中美页岩气扶持政策梳理和实施效果研究

孙金凤 单凯

摘要：在国际油价剧烈震荡、国际形势不稳定性和不确定性增加的情形下，全球油气产业正面临着前所未有的挑战和考验，部分页岩气企业难免会亏损甚至倒闭。目前中国页岩气资源的勘探开发尚处于初级阶段，国家政策的支持在低油价这一极端情景下尤为重要，如何充分发挥国家政策引领作用并测量相关扶持政策的实施效果是亟待解决的问题。根据中国2012—2018年、美国2007—2018年页岩气相关政策和产量数据变化，以页岩气资源开发扶持政策的实施效果为研究对象，对页岩气相关扶持政策进行梳理并分析其对产量的影响。研究结果表明：中国页岩气政策激励程度与美国相比仍然较弱，为促进中国页岩气大规模的商业化开发，中国应保持现有的财政补贴标准，加强税收减免力度，进一步延长补贴及税收减免时长，同时加大对页岩气勘探开发技术研发的支持，从而促进中国页岩气资源的大规模商业化开发，确保国家长期能源安全战略目标的实现。

关键词：页岩气政策;演变路径;产量效应;政策效果

中图分类号：F206 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2021）04-0018-07

一、引言

国际能源署（IEA）明确指出，随着新型冠状病毒肺炎（COVID-19）在全球的持续蔓延，世界公共卫生系统和经济系统遭遇了前所未有的危机，能源系统也未能幸免。全球油气市场在需求减少而供应却显著增长的双重因素影响下濒临崩溃，美国2020年5月轻质原油期货价格暴跌约300%，收于每桶-37.63美元，这一历史罕见现象给油气领域的不少企业带来致命打击，尤其是对于成本较高的非常规油气公司而言更是如此。从事页岩钻探的美国惠廷石油公司已于2020年4月1日申请破产保护，成为第一家倒闭的页岩油公司。与此同时，COVID-19疫情对中国经济发展也造成了不小的冲击，根据国家统计局发布的数据可知，2020年第一季度国内生产总值与上一年同期相比下降6.8%。在国际油价剧烈震荡、国际形势不稳定性和不确定性增加的情形下，中国的油气产业也面临着前所未有的严峻挑战和考验。所幸在经历了油价多年持续震荡和油价低迷多次冲击后，油气行业中的不少企业已具备了一定的抗压能力。如何在防疫常态化和低油价形势下寻求可持续发展之路已成为油企高层亟待解决的核心问题之一。赵文智等[1]指出在国家政策有力支持下，目前中国的页岩气勘探开发进入了快速发展的黄金时期，且随着天然气在消费中的比重加大和川南地区页岩气成功的商业化开发，页岩气将成为未来天然气产量增长点和中国未来最可靠的接替能源。根据中国石化发布的新闻可知，其拥有的涪陵页岩气田2020年4月份的日产量和日销量已分别达到1 871万立方米和1 796万立方米，与上一年同期相比均增长7.87%，目前已成为世界上最大的页岩气供应商之一。[2]

根据国家统计局和《中国能源发展报告2020》公布的数据：2019年，中国天然气对外依存度高达43.7%，2019年中国天然气产量为1 753.62亿立方米，天然气进口量为1 346.05亿立方米，进口量同比增长6.9%;2019年天然气消费量同比增长9.4%，但在能源消费总量中的比例依然较低，占全国能源消费总量的8.1%。为进一步推动中国能源消费结构优化调整，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，践行***主席提出的绿色低碳循环发展的经济体系，中国正加大页岩气开发投资力度以减少对进口天然气的依赖。从美国经验来看，页岩气革命的成功离不开美国政府的大力支持和一系列政策扶持。[3]目前，中国页岩气资源的勘探开发总体上仍处于初级阶段，如何充分发挥国家政策引领作用并测评相关扶持政策的实施效果是值得研究的问题。

