美英加油气管道应急制度考察及对中国的借鉴

孙增芹 潘宇

摘要：油气作为一项重要的战略资源，确保其正常供应是维护社会安定、促进经济发展的重要保障。管道运输属于中国五大运输方式之一，承担着绝大部分油气的运输工作。管道运输效率高，同时也风险大，这对一个国家的管道应急能力提出了挑战。因此，在对英国、美国和加拿大油气管道应急制度考察分析后，结合实际情况对中国油气管道应急制度提出了完善建议，主要包括完善油气管道应急法律法规体系、完善和落实油气管道应急预案制度、明确油气管道应急监管权责以及推动应急管理信息化建设。

关键词：油气管道;美国;英国;加拿大;应急制度;借鉴

中图分类号：DF467

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2021）06-0063-08

1874年，美国哥伦比亚管道公司兴建了世界上第一条输油管道，对管道的运营及维护由此开始。经过一百多年的不断探索和经验总结，形成了一系列管道运营制度，其中就包括管道应急制度。完善的管道应急制度不仅能够避免大量事故的发生，还能降低重大事故出现的几率，对保护生命财产安全至关重要。虽然中国油气管道布局较晚，但是中国有巨大的能源消费市场，其油气管道里程每年都在以较快的速度增加，目前总里程已位居世界前列。“传统上的能源安全主要涉及能源供应安全、需求安全和运输安全等方面”[1]，而随着管道长度的不断增加，运输安全面临严峻考验，管理制度需要不断完善，应急制度就是其中一个方面。

一、完善中国油气管道应急制度的必要性

世界上大部分的石油和天然气都依赖于管道运输，中国油气管道也已形成了巨型的油气管道网，成为了中国经济发展与能源安全的主动脉。[2]随着社会经济的快速发展，中国对石油天然气的需求量快速攀升，油气管道的里程也在不断增长。国家发展和改革委员会（简称“发展改革委”）和国家能源局在2017年印发的《中长期油气管网规划》中明确指出，未来一段时间的油气管网布局要优先考虑“一带一路”沿线油气进口通道，到2025年，全国油气管道达到24万公里。油气易燃易爆且毒性较大，极易发生火灾爆炸等灾难性事故;[3]管道沿线地形地貌复杂多样、周边环境差别不一，出现事故很容易导致人员伤亡、环境破坏以及财产的损失;另外，油气管道事故往往具有突发性、不确定性以及复杂性的特点，

也增加了事故的处理难度。因此，中国如此大体量的油气管道的安全运营是对管理体制的巨大考验。

目前中国的油气管道应急法律制度还没有一个完整的体系，而现行的《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称《石油天然气管道保护法》）对管道应急的规定还很粗糙，主要还是依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）和《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的相关规定，这样从一般到特殊就难免会有不适用性。从立法的目的来看，现行的管道保护（包括管道应急），实际上是以企业部门立法进入国家层面的，其出发点是保护管道和管道企业的利益。而现实中，管道应急不应该仅是保护管道企业本身的利益，更应该保护社会公共利益。管道保护制度还需要进一步补充完善。

国家对油气管道的建设和发展十分重视，在党的十九大报告中，明确将油气管道建设作为国家九大基础设施网络建设之一。安全性是发展的首要前提，为此，国家能源局在2020年6月18日发布《关于做好2020年能源安全保障工作的指导意见》，明确指出在推动油气管道建设和提高油气管道输送能力的同时，还要加强管理，提高应急能力，细化应急预案。这对能源供需安全的应急管理提出了要求，油气管道应急制度的完善不仅是顶层设计，更是实际需要。

二、美国、英国和加拿大油气管道应急制度考察

美国、英国和加拿大油气管道应急制度较为先进，对他们的应急制度进行深入的分析，提炼总结出对中国油气管道应急制度建设有用的经验做法，有助于提高中国的油气管道应急效率，促进中国油气管道行业的发展。为此，对美国、英国和加拿大油气管道应急体系分别进行系统性梳理，包括法律法规、行业标准、行业指南等材料，提炼出成熟的管道应急制度，为中国管道运输管理实践提供借鉴。

