制度如何促进市场发展：来自美国天然气管道运输产业的经验

摘要：美国是当今世界天然气产业发展最为成熟的国家之一，管道作为天然气产业链中联系上下游最为关键的部分，长期以来是美国联邦政府监管的重点。梳理百年来美国天然气管道监管制度演化，并在此基础上借鉴新制度经济学分析方法，基于交易费用与资产专用性、科斯市场、集体行动以及可信承诺的概念框架，剖析了围绕管道的制度如何促进了美国天然气市场发展。研究表明，美国天然气市场的繁荣关键在于将天然气管道界定为受到美国宪法保护的私有财产，吸引了私有资本的投资，促进了监管制度的完善和创新，最终演化出运输权交易的“科斯市场”，推动了竞争性天然气市场的发展。美国监管制度的创新与发展这一过程并非政府的预设，而是几十年来地区分销商等压力集团集体行动的结果。在根本意义上，普通法体系下的美国最高法院扮演了产权保护的可信承诺机制，为其最终形成有利于天然气产业与市场发展的监管制度奠定了坚实的基础。

关键词：美国;天然气管道运输;监管制度;市场发展;新制度经济学

中图分类号：F416.22

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2021）05-0017-07

美国是世界上天然气工业最发达、市场最为成熟的国家之一。经过百年演化，美国成为全世界范围内唯一一个实现充分竞争的天然气市场，建立了高度发达的天然气管道系统，成立了以亨利中心（Henry Hub）为代表的天然气枢纽中心，进行了页岩气革命，在许多方面引领世界天然气发展的潮流。那么，究竟是哪些因素促成了美国天然气产业的发展与成熟？本文将围绕美国天然气管道制度，为上述问题提供一个解释。

按照诺斯的定义，制度是一个社会的博弈规则，更正式地说是人们制定的规范人们相互关系的约束条件。[1]随着时间的推移，制度可能会发生演化，从而形成不同的制度结构。威廉姆斯进一步将制度进行细分。①本文讨论的制度主要为宪法和法律构成的制度环境以及经济主体博弈形成的相关制度。[2]

制度如何影响产业与市场发展，已有文献中不乏历史例证，诺斯曾经解释了19世纪航海贸易中的制度对早期航海业发展的影响。管道行业也是制度带来产业发展的绝佳案例。作为天然气产业链中联系上下游最为关键的部分，管道具有自然垄断的特性。但为什么不同国家天然气产业发展路径差异巨大？为什么具有资产专用性与“沉没投资”（sunk costs）特征的天然气管道会有大量的私人资本对其进行投资？美国竞争性的天然气市场何以成为可能？

本文试图借鉴经济史的新制度经济分析方法，为上述相关问题提供一个制度解释。新制度经济学中经济史的分析范式，主要是将新制度经济学的概念框架应用于历史经验当中，阐释制度作为经济增长内生变量的作用。[3]803沿着这一分析思路，本文基于交易费用与资产专用性、科斯谈判、集体行动以及可信承诺的框架，剖析美国天然气管道制度如何促进了天然气市场的发展。

一、美国天然气管道监管制度演进

美国天然气管道监管制度经历了不同阶段。20世纪20—30年代，占据垄断地位的州际控股公司产生大量问题，促使美国政府颁布了1935年公共事业法案和1938年天然气法案，拆分州际控股公司，加强对天然气和管输服务的价格监管，但这一阶段美国政府的过度监管也一度造成市场混乱。1978年美国颁布了天然气政策法案，政府逐步放松管制，开启了美国天然气行业市场监管新阶段。[4]1992年后美国逐渐完成了天然气监管与法律政策的调整，政府不再涉足具体微观领域的管理。[5]

（一）联邦政府反垄断与监管框架的确立

美国天然气产业始于19世纪中期。早期天然气市场产量与需求量较小，且受市场规模和管道焊接技术等限制，市场交易量和价格较低。考虑管输和配气服务的自然垄断特征，该时期政府监管主要以市州政府的本地化监管为主。由于距离消费地较远的新油气田的发现和管道焊接技术的发展，1891年，美国修建第一条从印第安纳油气区到芝加哥长度为120英里的天然气管道，长距离的州际运输管道开始出现。