作为世界上页岩气开发最为成功的国家，美国之所以能够实现“页岩气革命”，离不开其制定的页岩气激励政策，中国页岩气资源的开发同样需要相关政策的大力支持。然而，由于中国地质资源、形成条件以及工程技术等因素与北美相差较大，无法全面复制美国成功的页岩气开发模式，中国页岩气开发依然任重而道远。[4-5]虽然中国页岩气产业化发展目前已进入了新的发展阶段，但仍然受制于核心勘探开发技术缺乏、市场投资主体单一以及产业政策体系不完善等问题。[6-8]在对美国页岩气产业政策详尽分析的基础上，不少学者提出中国应借鉴美国页岩气开发的成功经验，在加大页岩气技术研发投资支持的同时，还应出台配套的财税政策、投融资激励政策，并鼓励完善配套基础设施以及引入市场竞争机制，同时还要严格控制资源开发过程中的环境风险，不能再走“先污染，后治理”的老路子。[9-11]

本文从财政补贴、税收减免以及技术研发支持三个方面对中美页岩气相关产业政策进行梳理和归类分析，并以中国2012—2018年、美国2007—2018年页岩气扶持政策变化和页岩气产量数据为基础，以页岩气开发扶持政策的作用路径和产量效应为研究对象，对页岩气相关扶持政策和产量进行关联分析，希望能对未来中国页岩气政策的科学合理制定提供有益借鉴。

二、页岩气资源潜力及其发展前景分析

全面开发非常規油气将带来全球性的能源革命，页岩油气革命在助推全球油气储量和产量增长的同时，也影响着各国能源的战略布局。[12-13]目前，页岩油气已经改变了美国的能源地位和全球能源市场，全球油气资源格局正在由传统的“常规油气为主”转为“常规和非常规油气并重”的局面，北美地区正在形成“非常规油气资源版图”，中国有望成为除北美以外开发页岩气最成功的国家，进入以常规和非常规并重的重大战略“突破期”。[14]

由《中国矿产资源报告2019》可知，中国页岩气资源十分丰富，4 500 米以浅页岩气地质资源量达122×1012立方米。根据美国能源信息署预测，中国页岩气可采资源量达31.6×1012立方米①，位居世界首位。邹才能等[15]预测中国的页岩气地质资源量为80×1012立方米，探明地质储量0.54×1012立方米，探明率尚不足1%，发展潜力巨大。另外，康玉柱[16，17]也明确指出页岩气将是中国近期非常规发展潜力最大的矿种，中国页岩气资源量介于60×1012～80×1012立方米之间，是今后5～10年天然气产量增长的主要来源和未来中国油气增储上产的重要接替领域。

页岩气是目前最现实和最具有发展前景的非常规天然气资源之一，与常规天然气相比，中国页岩气具有分布面积广和资源丰富等优点。[18-19] 虽然不同专家学者和研究机构对于中国页岩气采取的评价方法不同，给出的页岩气地质资源量和储量有较大差异，但都明确表明中国页岩气资源量十分丰富，是最有发展前景的石油替代资源之一。翟光明等[20]通过研究指出中国的页岩气资源完全可以实现规模化开发利用，成为弥补常规天然气消费缺口的重要组成部分。

三、美国页岩气政策作用路径及其产量效应分析

（一）美国页岩气扶持政策演变路径

按照发布先后顺序对美国页岩气扶持政策进行整理（如图1所示），并将政策分为财政补贴、税收减免以及技术研发支持三个方面。

1.财政补贴

美国最早关于非常规天然气资源开发的补贴政策源自1978年由联邦政府颁布的《天然气政策法案》，该法案取消了对天然气的价格管制而使其逐步向市场定价靠拢。随后，1980年的《原油暴利税法》明确规定了对从事非常规能源的企业提供财政补贴和税收减免，其中第29条明确规定：1980年至1992年美国本土钻探的非常规天然气（包括煤层气和页岩气）可享受每桶油当量3美元的补贴。1997年出台的《纳税人减负法案》再次延续了这一补贴。按照1980—1992年的平均汇率折合0.06元/立方米，占1980—1992年美国天然气平均井口价格的24%。[21]

