我国区域生态环境治理中的市场性政策工具研究

[摘 要]从1978年开始征收的超标排污费、污水排污费等，是我国区域生态环境治理中市场性政策工具使用的发端，迄今为止已有数种之多，包括税收、用者付费、排污权交易、绿色信贷、生态补偿、补贴等。它们的应用在我国区域生态环境治理中产生了一些效果，但有待进一步完善。生态环境问题的特性，政府的政策目标，市场性政策工具自身，以及由政策制定者的素质、生态意识和制度环境组成的政策环境等因素，均会对政策选择和实施效果产生影响。最后，本文将对如何完善市场性政策工具提出一些建议。

[关键词]区域生态环境；治理；市场性政策工具；影响因素

[中图分类号]X321 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2015）02-0109-06

[作者简介]甘黎黎（1981—），女，湖北宜昌人，华东交通大学人文社科学院讲师，主要从事公共政策与分析和环境管理研究。（江西南昌 330013）

[基金项目]江西省社会科学规划项目“区域一体化态势下的区域公共管理与创新——基于原中央苏区的实证研究”（13ZZ07）的阶段性成果。

一、研究背景

“随着经济活动规模的逐步上升，其活动引发的环境问题的范围已超越地理的和代际的界限。”①以水资源为例，“约40%的世界人口②”生活在中度①到高度缺水的地区。同时，人类不适当的活动又污染着水源，“在发展中国家，90%的污水和的70%工业废水”②直接排放到江河中。过去那种依靠单一地区就能解决当地生态环境问题③的时代已经过去，现在，解决气候变化、臭氧消耗以及生物多样性丧失等问题均需要区域合作。区域合作既是国家间的合作，也是某个国家内地区之间的合作。“选择合适的政策工具，可以起到事半功倍的作用”④，有利于我国现有区域生态环境问题的改善，有利于实现人与自然的和谐、经济与环境的协调。反之，“将不得不承受由于环境破坏和资源浩劫而带给我们的灾难性后果。”⑤

此外，学术取向的转换也提供了一些新契机和新视角。国外对政策工具的研究已相当成熟，著作甚多，但是对环境政策的研究，“现有文献非常不均衡，有关美国、英国和德国的文献最多，其他国家的则太少。”⑥国内的研究成果虽然无法与国外相媲美，但此类研究也正在如火如荼的进行，涌现了一批学者，也呈现了一些著作，但是对环境治理的政策性工具的研究比较欠缺⑦。因此，从此角度加大研究力度有一定的理论价值。

目前，我国区域生态环境治理中的政策工具已日益繁多，按照政府在政策中干预的程度为划分标准，可以将政策工具分为规制性政策工具⑧、市场性政策工具⑨和自愿性政策工具⑩。因篇幅有限，不能一一涉及，但因市场性政策工具使用时间长但实施效果不理想，有待进一步优化，因此，本文将以中国区域生态环境治理中的市场性政策工具为研究对象，展开论述。

二、常见的市场性政策工具

在采用市场性政策工具的条件下，如何吸引人们对环境的关注呢？解决该问题的重点不是改变当事人的价值结构或偏好，而是利用市场机制改变当事人的条件。{11}以市场性政策工具对市场的利用程度，将其分为两类：利用市场和创建市场。

（一）利用市场的政策性工具

利用市场主要是基于税收（庇古税）的思想而实施的，即利用市场和价格信号去制定适合的资源配置政策。利用市场的政策工具主要包括补贴或补贴削减、绿色信贷、用者付费、押金、保证金和环境保险等（具体见表1）。

（二）创建市场的政策性工具

创建市场主要是基于科斯定理的思想而实施的，即通过界定资源环境产权、建立可交易的许可证和排污权、建立国际补偿体系等途径，以较低的管理成本来解决资源和生态环境问题，具体政策见表2。