在联邦制下，美国各州都有自己独立的法律和产权规定，导致企业跨州间天然气交易成本较高，而企业间并购重组是降低交易成本的主要手段，由此美国形成数家纵向一体化的州际管道公司。到1935年，美国80%的天然气管道隶属九家州际控股的管道公司。而州际管道公司也开始出现了滥用市场地位的现象，诸如对天然气产区垄断控制、对城市门站的天然气价格（批发价）进行不合理的价格歧视、通过关联交易获取利润、炒作股票和财务欺骗等。但当时州政府并无监管州际运输的权力，各州天然气分销商的城市门站价越来越受到其他州天然气公司及管道费用的影响，监管的缺位导致洲际管道公司与地区分销商间的矛盾加剧。

1935年，美国国会通过了限制州际管道公司权力的公共事业法案，目的是为了在每个地区建立一体化的分销系统，保证州际控股公司不损害地区天然气分销商地位，从而形成以州际管道公司为供给方和地区天然气分销商为需求方的两大利益集团。[6]

1938年，美国联邦政府又颁布天然气法案，将州际管道纳入了统一政府监管的框架。该法案授权联邦电力委员会（Federal Power Commission）具体执行监管职能，要求监管部门制定明确公正合理的管道服务费率标准和清晰的会计准则，对新增管线的运输服务程序和费用标准也有详尽的规定。该法案另一重要贡献在于，在美国各州和地区分销商联盟的压力影响下，经过国会辩论，联邦政府最终放弃了长期以来运输系统公共运送（common carriage）的监管模式②，明確天然气管道作为私人运送（private carriage）加以监管，即允许管道可以优先保障现有用户使用权，并允许一定程度的价格歧视。[7]2

管道服务费是管道公司通过运输天然气向用户收取的费用，是其收入的主要来源，也反映了管道这一私有资产的价值。1944年美国最高法院对霍普天然气公司（标准石油公司下属的天然气管道公司）诉联邦电力委员会案件的判决，是美国管道行业监管中具有里程碑意义的标志性事件。该判决为管道服务费率监管制定了新的标准，③保护了管道公司私有财产的合理价值。[7]2

总之，1935年公共事业法案、1938年天然气法案和1944年美国最高法院对霍普案的判决，确立了美国天然气基本的监管架构，形成了州际管道公司、地区分销商和监管机构之间相互博弈的“铁三角”结构，使随后的天然气市场规模和市场结构发生重大改变。州际管道公司数量大幅增长的同时，数量众多的地区分销商也成为市场竞争主体。同时，美国天然气市场针对性地建立了天然气管道的分级监管体系，明确管道运输的私人运送属性，制定了严格的会计和市场准入规则，确定管道作为私有财产的合理费率标准，保证私有财产的价值不受侵犯。应该说，20世纪30年代美国确立了基于竞争的监管与法律框架，为美国天然气市场的长远发展奠定了坚实基础。[8]100

（二）井口价格与费率监管

在美国20世纪30年代的监管与法律框架下，天然气井口价格由市场供需决定，并不受联邦电力委员会监管。管道公司为满足市场准入条件，大量买进天然气，致使天然气价格迅速上涨，而后管道公司又将价格上涨转嫁给下游，引起下游消费者（包括地区分销商）的不满。于是，美国最高法院1954年通过菲利普斯决议要求联邦电力委员会监管天然气井口价格。该决议由国会授权联邦电力委员会设定州际井口价格，对天然气供应链的各环节进行价格监管。