2005年美国政府通过新的能源法案即《能源政策法》，该法案规定：2006年投入运营并用于生产非常规能源的油气井，可在2006—2010年享受每吨油当量22.05美元的补贴，占2006—2010年美国天然气平均井口价格的9%。[22]

2.税收减免

页岩气作为不可再生能源，美国对其实施了资源耗竭补贴这一税收优惠政策，将企业应税净利润的15%作为资源耗竭补贴发放给企业。同时，美国政府为降低页岩气开采企业的税费负担，还制定了“无形钻井成本费用化，有形钻井成本资本化”的政策，这项政策本质上就是对页岩气开发企业实行的税收优惠，从而为企业减轻税费负担。美国政府1992年颁布的《原油暴利税法》（修订案）第29条规定：为1979—1999年间勘探开发并在2003年之前生产的页岩气提供折合0.02美元/立方米的税收减免，1989年美国天然气价格为0.07美元/立方米，税收减免占天然气价格的29%，这一举措进一步提高了页岩气开采企业的利润。[23-24]

3.技术研发支持

为支持包括页岩气在内的非常规油气资源的勘探开发，美国政府专门设立多项非常规油气研究基金，用于大学或研究机构开展基础性研究和非常规油气勘探开发技术创新应用研究;同时，美国政府联合多个部门，共同开展东部页岩气工程，在此期间攻克了一系列技术难题，大大加快了页岩气勘探开采技术的研究进度。2004年，美国政府颁布的《能源法》规定：在未来十年中，政府每年将投入4 500万美元用于非常规天然气的技術研发。在过去的30年间，美国政府投入了60多亿美元用于非常规天然气的勘探开发活动，其中，仅培训和研究费用这一项就占到了10多亿美元，这也使得页岩气勘探开发所使用的一大批关键核心技术都首先应用于美国。[25-27]

（二）美国页岩气产量与政策关联分析

根据美国能源信息署公开的数据，本文汇总了美国2007—2018年页岩气产量及增长率（如图2所示），从中可以看出，得益于其水平井和多阶段水力压裂增产技术的成功应用，美国2007—2010年页岩气产量增长十分迅速，年增长率均在45%以上。其中，2007年美国页岩气产量为366.14×108立方米，到2018年已达6 244.99×108立方米。2018年美国天然气市场生产总量为9 347.05×108立方米，仅页岩气一项就占总量的67%。页岩气产量的迅速增长使美国成为全球最大的天然气生产国，同时也使得美国在2017年成为天然气净出口国，美国油气能源地位不断上升，能源安全得到进一步巩固。

在此时间区间内分析其政策原因，主要有两点：一是技术研发支持方面，从2004年开始，美国政府每年都会投入巨额资金用于页岩气勘探开发技术水平的提高，技术进步是美国页岩气产业快速发展的重要推手，尤其是水平井钻完井和压裂增产技术的突破和广泛应用，使得美国页岩气产量得以迅速增长，在此期间，还有一系列页岩气勘探开发的关键技术也相继取得突破，从而促进了页岩气产量的大幅增长;二是财政补贴和税收减免方面，由2005年《能源政策法》可知，美国2006年投入运营的非常规油气井，可在2006—2010年享受每吨油当量22.05美元的补贴，同时进行页岩气资源开发的企业还享有长期的税收补贴和减免等一系列优惠政策，这些支持政策的实施使得页岩气开发企业的利润增加，大大激励了企业开采的积极性，从而促进了美国页岩气产业的繁荣和页岩气革命的到来。