（一）美国油气管道应急制度

美国是最早使用油气输送管道的国家，有着最先进的油气管道管理经验和最健全的油气管道应急法律法规体系。

1.美国油气管道应急法律法规体系概况

美国已在燃气管网、燃气集输、天然氣输送、危险液体和液化天然气（LNG） 管道领域建立了基本完整、独立的监管体系，涉及管道应急的立法主要有《管道安全法》《管道安全改进法》《应急计划与社区知情权法》《管道检验、保护、强制执行和安全法》《管道安全、监管确定性和就业创造法》《保护我们的管道基础设施和增强安全性法》等。其中，1986年美国联邦立法机构颁布了《应急计划与社区知情权法》①，对于设立州委员会、规划区和地方委员会、涵盖的物质和设施及通知、综合应急预案、紧急通知、应急培训和应急系统评审等方面的内容进行了相应的规定，管道应急是由应急委员会统一领导;2011年颁布的《管道安全、监管确定性和就业创造法》、2016年颁布的《管道基础设施安全保护法》等是专门针对管道的立法，对于管道事故应急制度进行了专门的规定。

2.美国油气管道应急具有借鉴意义的具体制度

美国在管道应急制度建设方面，不仅国家会加以引导，出台相关法律法规;而且协会的作用也不容忽视，协会开展了大量信息内容标准化和规划化的工作[4]，共同为制度建设建言献策，促进应急制度的完善。

（1）管道应急立法中的权责分配制度

《应急计划与社区知情权法》对于油气管道应急计划实施的权责进行了明确分配，极大地提高了油气管道应急效率。该法规定要成立国家应急委员会，并规定了国家应急委员会职责，落实管道安全风险防范责任，为保障管道安全事故高效处理提供了坚实保障;规定了州应急委员会建立应急规划区和成立地方应急计划委员会，酌情修改其任命，利害关系人则可以请求国家应急委员会变更地方应急预案委员会的组成，对地方应急委员会进行有效监督;还明确了各地方应急计划委员会审查应急计划的职责，这有利于保障油气管道应急计划的与时俱进，进而加强了油气管道安全风险防范。此外，《应急计划与社区知情权法》对于材料安全数据表、应急和危险化学品清单、有毒化学物质释放形式等内容进行相应规定，明确任何设施的所有人或运营商有为每种化学品提交安全数据表等材料的义务，为联邦和地方政府更好地管理相关企业、降低事故风险奠定了信息基础。

（2）应急预案的编制、修订制度

美国现行的油气管道应急计划方案和应急预案的制定和修改都比较及时。《应急计划与社区知情权法》规定：第一，由国家应急委员会划定应急规划区，以便于应急预案的编制和实施;第二，各地方应急委员会应在该法实施后不迟于两年内按照规定完成应急计划的编制;第三，委员会应每年审查该计划一次，根据社区或任何设施的情况变化而更频繁地审查该计划。这一项规定明确应急委员会职责，落实管道安全风险防范责任，为保障管道安全事故高效处理提供了有利支持。

（3）基于风险评估的应急启动制度

美国石油协会成立较早，其主导的很多做法以及制定的标准都得到世界同行的认可。2015年，美国石油协会在总结多年油气管道事故应急的基础上，结合已有标准，制定了《陆上危险液体管道应急准备与响应推荐做法》，目的就是为了形成科学、高效的管道应急响应制度。《陆上危险液体管道应急准备与响应推荐做法》建议对于管道事故应急响应的启动应当根据事故风险的评估而做相应的规定。原因是管道事故具有起因、大小、所在位置和复杂程度的不同，要根据具体的因素来确定相应的体系化处理方式。[5]依靠风险模型，依据事故特点来推导相应的处理策略，并依据风险公式来对管道事故的风险等级进行具体的量化，要在综合考量环境影响程度以及公众影响程度等因素的基础上制定计划，从而形成一个可以对不同类型的事故做出不同选择的应急启动体系。

（4）油气管道抢修应急制度

美国油气管道抢修应急制度高效而完备，其中最大的亮点就在于其协调的运行管理程序，联邦政府主管机构、地方各级政府主管机构和油气管道企业之间能够顺畅衔接。美国油气管道的抢修应急程序是由美国国土安全部以国家事故管理系统为基础而建立的，这样做便于对不同性质、不同规模、不同地区以及复杂程度不一的各类事故都做出区分，从而启动不同的应急程序;对于应急救援人员和应急物资的调配则根据社区大小、所处位置以及自愿组织机构而具体确定。