三、市场性政策工具选择和实施效果的影响因素研究

我国区域生态环境治理中影响市场性政策工具选择和实施效果的因素非常多，且异常复杂，现就几个重要的影响因素展开讨论。

（一）生态环境问题的独特性

要对生态环境问题有清楚的认识，这是选择合适的市场性政策工具的前提。中国的生态环境问题有自身的特殊性，总体而言，“中国面临着严重的环境问题，而且由于是大国，某些方面的影响（例如温室气体排放）也是世界性的。”①具体来说：在大气环境方面，“中国某些城市的大气污染仍然位于世界最糟糕的城市之列，能耗强度比OECD国家平均水平高20%左右，三分之一的水域受到严重的污染。废弃物管理、荒漠化和自然与生物多样性保护都面临着挑战。”②“城市大气二氧化硫浓度自20世纪90年代初开始持续下降以来，2002年后又呈现上升趋势。2002—2004年，全国固定源二氧化硫排放增加了13%。”③在大气环境方面，大气污染物一般集聚在高层大气，是面源污染物④，也属于全球性污染物，是区域生态环境治理中必须重点关注的污染问题。在水环境方面，“由于农业、工业和生活的污染排放，部分河流、湖泊和沿海水体受到严重污染。污染已经使得水生态系统严重退化，对人类健康构成了重要威胁，并有可能影响到经济增长。”①由于水的流动性，水污染会由地方污染物发展为区域污染物，是明显的面湖污染，这同样是区域生态环境治理中必须重点关注的问题。在废弃物的处理方面，“很多废物在指定地点存放以等待处理（例如，接近50%的城市废物），还有部分废物以非受控制的方式倾倒。城市周边垃圾随意堆放点的快速增加，给人体健康和环境带来了风险。”②虽然废弃物一般不会自己移动，但是在人力或其他外力影响下也会污染到更广泛的区域，如城市的垃圾被转移到农村，就会造成跨区域的污染。

不同类型的污染物，应该选择不同的、有针对性的和效果突出的政策工具。例如要对啤酒瓶、桶装水等固体废弃物进行回收利用，那么采取“押金—返还”的政策效果最明显；如在处理SO2和CO2气体排放引起的气候变化的区域生态环境问题时，产权交易正发挥着越来越重要的作用。

（二）政策目标的复杂性

政策目标是非常复杂的：如果目标是单一的，就要明确目标是什么，但是许多政策目标又无法量化；如果政策目标是多重的，是不同利益或价值的诉求，则需在冲突与妥协中达成“一致”。

虽然现在我国各级政府对当地的环境保护工作非常重视，但对于我们这样一个发展中国家来说，经济发展与环境保护始终是地区政策制定者们回避不了的两个目标，这使得政府在决策和管理过程中往往容易陷入两难境地。到底是经济发展优先，还是环境保护优先，该如何做到经济发展与环境保护相协调？但现实是，在经济发展优先论的目标催引下，往往是二者相协调让位于经济发展绝对优先，环境保护不得不让位，地方政府所采用的市场性环境政策工具也形同虚设。

在解决区域生态环境问题时，情况变得更加复杂。举例来说，假设处于上游的A地区是欠发达地区，处于下游的B地区是较发达地区。A地区的政策制定者在确定政策目标时优先考虑经济发展，并在发展中引进了一些可能对水环境造成污染的企业，最终该地区的经济水平有了一定提高，但是水环境污染情况却变得严重；B地区在发展中非常注重环境保护，但是由于水的流动性，处于下游的B地区却深受A地区的政策制定的影响，对当地的水环境也造成了污染。可以看出：两个不同区域的政策目标选择的不同，会对区域生态环境造成叠加影响。这种情况下，不同区域的政府必须对各自的政策目标进行协商，也可利用市场性政策工具来解决，典型可用的市场性政策工具就是生态补偿。

（三）市场性环境政策工具自身

市场性环境政策工具有其自身的特点（见表3），政策工具之间也会相互影响，这些都会影响到实施效果。举例来说，贴标签计划不必停止或避开某些行业，就是因为这些计划是从属于环境税的；同样，各种形式的保险和债务可以与其他工具并存，因为企业缴纳环境税后仍需对其以后可能造成的环境危害承担责任。③

（四）政策制定环境

政策制定者的素质至关重要。较强的生态意识有助于加深对生态环境信息的认识和理解，有助于增强人们参与区域生态环境治理的主动性和积极性；相反，生态意识的不足会影响政策制定者、利益相关者的行为，进而影响政策工具的选择。“要确定生态环境问题是什么以及需要纠正什么，决策者不仅需要了解技术、生态学，还要了解社会学、经济学以及产权的政治学。”④换言之，政策制定者需要掌握丰富的生态学知识，对生态环境问题、环境政策工具等非常熟悉；需要熟练运用经济学理论，准确计算每种政策工具的成本与收益，做出合理选择；必须在国家利益与个人利益、经济发展与环境保护等价值冲突中作出正确选择。而现实中的政策制定者，素质参差不齐，并不一定能达到以上要求，主要表现在以下几个方面。