四、中国页岩气扶持政策演变

（一）中国页岩气扶持政策演变路径

为便于中美页岩气政策的对比分析，本文也将中国页岩气扶持政策分为财政补贴、税收减免以及技术研发支持三个方面来进行分析。按照政策发布先后顺序及类别将中国页岩气扶持政策进行整理，如图3所示。图中灰色代表财政补贴政策，红色代表税收减免政策，蓝色代表技术研发支持政策。

1.财政补贴

财政部与国家能源局2012年发布的《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》中明确规定了页岩气的界定标准和补贴条件。补贴条件是：已开发利用的页岩气;企业已安装计量设备，并能够准确提供页岩气开发利用量。具体对页岩气开采企业给予的补贴标准如下：2012—2015年页岩气开发利用的补贴标准是0.4元/立方米，按照川渝气田2012年直供工业用气1.5元/立方米的井口价格，财政补贴占井口价格的27%;2016—2018年页岩气开发利用的补贴标准是0.3元/立方米;2019—2020年的页岩气开发利用的补贴标准是0.2元/立方米。2019年6月财政部又出台新政策，将页岩气的补贴时间延长至2023年，进一步提高了页岩气开发企业的积极性。[28]2015年出台的《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》要求补贴资金采取先预拨、后清算的方式，大大缓解了页岩气开采企业的资金压力，且补贴政策可以根据技术进步、产业发展和成本变化等因素进行适时调整。2019年财政部出台了《关于〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的补充通知》，取消了原有的定额补贴标准方式，改为“多增多补”的补贴方式：对超过上年开采利用量的，按照超额程度给予梯级奖补;对未达到上年开采利用量的，按照未达标程度扣减奖补资金。

2.税收减免

2011年，财政部、海关总署和国家税务总局发布《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》，中国对于本国境内企业征收25%的所得税;而对外合作的西部页岩气项目享受“两免三减半”的优惠政策，即前两年所得税免缴，第三年所得税减半缴纳。2018年，财政部和国家税务总局发布《关于对页岩气减征资源税的通知》，通知中明确规定：2018年4月1日至2021年3月31日，对页岩气实施资源税（按6%的资源税率）减征30%的优惠，即对页岩气征收4.2%的资源税，用以促进页岩气资源的开发利用，增加天然气的供给量。然而，与美国一度高达29%的税收减免比率相比，中国的税收减免力度依然较小。

3.技术研发支持

2010年中国成立首个国家能源页岩气研发中心，旨在开展页岩气的理论研究、技术攻关和设备研发工作。2012年国土资源部发布《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》，要求各有关单位搭建企业、科研机构和高等院校的合作平台，加强页岩气勘查开采方面的基础理论研究和技术攻关力度，也鼓励拥有勘查开采技术的外国企业积极参与。另外，根据《页岩气发展规划（2016—2020年）》可知，国家持续加大页岩气科技攻关的扶持力度，在国家科技重大专项“大型油气田及煤层气开发”中设立“页岩气勘探开发关键技术”研究项目，在“973”计划中设立“南方古生界页岩气赋存富集机理和资源潜力评价”和“南方海相页岩气高效开发的基础研究”等项目。

同时，中国石油和中国石化等也开展联合攻关，研制出3000型压裂车等具有自主知识产权的装备。[29] 另外，中国石油还在四川盆地南部地区的页岩气勘探中获得新的技术突破，对中国实现4 000米以上埋深的页岩气资源的勘探开发具有重要的里程碑意义。中国石化也不断加大关键核心技术攻关力度，在四川盆地海相大中型气田富集理论和勘探技术研究中取得重大进展，支撑四川盆地天然气储量的突破。

（二）中国页岩气产量与政策关联分析

中国最早于2009年钻探成功第一口页岩气评价井——威201井，井口测试获日产1.08×104立方米工业气流。[30–33]近年来，得益于页岩气勘探及开发技术的不断成熟以及政府实行的页岩气补贴政策，中国的页岩气开发发展非常迅速。根据国家能源局、国家统计局、《中国石油年报》和《中国石化年报》发布的数据：