从1954年到1960年期间，美国联邦电力委员会仿照传统管输费率监管的成本加成办法，对不同生产商采取“一气田一价”的价格监管政策。然而随着生产者数量的不断增多，1960年联邦电力委员会又把美国分为23个区域，实施“一区一价”的政策，试图以1959—1960年这些区域天然气合同的均价测算出合理的价格区间，并推广到其他地区。1974年联邦电力委员开始对进入州际管道的天然气井口价实行最高限价，但对输入州内管道的天然气井口价格不实行监管，实际上实施“价格双轨制”的监管政策。[9]

美国联邦电力委员会对井口价格的监管虽然维持了天然气价格稳定、刺激了天然气消费增加，但抑制了天然气生产商的生产积极性，导致勘探开发量的下降。1973—1974年世界石油危机爆发，石油价格飙升，天然气作为替代能源短期内消费量迅速上升。但由于价格管制导致天然气供应短缺，美国许多工业用户无法获得所需天然气，州际与州内的“价格双轨制”导致美国北方地区发生气荒，因此美国联邦电力委员会不得不采取配额制以缓解供应紧张的局面，但最终造成了整个美国社会总福利的损失。[10]56

为了改变天然气市场混乱的状况，1978年美国天然气政策法案取消了联邦电力委员会对州际天然气的价格管制。这激发了天然气生产商加大勘探开发力度，但也引发了新的问题：取消天然气价格管制后，价格攀升的同时也抑制了消费，而习惯天然气短缺的管道公司与上游生产商签订大量的“照付不议”长期合同，造成天然气出现供大于求的生产过剩局面，长期合同约束下的管道公司则面临巨大的财务压力。[10]72

（三）基于合法运输权的市场监管

美国20世纪30年代的监管确立了州际管道公司的市场准入条件，1942年美国国会修改天然气法案要求运输管道的建设、扩张、收购等需要执照许可。20世纪70年代天然气价格管制取消后，州际管道公司为获得运输执照，开始高价购买天然气，导致价格不断上涨。为降低用气成本，下游的消费用户（特别是工业用户）便通过购买单独的“运输证书”以比管道公司更低的价格从上游生产商直接购买天然气。这就意味着，州际管道公司不再是上下游之间的中间商，而变成了提供第三方运输的服务商，造成其市场地位下降，公司财务压力上升。

1985年10月，为缓解管道公司的危机局面，美国联邦能源监管委员会（1978年天然气法案赋予联邦能源监管委员会代替联邦电力委员会行使州际监管权力）推出自愿开放州际运输权的436号法令，要求州际管道公司自愿公平、无歧视地提供公开准入的运输服务，并且分拆天然气销售与管道运输业务。州际管道公司可以“先到先服务”的标准进行非捆绑的第三方服务，且收取的运输接入费可自主决定，但必须在联邦能源监管委员会设置的上限和下限之间。同时，为解决州际管道公司与生产商签署的“照付不议”长期合同等相关遗留问题，1987年联邦能源监管委员会500号法令要求管道公司卖掉所持有的长期合同，并允许其将转型期成本的75%分摊给生产商、分销商与大客户，生产商要以输气量抵扣原“照付不议”的合同量，剩余损失在各利益相关方进行分摊。[11]122此外，500号法令还要求管道公司向天然气终端零售商增加高峰用气的即时用氣服务。1992年，联邦能源监管委员会又颁布了636号法令，强制性要求管道公司剥离其销售业务，禁止管道公司涉足上下游市场，应无歧视地为所有用户提供平等的输气服务。法令鼓励成立地区市场交易中心来交易管道多余容量和存储能力，并及时披露相关信息，以提高管道运输服务的效率。636号法令还规定管输必须排除存储业务，以确保所有气源实现无差别开放。2000年联邦能源监管委员会颁布637号法令，将1992年的规定在实施上做了细化。随后在2004年和2008年，联邦能源监管委员会又对公平接入的信息颁发了2004号令和717号令、720号令等法律法规，对相关管道运营企业提出建立规范统一的信息公开机制要求。[12]