（5）管道企业应急管理信息化制度

在美国管道企业应急管理信息化建设中，层级不同的组织、分工不一的机构、功能各异的团体纷纷引进了各种各样的用于计算的、用于通信的和用于建设网络的设备。早在2008年，美国管道与危险品安全管理局（PHMSA）为了能够大范围地推行运用智能的管道标识设备，就联合组建了专门负责管道标识的运营组织。美国的管道经营企业，也在大规模地推广SCADA系统、站场无人值守系统和管道内检测器。[6]运用这些设备，就是为了能够在第一时间获取管道的各种监测数据以获知管道的运行情况。

关于管道企业应急管理信息化建设，美国最重要的做法是国家出台政策指导油气管道的监管。在国家层面，美国有一系列的管道监管措施，这其中包括法规、条例以及其他规范性文件。这些规定互为补充、互相完善，有效地为美国的油气管道监管提供着指导。如，在《管道安全法》中，天然气和其他气体的管道输送部分就规定了管道完整性管理相关数据要求，在《危险液体管道的完整性管理系统》中对每一项数据也做出了具体的规定。[7]在美国共同地下联盟（CGA）发布的年度管道系统损害信息（DIRT）中，基于各种事故报告的数据，充分利用空间分析、数据挖掘等信息技术，分析并得到CGA相关政策的监管效果、事故增长趋势、事故应对建议等信息。[8]正是这些规定的存在与实施，才使得美国油气管道的监测效率大大提高，也及时地保护了生命和财产安全。

（二）英国油气管道应急制度

英国对于油气的使用较早，也较为广泛，长期的油气管道管理经验使得英国的法律法规体系建设以及应急管理制度的制定都走在世界前列。

1.英国油气管道应急法律法规体系概况

英国涉及油气管道的应急立法中具有代表性的有《工作场所健康与安全法》《管道安全条例》《天然气安全（管理）条例》《1996年气体安全（管理）规例》《关于重大危险事故隐患管道应急方案的进一步指导意见》以及《2015年石油（勘探和开采）安全法》等。

在《管道安全條例》中，着重定义了重大事故隐患管道，即进行危险流体（如石油和天然气）运输的管道;还提出了管道企业必须要制定相应的应急计划，并要定期进行审查，还要对管道中的隐患进行备案并制定相应的应急措施。在《工作场所健康与安全法》《天然气安全（管理）条例》以及《关于重大危险事故隐患管道应急方案的进一步指导意见》等法案中也有应急的相关规定。此外，值得一提的是英国陆上管道运营商协会，它为各成员单位在油气管道安全管理和运营商完整性管理方面提供一个平台，通过该平台可以有效地影响油气管道相关法律法规、标准的制订。[9]

2.英国油气管道应急具有借鉴意义的具体制度

（1）管道应急立法中的权责分配制度

英国管道应急中所涉及的主要机构是安全与健康执行局（HSE）和能源与环境变化部（DECC）。HSE设立了专门管理危险设施的部门危险设施司，危险设施司下又专门成立了负责油气管道的天然气和管道办公室[10]，其主要职责是根据相关法律及标准对英国油气管道的安全运营进行监管，主持油气管道突发事件应急管理工作，其职责行使主要依据《天然气安全管理条例》《重大危险源控制条例》和《管道安全管理条例》。2008年，英国重新组建了能源与环境变化部，其职责是制定与能源相关的法规及国家能源政策，审批能源相关事项和监督能源相关的企业行为。另外，对于安全事故隐患很大的管道，在改建或重新启用前也必须要审批，做好应急准备，防止对环境造成重大污染。

（2）应急预案的编制、修订制度

英国规定了经营者要有详细资料以证明责任承担者已制定预案，有能力处理可能危及他人的紧急情况或其他事故。另外，还规定了责任承担者如果是唯一在网络内输送油气的主体，则须提供详情以证明他已进行稳妥安排，以供决定何时及多久在网络内被允许输送油气。

HSE颁布的《关于重大危险事故隐患管道应急方案的进一步指导意见》要求，管道运输企业需要确定并提供管道危害范围给当地应急救援部门以便其制定详细应急救援方案。[11]在应急法规中，英国还规定了在供应中断的情况下，责任承担者要为消费者安全恢复供应制定详细的应急程序。而且在与其他机构、营业商及业主磋商后，还要就其对重大意外作出有效反应的准备情况进行应急测试或应急演习，对不恰当的应急措施及时修正。对于紧急应变的安排要符合安全个案所述的重大意外危险风险评估，并防止重大意外的升级或限制重大意外的后果，能够对任何重大事故或有发生重大事故的危险情况快速做出应急反应。