2014年，中国页岩气产量仅仅为12.47×108立方米，到2018年页岩气产量就已达到108.81×108立方米，2018年中国天然气产量为1 602.65×108立方米，页岩气产量占天然气产量的6.8%（如图4所示）。与美国相比，中国不管是在页岩气总产量还是在页岩气占天然气总产量的比例上都有较大差距，然而，中国页岩气产业发展增速要远大于美国平均水平。2012—2014年中國页岩气产量增长迅速，年增长率均在300%以上。在此时间区间内分析其政策原因，主要有两点：一是技术研发支持方面，国家采取的一系列技术支持政策和举措发挥了作用，页岩气勘查开采技术取得突破并研制出一批具有自主知识产权的装备，这在一定程度上促进了中国页岩气产量的增长;二是财政补贴力度很大，扩大了页岩气开采企业的利润空间，使得中国页岩气产量迅速增长。

然而，需要注意的是，虽然自然资源部在2019年末下发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》中明确指出要进行矿业权出让制度改革和油气勘查开采管理改革等，但由于非常规油气资源勘探开发的技术壁垒较高且前期投入大和投资风险高等因素的影响，目前中国页岩气资源勘探开发出现了中国石油和中国石化两家独大的竞争格局。中国石油作为国内最大的天然气供应商，拥有长宁-威远和昭通两大国家级页岩气示范区，根据中国石油天然气集团有限公司发布的2018年年度报告可知，公司2018年天然气产量为1 094×108立方米，其中页岩气产量为42.6×108立方米，占全国页岩气产量的39.08%。由于不断提高施工效率以及采取相关措施提高单井产量，中国石油的页岩气产能正在逐年提升，并且近几年在非常规天然气如致密气、页岩气和煤层气的勘探开发中不断加大投资力度，在新增的探明油气储量中，非常规油气资源的比重不断加大，正逐渐成为重要的可接替资源。

中国石化根据国内外形势变化调整了能源转型策略，把天然气和低碳化的转型路径纳入到发展战略规划中来，加大了常规天然气和页岩气资源的勘探开发力度。中国石化拥有除北美之外最大的涪陵页岩气田以及探明储量1 274亿立方米的威荣页岩气田。根据中国石化发布的2019年年度报告数据可知，2019年中国石化天然气产量为296.7×108立方米，其中页岩气产量为73.43×108立方米，占全国页岩气总产量的67.37%。并且，中国石化还致力于高质量可持续发展的天然气业务，提出到2025年实现天然气产量460亿立方米以及页岩气产量130亿立方米的发展目标，而这一目标的支撑和实现与中国石化在页岩气方面加大基础研究投入和技术攻关支持力度是密不可分的。

五、结论与建议

通过中美页岩气扶持政策的对比分析发现，中国的财政补贴标准实际上要高于美国，然而美国在财政补贴的持续时间、税收减免方面的政策扶持力度要大于中国，同时中美两国均十分重视页岩气技术的研发工作，但美国技术水平总体上领先于中国。为更好地促进中国页岩气大规模商业化的开发，本文提出如下建议。

（1）保持现有财政补贴标准，进一步延长补贴时长。

财政补贴方面，2012—2015年中国的页岩气财政补贴占天然气井口价格的27%，相较于美国1980—1992年的24%高出近八分之一，相较于美国2006—2010年的9%高出两倍，这也可以很好地解释了为何中国在2012—2014年间页岩气产量年增长率均在300%以上，而美国2006—2010年的页岩气年增长率平均只有60%左右。美国页岩气财政补贴政策的实行时间为1980—2010年共31年，中国现有政策公布的财政补贴实行时间为2012—2023年共12年，远不及美国31年的政策实行时间长。为了促进页岩气资源的开发，建议中国在保持现有财政补贴标准的基础上，进一步延长财政补贴的实行时间，提高页岩气开发企业的利润，促进页岩气产量的提升。