从美国联邦能源监管委员会436号法令的颁布与实施开始，美国天然气管道公司的输送与销售职能开始逐步分离，运输天然气成为管道公司的主要业务。天然气用户可以不必再接受管网公司的捆绑服务，即改变了过去选择天然气商品就等于选择管输服务的状况，用户可以任意选择生产商和输送管网，此举使天然气市场交易的灵活性得到很大提升。同时，也意味着市场上现存运输交易权的价值取决于运输权持有者，而非管道公司。

总之，1986年至2000年间，美国天然气运输市场变成了一个具有高度流动性的点对点的交易市场。到2000年，美国50万以上用户的管道公司有38家，形成管道运输市场众多服务商彼此竞争的局面。[8]101天然气运输的权利成为一种可竞争性交易的商品，可以在互联网交易所公开进行买卖，托运人可以使用其管道运输权在点对点运输市场中提供服务

。至此，美国天然气市场向真正意义上的竞争性市场迈进了一大步。这是在美国20世纪70—80年代的天然气市场混乱中，监管者发现的一个解决方法：即不将管道监管限制在1938年法案之下，而是在宪法下反映受监管私有财产的深层次价值——让天然气生产商和运输方直接交易，管道方不再作为中间商或者公共运送人。监管者牺牲了管道公司的部分利益，使得市场可以“公开接触”具有独立和明确运输资格的天然气运输商。

二、管道制度如何促进美国天然气市场的发展

制度如何促进市场发展，在新制度經济学文献中，有着较完整的理论和经验的研究记述。其中最为基础与核心的思想是交易费用的存在（由于人的有限理性、机会主义和资产专用性），这意味着制度对经济发展的非中性，有效的制度安排可以降低交易费用促进经济增长。相较于新古典经济学将管道的自然垄断简单视为市场失灵的表述，新制度经济学更强调交易费用的存在妨碍了市场的形成。[13]围绕交易费用的概念，新制度经济学发展出交易费用经济学、产权理论、集体行动理论以及宪政经济学等不同的分支，成为一门融合多学科的新的分析方法。结合上述框架，下文对美国天然气管道制度进一步进行分析，探讨制度如何促进其天然气市场发展。

（一）资产专用性与管道私有制度

资产专用性概念由新制度经济学代表人物奥利佛·威廉姆斯提出，用以解释交易费用产生及其相关治理制度。按照威廉姆斯的观点，具有资产专用性特征的投资容易变成“沉没资产”，从而容易引发商业关系中的“敲竹杠”（hold up）行为，因而，企业会被迫采取上下游纵向一体化的方式解决“敲竹杠”的风险。[14]如前所述，这就是美国20世纪30年代州际管道控股公司产生与发展的逻辑。

由于管道资产专用性产生的风险限制了私人资本的投资，因此，世界上大部分国家选择以国有企业或公共资金的方式进行投资，并且将其视为公用事业部分加以监管。但是，公共运送却与其资产专用性之间存在内生矛盾，致使纵向一体化的产业组织形式成为处理资产专用性的唯一办法。在公共运送的法律框架下，大量的专用性投资若没有替代用途且无特许经营的运输牌照，在不允许价格歧视的情况下，如何维持盈利能力是个问题。诺斯曾经分析了美国在公共运送的监管理念下铁路行业的发展以及20世纪70年代美国铁路行业在多种联营的竞争下的最后崩溃。[15]管道的公共事业监管与铁路情况类似，由于很容易获得管道运输的使用权，公共运送的监管最终限制了生产商、托运人和管道公司等利益相关主体对潜在风险的处置能力，比如在管道运能不足和能源季节需求的变化等方面，相关利益主体往往难以及时应对。最后，企业被迫采取纵向一体化的组织方式，以应对不确定情况下的各种风险。

1938年美国天然气法案没有将天然气管道纳入公共事业部门框架，而是将其作为私人运送，明确其私有属性。1944年美国最高法院对霍普天然气案的判决，进一步明确了管道的私有财产价值标准不能被监管方任意剥夺，这对美国天然气竞争性产业结构和监管制度的发展产生了深远的影响。