（3）管道企业应急管理信息化制度

欧盟国家建有自己的输油管道数据库，但是英国却没有加入，而是成立了自己的管道数据库。[12]英国油气管道协会就是该管道数据库的建设者，这个数据库的建立是为了能够对英国油气管道所发生的事故（管道破裂、管道泄漏、管道爆炸等）进行数据分析以得出其规律，从而力求能够有效预防。

在英国的油气管道数据库中，他们对于油气管道的事故定义主要有以下几个方面的考量：第一，该油气管道事故必须是意外发生的，而不是人为或其他原因;第二，该油气管道事故必须是发生在公共场所的，并且是发生在站场之外的地方;第三，该油气管道事故必须是由管道本身的原因引起的而不包括管道附属设施（如管道阀门以及压缩机等）。英国的油气管道数据库应用数据合理，运用一系列数据对管道风险性进行分析预测，对于预防油气管道事故的发生和管道事故应急都发挥了重大作用。

（4）基于国家管道储运系统的应急监控制度

英国油气管道输送网络称为国家管道储运系统，它由一系列的油气输送设施构成，包括油气储藏库、油气管道、油气中转库、油气泵站、油气管道入口以及油气管道出口。之前对于国家管道储运系统的监控主要是由两个主控中心负责，每一个主控中心负责不同的區域，在其控制的区域中对所辖管道设施进行监控。在英国南方区域，控制中心根据油气管道设施的使用年限、使用寿命及耗损情况的差异，分别由三个不同的监控子系统负责。对于一些简单的管道网络，像苏格兰西南部以及英格兰南部，另外采用一套单独的辅助系统进行监控，可以不受主控中心的监管而单独对所控管网的报警源进行追踪检测，大大提高了事故应急的效率。而其他的主要管道，则要连入主控中心系统，采用计算机对油气管道进行统一调度与监控，不仅可以减小人工巡查的压力，还能准确及时有效地进行反馈，拿出解决方案。

（三）加拿大油气管道应急制度

加拿大油气资源丰富，油气管道建设富有成效，经过长期的实践和发展，加拿大形成了自己的一套管道应急管理法律体系和制度体系。

1.加拿大油气管道应急法律法规体系概况

加拿大油气相关立法比较全面，比较有代表性的有《能源监管法》《能源管理法》《加拿大石油和天然气运营条例》《1999年陆上管道条例》《国家能源委员会管道损害预防条例——管道公司的义务》《加拿大石油和天然气钻探和生产条例》以及《加拿大油气安装条例》等。相较于美国和英国，加拿大的油气管道立法更为全面，尤其低层面的省级立法比较详细，如，《阿尔伯塔省管道法案》，规定了阿尔伯塔省管道设施相关公共利益方面的经济发展、有序发展等事项;在管道建设、运行、中止和废弃中所采取的安全和有效做法的遵守情况，其中对应急问题还做出了专章规定。

2.加拿大油气管道应急具有借鉴意义的具体制度

近几年加拿大对能源行业进行了大刀阔斧的改革，能源管理机构由原来的能源管理委员会转变为能源监管局（CER）;此外，随着科技的发展，油气管道的应急管理也融入了许多科技要素。

（1）管道应急立法中的权责分配制度

加拿大能源监管局负责能源监管，通过监管框架执行监管任务，其中包括适用法律、条例、指导材料、文件以及证书、命令和其他监管工具，促进安全、安保、环境保护、高效能源基础设施建设和市场运行，以符合加拿大公共利益;对于管道安全方面的规定也主要是由该监管机构主导。能源监管局在能源项目的整个生命周期中承担着各种各样的角色和责任，从能源项目应用的裁决，到能源信息的提供、参与，再到对安全监督和环境保护的持续重视。另外，公众对能源监管局也在进行监督，这是监管制度信心的重要组成部分，这也促使部长、议会和公众获得必要的信息，以适当评估总体业绩。

