争与博弈日趋激烈，全球数字治理之争必然会超出数字经济本身的范畴，而与国际政治、地缘格局、意识形态等密切交织在一起，赋予其超出经济层面的政治色彩，数字治理博弈也容易成为大国博弈的工具和手段。第四，全球数字贸易“联盟化”趋势进一步加强，以WTO为代表的多边框架未能就数字贸易新议题取得有效进展，这也加速了美欧等国拉拢利益相关者构筑规则同盟的趋势。

“一带一路”数字规则治理体系建设面临的风险与招*战

首先，我国数字治理规则体系仍不完善，仍處于国际谈判博弈相对弱势地位。近年来，我国跨境电子商务、数字贸易、数字基础设施等新业态、新技术发展进入快车道。以数字贸易为例，“十四五”期间数字贸易进出口总额有望超过4500亿美元，占对外贸易总额7%以上。然而，与发展速度和规模不尽相称的是，数字贸易发展的相关基础性制度尚不完善，规制谈判与话语权不足。目前，我国已与26个国家/地区签订了19个自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA），但只有2015年后缔结的7个FTA包含议题有限的电子商务章节，另有8个包含电子商务议题的FTA处于谈判中。这些电子商务章节涵盖了数字产品待遇、数字便利化等电子商务传统议题，但对跨境数据流动、个人隐私保护、源代码与知识产权、数字服务市场准入等新议题覆盖不够或未有涉及，不仅缺乏数字贸易规则与谈判策略的体系性设计，而且主要立场与高标准规则存在较大差距，在多双边数字贸易规则谈判博弈中话语权相对弱势。

其次，围绕“数字主权”及其相关地缘政治经济利益，大国在“一带一路”合作下的战略博弈风险日益突出。数字经济时代国家拥有数据的规模、流动、利用等能力，将成为综合国力的重要组成部分，更关涉情报、军事、国防等国家安全领域。然而，各国出于隐私保护、政府执法、产业发展等目的，其国内法律与国际规则之间存在分歧，给“一带一路”跨境数据流动带来挑战。由于我国目前尚未与“一带一路”沿线国家和地区达成任何双边或多边数据跨境流通协议，所以，“走出去”的部分中国企业很可能会因不符合沿线国家立法规定而遭到巨额处罚和限制市场准入等风险。此外，“一带一路”沿线国家和地区受到的数字安全威胁也在不断升级，对关乎国家数字主权和国家安全的重要产业，如民航、交通、环保、能源、水利等经济支柱产业存在较大威胁。

第三，“一带一路”尚缺乏相关数字治理规则及其框架。目前全球数字规则仍处于摸索初建阶段，尚未形成统一且广泛认的多边规则。WTO等多边框架下就增加跨境数据传输、隐私保护、数字服务市场准入等尚未有实质性进展，我国与多数“一带一路”国家和地区尚未签署自由贸易协定，在数字贸易国际规则标准制定方面话语权较弱，尤其是在数据跨境自由流动、市场准入、隐私保护、消费者权益维护、知识产权保护、争端解决机制等规制尚需进一步完善。此外，我国数字经济规则聚焦于全球物流、跨境支付等服务的便利化和跨境货物贸易，注重保护国家安全，但数字知识产权保护法律体系尚不完善，规则治理的短板有可能给“数字丝绸之路”发展带来较大挑战。

构建“一带一路”数字治理规则体系的四点建议

当前，“数字丝绸之路”正成为推动新型全球化的数字桥梁。应积极推动“一带一路”数字经济的规则建设和发展，并利用我国在数字经济方面的市场优势、技术优势，加快适应国际高标准规则步伐，积极参与国际经贸规则谈判，为维护全球多边体制、构建开放型世界经济贡献“中国方案”。

应以推进“一带一路”数字治理规则为契机，加快完善国内基础性制度安排。制定完善数字贸易规则相对应的基础性制度，加快数字贸易相关立法，逐步形成促进数字贸易发展的规则监管体系。建立健全数据要素市场制度体系，减少阻碍数字贸易发展的体制机制障碍。完善跨境数据流动制度，尽快研究制定数据跨境流动正面清单。推动与相关国家和区域数据双向流动，强化数据出境后的风险评估和监管，有效维护国家数字主权。

应促进“一带一路”数字基础设施互联互通，加快规则标准融合对接。依托“中国—东盟信息港”核心节点资源，用足用好“中国—东盟信息港”项目库，强化与东盟在通信、互联网、卫星导航等各领域合作。积极共享数字基础设施建设经验，弥合“一带一路”数字基础设施鸿沟。利用我国在人工智能技术应用及5G网络标准研发等方面优势，引导和支持中国企业更多参与“一带一路”国家和地区数字基础设施建设，拓宽在物联网、智能互联、5G等领域合作范围。加快“一带一路”国家和地区电网、水利、公路、港口以及铁路等传统基础设施与互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的深度融合，积极推动智能电网、智能水务、智能交通、智能港口等建设。

应积极探索“一带一路”跨境电子商务规则标准，提升全球规则话语权。利用跨境电子商务等领域的先发优势主动引领跨境电子商务国际规则制定，不断提升国际规则话语权，加快推动“一带一路”地区跨境电子商务国际规则建立。沿线国家和地区在进出口关税、物流运输、包裹放行、知识产权保护、征信体系等方面存在明显差异，加快统一规则的建立是各方发展的当务之急。以世界海关组织《跨境电商标准框架》为基础，在“一带一路”国家和地区进一步拓展e-WTP平台建设，形成广泛适用的e-WTP标准化规则体系。重点选择具备条件的 e-WTP海外市场，如马来西亚、卢旺达、比利时、捷克、埃塞俄比亚等，将其打造成为“一带一路”重要贸易平台和贸易枢纽。

应以多双边平台为契机，共商共建共享“一带一路”数字治理规则框架。数字治理是全球治理的新领域，应借助“一带一路”倡议，从探索数字治理经验与协调利益诉求出发，共同制定全球数字治理规则。积极与“一带一路”沿线国家和地区打造数字贸易协同发展机制和国际贸易治理机制，加强数字贸易规则多边磋商。利用APEC、RCEP等已有区域合作平台和 RTAs框架，深化数字贸易领域国际合作。加快对接数字贸易高标准规则议题谈判步伐，在FTA中逐步缩小数字贸易负面清单范围。