首先，私有性界定使天然气管道作为私有财产在美国受到宪法保护，限制了政府相关部门监管中相机抉择的决策权限。任何缺乏正当程序损害私有财产的立法，都会被美国最高法院以违宪的名义否决。其次，公共运输项目由于对盈利需求动机不是十分强烈，也不会对政府设计会计准则和监管体系产生强烈的需求压力。但在私有财产运送的监管框架下，政府会被要求会计准则的标准化、精细化和透明化，监管机构可以更有效处理私有财产中企业和公共福利之间的冲突。最后，私人资本有助于管道专用性投资，促进管道之间的竞争，推动管道基础设施的建设。私有资本只有在确认其资本可以收回的情况下，才会参与投资。为了按期回收资本，私人投资者会仔细判断每条管道的成本和盈亏平衡，资本市场中的保险公司或各种基金也将从成本收益角度各自审核管道的整体方案、路线和运能。借助资本市场的力量，这一市场主体自发的自我实施过程也不容易产生重复投资。霍普案后美国进入管道建设发展最快的时期：从20世纪40年代中期至20世纪70年代，其管道长度的年平均增长率达到3.5%，到1966年美国全国性天然气管网基本形成，48个州全部通气，而且1949—1970年也是美国历史上天然气消费量增长最快的时期，年均增长率为 7.13%。[11]120

（二）运输权的“科斯谈判”交易市场

产权是使用、改变和转让资产的一组排他性权利，它赋予个人自由选择资源的权利，为竞争性市场提供交易的基础。在一般的法律文献中，产权有两种含义：一种是大陆民法（Continental civil law）中狭义的产权，产权只与有形的物品有关;另一种是英美普通法（Anglo-American common law）中较为宽泛定义的产权，包括了有形物品以及专利、版权和合约权等无形产权。科斯1960年在其发表的《社会成本问题》著作中，创造性提出污染排放权作为产权的概念，并通过市场谈判的方式解决环境问题，在当时其实是比较激进的想法。通过产权的明确界定，可以创造出从未有过的市场，即所谓“科斯谈判”的交易市场。[16]

管道运输权与现代社会中的污染权、碳补贴、无线带宽以及数据信息等一样，都是一种通过合约创造的无形产权，政府通过对这些无形产权的界定，创造出一批特殊的合法权利，从而构建产权谈判与交易的科斯市场。1985年美国管道运输权的界定以及随后无形运输权交易市场的形成，使两点间管道运输的合约权利价值变得明确，提升了财产的私有程度，同时削弱了管道公司所拥有的市场权力。④

按照经典的产权理论，剩余控制权的最佳配置方式是将资产配置给投资决策相对重要的一方，从而实现盈余最大化的所有权结构最优配置。[17]运输产权可以在市场中转移和被选择，而不单是与管道资产绑定在一起，市场可以有效率地将运输权这一无形资产配置在能使其带来更多剩余价值的一方手中。托运人购买运输权而拥有剩余控制权，其拥有的剩余控制权越大，得到的剩余收益也越多，这就更加激励了对管道的专用性投资意愿。

运输权交易市场的构建，也使美国政府从管道服务费率的价格监管中摆脱出来，转为对运输权和管道运输服务费用的监管，使天然气上下游市场主体不会因为中间环节的价格扭曲而打击参与竞争的积极性。美国20世纪中期发展起来了基于严格成本基础的监管体制，保障了无形运输权的价值基础。同时，美国联邦能源监管委员会要求托运人提供最全面和及时的信息，包括身份认证、资质、地理位置等。1992年636号法案强制要求发布不需要的运力信息，提升了管道运能的流动性，有利于整体运输能力的平衡，降低交易成本。此外，美国积极推进电子信息系統建设，以促进信息的自由和公开流动，使点对点运输权市场得以更好发展。