（2）应急预案的编制、修订制度

在加拿大所制定的油气管道应急方案中，更多的是规定公司的操作。规定了公司应在管道维护过程中，采取一切合理的步骤必须确保管道维护不对公众或者环境造成任何危害，并向位于管道维护现场的所有人员讲解为确保安全而必需遵守的条例和程序，培养人们对管道进行保护的自觉意识。要求管道公司应当编制一份维护安全手册以及应急计划手册提交国家能源监管局，还要求公司应与管道应急反应中可能涉及到的所有机构建立并保持联系，公司在编写和更新应急计划手册时更应该与这些机构进行协商。值得注意的是，加拿大要求管道公司应当编写一份对于警察、消防部门、医务部门等相关的组织和机构以及与管道相邻的居民的继续教育计划，告知他们管道的位置、潜在的与管道有关的紧急情况以及在紧急情况发生时所要遵循的安全程序，这对于管道应急是一个创新。

（3）管道企业应急管理信息化制度

加拿大的管道企业应急信息化建设处于世界第一梯队，有很多先进的技术和方法。

第一，建立了加拿大管道事故数据库（pipeline incident database）。加拿大所建立的管道事故数据库和欧盟、英国的数据库很相似但又不尽相同。加拿大的管道事故数据库是由加拿大国家能源委员会牵头，一方面自己收集全国各类油气管道所发生的大大小小的事故，另一方面由各个油气管道公司自行上报所发生的事故（包括：事故类型、人员伤亡情况、对环境的影响程度、有毒有害物质的泄露情况以及是否人为操作失误等情况），整合多方面的信息之后形成的一个数据分析系统。

第二，管道数据采集与时俱进，利用高科技手段进行管道巡线、检测和监控。加拿大地广人稀，人力资源成本很高，所以很少用人工对油气管道进行巡线。之前，很多管道企业利用直升机对管道进行巡护，这样做效率确实是提高了，但是对一些潜在的问题隐患却很难发现。现在，管道企业利用卫星对管道进行扫描，不仅效率更高，而且还可以将数据传回监控中心以对管道的安全性能做进一步的分析。

管道公司还有多种高科技技术被应用于油气管道检测和监控，常用的有地理信息系统、管道监控系统、管道数据采集系统、智能清管器等。[13]而且，管道公司还正在研发利用声呐探测技术对油气管道进行扫描，一方面，声呐探测具有更高的准确性和可靠性;另一方面，声呐探测还可以极大地降低管道检测的成本。利用这些高科技的手段不仅可以对油气管道进行行之有效的监控，还可以获取大量的第一手数据用于对管道的安全性判断。倘若管道发生安全隐患，可以第一时间获知并对隐患管道进行问题排除。

（四）不同国家间油气管道应急制度比较与评价

总体上看，美国、英国和加拿大的油气管道突发事件应急制度虽各有特点，但也有很多的共性。在油气管道突发事件应急法律法规体系、管道应急立法中的权责分配制度、应急预案的编制和修订制度、管道企业应急管理信息化建设制度等方面，美国、英国和加拿大都做出了详细的规定。其中，美国的油气管道突发事件应急制度建设是最为全面的，除了上述的制度之外，在应急的风险评估以及抢修应急等方面也有相关规定，不同性质和不同大小的事故启动不同的应急预案，这对于有效应对事故灾难、提高事故处理效率有很大的意义。而相较于美国和英国，加拿大的油气管道立法更为全面，低层面的省立法比较详细，这值得我们关注。

三、美国、英国和加拿大油气管道应急制度对中国的借鉴意义

中国的管道应急制度建立较晚，还没有成熟的解决机制，需要在处理具体事项中不断地调整和完善。世界各国的法律制度因为各自相对独立而存在一定的可借鉴和可移植性，中国在制定相关法律体系时可以部分移植欧美的相关法律制度。但是，每个国家的文化、体制、国情等具有差异性，并不是所有的制度都适用拿来主义，还要充分考虑现有法律制度以及国情。英国、美国、加拿大油气管道应急制度经检验是最为完善和有效的，但在借鉴和吸收其法律制度时，也不能简单地照搬，可以借鉴一些共同适用的制度，而对于具有国家特色的制度，则需要结合中国的具体国情进行改造以符合实际需要。

（一）完善油气管道应急法律法规体系

中国油气管道应急法律法规体系目前仍然存在立法层级不高、专门性立法缺失以及针对性较差的问题。因此，有必要加快推进石油天然气基本法的出台，并增强现有的应急法律法规体系的针对性，从而完善油气管道的应急制度。

1.加快推进石油天然气立法

在中国石油天然气行业的法律规范中，“石油天然气法”一直缺位，导致很多问题都缺乏法律层面的统筹与协调，为了更好地完善油气管道应急法律体系，推动《石油天然气法》的出台就显得很有必要。