（2）加大税收减免力度，延长税收减免时长。

税收减免方面，中国对西部对外合作的页岩气开发企业实行“两免三减半”的所得税政策，同时减免1.8%的资源税，而美国是对页岩气开发企业发放资源耗竭补贴以及实行资源税减免政策，美国提供的税收减免一度达到天然气价格的29%。综合来看，美国的税收减免力度要大于中国，同时中国的税收减免时长为2018—2021年共3年，与美国24年的税收减免时长差距较大。建议中国结合实际情况，进一步加大税收减免力度，延长税收减免政策实行的时长，減轻页岩气开发企业的税费负担。

（3）加强对页岩气技术研发的支持。

中美两国均十分重视页岩气勘探开发技术的研发工作，美国政府在过去30年间投入了10多亿美元用于页岩气勘探开发技术的培训与研究，目前中国虽已初步掌握了3 500米以浅的水平钻完井和分段压裂等技术，但是页岩气勘探开发的一些核心技术还在一定程度上依赖进口，中国的技术水平总体上仍落后于美国。因此，建议中国也加大页岩气勘探开发技术研发方面的投入，鼓励科研机构以及石油类高校开展页岩气勘探开发技术的基础研究和应用研究，提高中国页岩气自主技术研发和创新水平。另外，还可以考虑设立一系列的科技攻关项目，鼓励企业和高校联合进行技术创新应用研究，进一步提高中国自主研发水平。

综上所述，美国凭借页岩气资源的勘探开发成为了世界最大的天然气生产国，探究其页岩气产量大幅增长的原因，政策工具起到了至关重要的作用。如果中国也能够强化和持续完善页岩气激励政策并进一步加大在财政补贴、税收减免以及技术研发支持方面的扶持力度，亦可以促使中国页岩气产量实现跨越式增长。虽然新冠疫情给中国经济短期内带来很大的负面影响，但由于中国发展的韧性、潜力和空间较大，经济长期向好的发展趋势不会改变，油气产业方面的发展亦是如此，目前，中国石油、中国石化以及中国海油等正积极寻求应变之策。页岩气作为国家战略资源和最现实的接替能源之一，其能否实现大规模商业化开发直接关系着国家长期的能源安全和能源结构优化战略能否实现。在油价低位震荡和新冠疫情双重打击下，企业难免会出现亏损现象，此时，国家的相关扶持政策更为重要，可考虑临时出台一些政策帮助企业渡过难关。在国家政策的强有力支持下，中国页岩气产业不会萎靡不振，长期仍会呈现良好的发展态势。

注释：

① 数据参见华经情报网《2019年美国及中国页岩气行业产量及前景规划分析，2030年国内页岩气产量将达千亿立方米》，https：/www.huaon.com/story/467898。

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责任编辑：曲 红

Review of China and US Shale Gas Policies and Yield Effect

SUN Jinfeng， SHAN Kai

（School of Economics and Management， China University of Petroleum（East China）， Qingdao， Shandong 266580， China）

Abstract： With the sharp fluctuation of international oil price， the increasingly unstable and indetermined international situation， globla oil and gas industry is suffering unprecedented challenges， and some shale gas firms will have huge economic loss and even bankrupt. At present， shale gas development in China is still in its infancy and the supporting from national polices is vital under the extreme circumstances of low oil price. It is urgent to solve the problems of how to bring into full play the leading role of national policies and how to measure the implementation effect of relevant supporting policies. Based on the shale gas policy changes and production data of China from 2012 to 2018 and that of the United States from 2007 to 2018， this paper studies the implemtation effect of the shale gas supporting policies and analyzes their effect on production. The result shows that Chinas shale gas supporting policies are still weak compared to the United States. Chinese government should maintain the fiscal subsidy， increase tax reductions， extend the duration of subsidies and tax reductions， and strengthen support for shale gas exploration and production technology so as to promote the large-scale commercial development of Chinas shale gas resources and ensure the realization of the national long-term energy security strategic objectives.

Key words： shale gas policies; evolution route; policy effect