（三）地区分销商的集体行动逻辑

根据曼瑟尔·奥尔森的集体行动理论：集体越大，其成员花费金钱或者时间追求共同利益的动机就越小。奥尔森集体行动理论的基础是交易费用的存在，大集团组织成本（交易成本）远高于小集团，因而较难形成集体行动。换言之，小集体（如管道公司）可以有效追求其利益，而大集体（比如上百万的天然气用户）则由于高昂的组织成本难以形成有效的利益诉求。[18]因此，如果没有组织化的天然气分销商压力集团的集体行动，运输权交易的“科斯谈判市场”是不会自动演化形成的。因为管道公司形成的小集体面对着的是大量分散的天然气用户，这使得立法与监管政策在制定和实施过程中对小集体有利。

按照新古典经济学的解释，平均成本曲线呈下降趋势时，管道公司处于规模经济状态。因此，管道公司会在边际成本等于边际收益的水平上进行生产，而不是基于市场竞争的产量进行生产，这将造成社会消费者的福利损失。1935年美国国会通过的公共事业法案，对纵向一体化的州际管道公司进行分拆，其逻辑就是反垄断和鼓励竞争，在立法和制度上保证了地区分销商的独立市场地位。

美国的地区分销商共同组建影响政府决策的压力集团，这是美国区别于欧洲天然气市场的特殊之处。理论上，数以百万计分散的天然气用户的需求难以统一，也不易集中得到反映，难以与具有强势地位的州际管道公司进行有效沟通。地区分销商则在一定程度上可以代表广大分散的地方消费者的利益，通过集体行动持续对抗州际管道公司的利益。分布于州际管道沿线的新英格兰用户集团、纽约用户集团、中西部用户集团等，都是美国历史上有较大影响力的地区经销商组成的压力集团。这些压力集团聘请独立的经济学家、法律专家为其辩护，影响了联邦政府的公共政策。[7]136

如前所述，1938年天然气法案中地区分销商对天然气管道作为公共运送性质界定的反对以及1986年州际管道公司接受公开使用权之后，地区分销商推动联邦能源监管委员会分别在1992年实行商品条款和2000年实行新增运能的增量定价方法，都充分说明地区分销商作为利益集团在立法过程中发挥的作用。在这个意义上，美国鼓励竞争、明晰产权等使天然气市场功能得以强化的产业政策，是利益各方不断冲突的结果，而非联邦政府事先的“正确”决定。

（四）最高法院的产权保护可信承诺机制

可信承诺的思想最早可以追溯到公共选择或者契约主义的分析传统，强调集体决策的规则性以及控制整个政策程序的宪法与个别政策制定间的差异性。公共选择的观点认为，宪法是一个不完全“无知之幕”（veil of uncertainty），规则的选择应该以公平准则为基础。只要某一项规则从整体和全局的角度能有效满足某个人的利益，决策个体就会在将来某特殊的场合下理性选择与自身利益相冲突的规则。[19]在新制度经济学与产业管制[20]和新宏观政治经济学[21]等领域，可信承诺的思想有着最好的应用。诺斯和温格斯特最早将可信承诺概念引入新制度经济学，他们分析了1688年英国光荣革命后的君主立宪制，认为其是一种保护产权的可信承诺机制，孕育了英国工业革命。[3]803-832

与世界其他国家和地区监管体制不同，美国的监管条例在接受法庭检验之前不能成为政府管制私有财产的通用做法。法庭需要检验财产的监管办法是否符合宪法规定的正当程序以及是否剥夺了投资者的私有财产。国会通过的监管条例或法律只有在最高法院对特定诉讼的司法解释后，才能真正成为法律，而这场特定的诉讼就变成司法判例。在这个意义上，美国最高法院的判决要高于立法部门和政府的决定，其最高法院才是最终的监管者。

美国天然气管道监管制度的演变，在根本上受到最高法院判例的影响。在半个多世纪中，最高法院持续地不断明确管道监管的价值标准，即在美国的宪法保护下合理化私有财产的价值，无须像国会那样易于受到各种压力或利益集团的制衡而妥协。在根本意义上，这是一种产权保护的可信承诺机制，没有这种机制，就不可能有大量的私人资本流入具有“资产专用性”特征的管道，也不会有“运输权”交易的科斯市场，当然，也就不会有美国天然气的市场繁荣。