世界上许多国家石油天然气行业的立法大都贯穿着安全的立法理念，中国在制定《石油天然气法》时应当借鉴，而应急制度则是中国《石油天然气法》安全理念实现的重要制度之一。[14]《石油天然气法》的应急规定应当包括至少以下两方面内容：预警机制与应急处置机制。预警机制是对石油天然气行业的开采、管道运输以及使用的各个领域可能出现的突发事件进行监测和预警;应急制度则是对突发事件的等级、紧急处置的原则、应急预案的制定等方面做出规定。这两方面的规定使油气管道的应急有了法律的指引，能够未雨绸缪。

2.完善现有应急法律法规

在推进《石油天然气法》出台的过程中，还应当对油气管道行业的现行法律、法规等规范性文件进行梳理，其中，最重要的就是对《石油天然气管道保护法》的修订及完善，应加上管道应急的内容以填补中国油气管道应急暂时无专章规定的局面。目前，《石油天然气管道保护法》尽管已经详细规定了油气管道各部门之间的权利和义务，但是对突发事件的应急处置问题却没有做出相关规定，而油气管道企业应急所依据的《安全生产法》与《突发事件应对法》也没有对应急处置问题进行全面且详细的规定。《石油天然气管道保护法》在应急方面进行修改完善时，应当重点对以下几点进行明确：油气管道突发事件的预警与分级、突发事件的类型、政府与相关部门的职能划分、政府与企业之间的责任划分以及法律责任的承担问题等。

（二）完善和落实油气管道应急预案制度

应急预案的制定是为了落实法律法规对应急工作的要求，其作用相当于安全生产的最后一道防线。检验应急预案的标准是适用和有效，因此，应急预案的制定应当具有专业性、针对性及可操作性等特点。

1.规范应急预案的编制和修订程序

油气管道发生泄漏失效后，其可能导致的危害后果有火灾危害、爆炸危害、毒性危害 [15]，这对环境和经济发展都是巨大的破坏。英国的应急法规规定了在应急预案进行修订前，要进行重大事故危险风险评估，从而能够对任何重大事故或有发生重大事故的危险情况做出反应，并防止重大事故的升级和加重后果的出现。而在中国，还没有专门针对油气管道突发事件应急的立法，虽然《突发事件应对法》和《应急预案管理办法》中有关于风险评估报告的规定，但是管理者在风险评估、做评估报告或者资源调查时往往不具备油气管道的相关知识，所以一般都委托第三方去做，而第三方又对油气行业不了解，就容易导致立法没有针对性、专业性。另外，上位法由于缺乏具体的实施细则，导致法律的可实施性较差，这就会进一步使运行机制出问题。因此，中国主管部门和相关企业在制定油气管道应急预案时，可以借鉴英国的做法，不仅要注重事故風险的评估，注重培养专门人才;还要根据不同事故进行识别，区分事故的危险性因素，进一步判断可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度和影响范围[16]。

加拿大要求管道公司在编写和更新应急计划手册时，应当与管道应急反应中可能涉及到的所有机构保持联系从而进行协商。对中国而言，在制定应急预案时也应当将预案所涉及的相关部门应急管理人员、应急专家和经验丰富的人员纳入预案制定小组，牵头单位的主管人员任组长，使出台的应急预案更加科学合理。

2.强化应急预案的培训和演练

对于培训和演练，现实中较多采用桌面推演的方式，有半盲式，也有全盲式，但往往“演”多“练”少，流于形式。为改善应急预案演练中存在的领导重视、基层忽视的现象，避免“演”与“练”两张皮，需要强化油气管道基层工作者对应急预案的掌握，从而在突发事件发生时，预案能够真正得到落实。相关管理部门应当将预案的培訓纳入安全生产培训工作计划，在其管辖范围内组织重点生产经营单位进行应急预案培训工作。[17]除应急预案的培训外，还需要加大应急预案的演练。在演练过程中，要将多种演练形式结合，协调各参演部门之间的关系，以此提高应急能力。此外，在结束应急演练后，各部门要及时评估演练效果，进一步分析预案的不足，及时调整和完善。

（三）明确油气管道应急监管权责

《石油天然气管道保护法》虽然规定了企业的各项义务，但对政府有关部门的监管责任划分还不够明晰，而且没有涉及公民的监督义务部分，这直接导致了应急监管社会参与度低下，不利于应急协调。因此对油气管道的应急监管可进行以下两点探索。

1.明确纵向监管权责

在纵向监管上，中国可以参考美国的经验，建立无缝对接的管道应急监管体系。中国油气管道监管在不同层级监管机构间的权力配置不同，容易造成管理失序，因此要明确中央和地方有关部门的监管范围，制定权力清单。在油气管道应急立法中，要对行政部门承担责任的标准进行明确规定，划清职责范围、明确分工;对责任承担方式及程度也要有原则性规定，并配套《石油天然气管道保护法》实施细则，明确具体责任。

2.合理配置横向监管权力

在横向监管上，要明确同级单位之间的监管职责，并强化其监管职能，可以探索成立一个相关部门之间的联席会议制度，聚集监管合力。甚至可以建立一个油气管道应急监管的专门机构，专门负责管道应急监管。同时还可以联合社会公众力量，增强社会对油气管道监管的参与度，这将会大幅度提高管道应急监管水平，这可从三个方面入手：一是建立一个各方参与的应急监管平台;二是增加相应的举报、奖励制度，拓宽公众参与渠道;三是发挥行业协会在法规标准建设中的积极作用，营造全社会共同保护管道的氛围。[18]

（四）推动应急管理信息化建设

信息化可以提高工作效率、提供决策所需的数据，油气管道应急的信息化可以更加精确地确定事故位置、事故性质以及事故类型，为高效救援赢得时间。

1.加强管道事故数据库管理

油气管道的事故数据库能够分析事故特性，是提高管道应急能力的必然要求。英国、加拿大以及欧盟都建有自己的数据库，通过数据库对油气管道突发事件进行数据分析，并从中寻找规律，为油气管道突发事件提供更加科学有效的应急方案。中国虽然也有自己的油气管道数据库，但是由于数据更新不及时而导致数据陈旧，依据该数据得出的结论就会失真。所以在制度上，必须要把数据更新的频率或者更新的情形立法化，做出相应的规定。

2.促进应急设备系统智能化发展

传统人工巡检不仅工作量大，而且效率低下，加拿大等国家利用卫星等高科技进行管道数据的采集工作，建立了智能化的监测预警系统;利用声呐探测技术对油气管道进行扫描，对管道的状态进行监测，为突发事件的应急处置提供安全可靠的方案和指导。近年来，中国油气管道管理也在高质量发展，中石化智慧管道系统全面推广，站库区完整性管理技术日趋成熟，这些成果均显示了中国在油气管道系统关键技术与工业化应用方面取得重要进展。[19]此外，对于一些操作难度不高，较为简单的应急处置工作，可以考虑用智能机器人代替人工进行作业。

四、结语

考察美国、英国以及加拿大的油气管道应急制度，发现他们有很多地方值得借鉴。再结合中国的实际，中国在法律层面需要完善油气管道应急法律法规体系，加快推进石油天然气立法，完善现有应急法律法规;在应急预案方面要完善和落实油气管道应急预案制度，规范应急预案的编制和修订程序，强化应急预案的培训和演练;在监管权责方面要明确油气管道应急监管权责，合理设定纵向监管和横向监管;在应急管理信息化方面要推动应急管理信息化建设，加强管道事故数据库管理，促进应急设备系统智能化发展。完善的油气管道应急制度对中国油气管道正常运转、保障民生具有重要的社会意义和法律意义。

注释：

① 《应急计划与社区知情权法》虽然是主要针对应急计划以及公众知情权相关问题，但对管道应急同样适用。

参考文献：

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责任编辑：曹春华、康雷闪

Abstract： Oil and gas are important strategic resources and ensuring the normal supply of them is one of the basic conditions for stabilizing society and promoting economic development. Pipeline transportation ranks among the five major modes of transportation in China， undertaking most of the oil and gas transportation work. Pipeline transportation is efficient and risky， which challenges a countrys pipeline emergency response capacity. Therefore， after investigating and analyzing the emergency system of oil and gas pipelines in the United Kingdom， the United States and Canada， this paper puts forward some suggestions in accordance with the actual situation to improve the emergency system of oil and gas pipelines in China， including perfecting the emergency laws and regulations system of oil and gas pipelines， perfecting and implementing the emergency plan system of oil and gas pipelines， clarifying the power and responsibility of oil and gas pipeline emergency supervision and promoting the information construction of emergency management.

Key words： oil and gas pipeline; USA; UK; Canada; emergency system; reference

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