三、结语

本文基于新制度经济学中交易费用与资产专用性、科斯谈判、集体行动和产权可信承诺的概念框架，探讨了百年来美国天然气管道监管政策演化及其促进天然气市场发展的制度逻辑。

美国将具有“资产专用性”的天然气管道界定为私有财产，避免了纵向一体化的市场结构，推动了政府监管规则的精细化，促进了私人资本的投资。随后美国监管者创造了“运输权”交易市场，使管道公司运输和销售职能分离，促进了交易的灵活性，为其天然气市场的成熟奠定了基础。

不难发现，上述有利于市场功能扩展的政策并非出自政府预先的设计，而是不同利益集团集体行动自发演化博弈的均衡结果。在根本上，从美国私有产权的保护、鼓励竞争以及最高法院的司法判例中，都可以看到其持续存在的制度观念的力量，因而管道作为私有财产的投资收益变得可预期，这使该产业在美国20世纪的大部分时间成为私有资本角逐的竞技场，让美国天然气产业足以笑傲天下。

注释：

① 威廉姆斯将制度分为四个层次：第一层次是非正式制度，例如宗教、习俗以及社会认知及默示准则等，会历经千年演化长期稳定地存在;第二层次是宪法与法律构成的一个国家的制度环境，需要数十年演化形成;第三层次是经济主体博弈形成的企业组织与不同合约类型等制度;第四层次即短期的生产雇佣和市场平衡等日常经济行为。

② 公共運送即要求运输设施对所有用户制定合规的费率，不允许对不同用户进行价格歧视（对用户收取不同价格）或者市场进入限制。公共运送通过特许经营的方式可排除其他人的竞争，在中世纪欧洲已经开始实行。19世纪后期，随着铁路等公共运送的规模和复杂程度提高，英美国家开始实施费率监管。在19世纪大部分时间，英美国家铁路、水运等运输行业绝大多数都是公共运送的企业。在1938年美国天然气法案立法过程中，由于地区分销商难以践行对大量住宅和商业天然气用户优先承诺，公共运送的监管模式遭到地区分销商的强烈反对。

③ 在制定费率和确定财产价值的监管中，美国最高法院最早的判例是1898年的史密斯与埃姆斯案，当时法院判定费率及其依据的财产价值应按“公平价值”计算。该惯例沿用大约50年时间。但也给监管者造成相当的困难，主要在于公平价值并没有客观的定义标准。1944年霍普法案中，美国最高法院为天然气管道“公平合理”投资的价值回报设定了新的标准，即投资权益回报应等于同样风险下其他行业的投资收益率，这也意味着监管当局不能无理由设定低费率，使管道公司财产蒙受损失。同时明确没有正当程序情况下投资管道的私有财产不会被没收，从而消除了天然气管道行业私有资本价值的不确定性，为市场交易提供了可预期的成本基础。

④ 通常情况下，拥有管道资产即拥有了运输的权利，管道公司可以决定其是否提供运输服务、提供多少的容量、或者以什么样的价格来提供。运输权从管道中剥离出来并将其看作一项独立的无形资产，管道公司则只有为所有合格用户提供运输以便收取一定管输费的义务，失去了与用户讨价还价的权利。

参考文献：

[1]道格拉斯C诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.韦森，审校.上海：上海人民出版社，2014：3.

[2]Williamson O E. The New Institutional Economics： Taking Stock， Looking Ahead[J].Journal of Economic Literature，2000，38（3）：595-613.

[3]Douglass C North，Barry R Weingast.Constitutions and Commitment： The Evolution of Institutions Governing Public Choice in 17th Century[J]. The Journal of Economic History，1989，49（4）：803-832.

[4]牛琦彬.美国政府对天然气市场监管的历史演变及启示[J].中国石油大学学报（社会科学版），2017，33（1）：2.

[5]李宏勋，王光东，刘怀增.从美英天然气市场发展看我国天然气市场开发[J].中国石油大学学报（社会科学版），2006，22（1）：1-4.

[6]Aad Correljé，Martijn Groenleer，Jasper Veldman. Understanding Institutional Change： the Development of Institutions for the Regulation of Natural Gas Transportation Systems in the US and the EU[R/OL].[2020-11-25].https：//cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/26057/RSCAS_2013_07.pdf？sequence=1.

[7]杰夫D迈克拉姆.天然气管道——一个世纪的制度演进[M].徐斌，黄诚，译.北京：石油工业出版社，2016.

[8]刘毅军，汪海.对美国天然气市场的竞争性分析[J].天然气工业， 2002，22（1）：100-103.

[9]国务院发展研究中心“中国气体清洁能源发展前进与政策展望”课题组.美国天然气监管经验对我国的启示[J].发展研究，2015（3）：4-14.

[10]MacAvoy P W.The Natural Gas Market： Sixty Years of Regulation and Deregulation[M].New Haven ：Yale University Press，2000.

[11]徐东，崔媛媛，何秀文.中国天然气管道改革实施路径——基于美国、英国天然气产业发展改革历程分析[J].天然气工业，2017，37（9）：119-126.

[12]郭海涛，梁严，周淑慧.美国天然气管道设施信息公开规则及其启示[J].国际石油经济，2017，25（6）：26-32.

[13]埃里克·弗鲁博顿，鲁道夫·瑞切特.新制度经济学：一个交易费用分析范式[M].姜建强，罗长远，译.上海：上海人民出版社，2006：82-89.

[14]Riordan M H， Williamson O E. Asset Specificity and Economic Organization[J]. International Journal of Industrial Organization， 1985，3（4）：365-378.

[15]Davis L E，North D C. Institutional Change and American Economic Growth[M]. Cambridge：Cambridge University Press，1971：66-135.

[16]Coase R H.The Problem of Social Cost[J].Journal of Law of Economics ，1960，（3）：1-44.

[17]Grossman S J， Hart O D. The Costs and Benefits of Ownership： A Theory of Vertical and Lateral Integration[J]. Journal of Political Economy， 1986， 94（4）：691-719.

[18]Olson M.The Logic of Collective Action：Public Goods and the Theory of Groups[M].Cambridge：Harvard University Press，1965.

[19]Buchanan J M.The Constitution of Economic Policy[J].American Economic Review，1987，77（3）：248.

[20]Laffont J J，Tirole J.A Theory of Incentives in Procurement and Regulation[M].Cambridge：MIT Press，1993.

[21]Torsten Persson，Guido Tabellin.Macroeconomic Policy，Credibility and Politics[M].Paris： Harwood Academic Publisher，1990.

責任编辑：曲 红

Abstract： The United States is the most mature country in the development of natural gas industry in the world. As the most critical part of the natural gas industry chain connecting upstream and downstream， pipeline has long been the focus of federal government regulation. With a survey of the evolution of the US natural gas pipeline supervision system in the past century， this paper adopts the analysis method of new institutional economics and analyzes how the system around the pipeline promotes the development of the US natural gas market based on the conceptual framework of transaction cost and asset specificity， Coase market， collective action and credible commitment. The research shows that the key reason for the prosperity of the US natural gas market is that the natural gas pipeline is defined as a private property protected by the US Constitution， and thus investment of private capital is attracted， the regulatory system is improved and innovated， and finally the "Coase market" of transportation right trading is evolved， which facilitates the development of the competitive natural gas market. The innovation and development of American regulatory system is not the preset of the government， but the result of the collective action of pressure groups such as regional distributors in recent decades. In a fundamental sense， the United States Supreme Court under the common law system plays a credible commitment mechanism for property rights protection， which has laid a solid foundation for its final formation of a regulatory system conducive to the development of the natural gas industry and market.

Key words： the US; gas transportation industry; regulation; market development; new institutional economics