一是公务员的生态意识不强。⑤2007年《中国公众环保民生指数绿皮书》中的数据表明，国家机关、企事业单位负责人的环境意识得分为53.45分。⑥虽然在所有职业中排在最前，但是分数仍不及格，还需进一步提高。二是公众的生态意识不强。当前我国公众非常关注环境污染问题，2007年“中国公众环保民生指数”的数据表明有66.9%的公众认为现阶段我国生态环境问题非常严重和比较严重。⑦但公众的环保意识还不足，表现为“中国公众环保民生指数”总体得分为42.1分，环保行为得分为36.6分，环保满意度得分为44.7分，3项指标均不及格。⑧

制度环境是政策工具是否能充分发挥效用的重要影响因素。具体来说，我国市场性政策工具的制度环境有诸多不足：一是“条块式”的行政区模式不利于区域生态环境问题的治理。无论是横向，还是纵向，政府间在解决区域生态环境问题时缺乏对接与协调，“存在纵向上的‘上有政策，下有对策，横向上的‘零和博弈的困境。”⑨由于缺乏长效的诱导机制，在区域生态环境治理中，还“存在‘政府急，企业不急的难题。”⑩加上政策体系的不完善、实施不到位等问题，进一步加剧了区域生态环境问题治理的难度。二是市场机制不成熟。包括市场机制及其主体的内在盈利逻辑使市场和企业在区域生态环境治理中难以合作，政府的介入虽必要，但我国行政干预市场行为严重、产权制度不合理也直接影响了市场性政策工具的实施效果。三是缺乏有效的法律保障。四十多年间，我国有关环境保护的法律、法规在数量上达到上百部，①基本上形成了包括环境法律、环境行政法规、环境标准等在内的环境法律体系。但是，在区域生态环境问题的治理方面，环保法规彼此之间会存在一定的不协调和不匹配；现有环境法律、法规仍侧重末端治理，缺乏源头性治理；在区域生态环境问题的合作方面，存在立法空白，使得政府之间的协商对话难以展开。

四、完善市场性政策体系的建议

中国正处于经济转型时期，而我国市场性环境政策工具本身存在诸多不足与缺失，完善市场性政策体系是我国必须解决的问题。

首先，政府要进一步加强对区域生态环境问题清晰而深刻的认识，并明确环境政策的目标。具体而言，各级政府要协调辖区内发展本地经济与保护生态环境之间的关系，确定合理的政策目标；不同政府之间在共同治理区域生态环境时，应协商共同的政策目标，尽量避免彼此之间目标的冲突，毕竟，在对区域污染物和全球性污染物的治理时，“分散决策不可能形成满意的结果”，②地区间的竞争会对区域生态环境带来损害。

其次，要优化政策工具。一是借鉴国际经验，丰富和完善现有的市场性政策工具。以流域生态补偿为例，在实际操作中，补偿涉及多个行政区域，该如何进行协调？补偿的标准如何确定？这些在我国还未有明确的解决方案，还需学习国外先进经验，形成本土化的架构。二是加强市场性政策工具与其他两类政策工具的配合，取长补短、优化组合，发挥它们的合力。

最后，着手改善政策环境。一是要提高政策制定者的素质和社会生态意识。从个人角度来讲：在招录公务员时，特别是涉及环保的部门时，可适当提高对他们专业知识考察的难度；对于在职的行政领导和普通公务员，可以通过专业知识培训提高他们的相关素养，树立地方政府行政领导正确的生态政绩观，提高普通公务员的环境合作理念；③对于提高普通公众的生态意识，应从小抓起，通过宣传片、环保知识讲座等方式，充分利用各种媒体进行宣传教育；从政府角度讲，要培育行政组织的生态文化氛围，并争取区域内各级政府的生态合作共识。二是要营造有利于市场性政策工具运行的制度环境。具体包括：完善现有的市场机制，给予市场性政策工具发挥作用的更广阔的空间；进一步完善有利于市场性政策工具运行的法律法规；改革现有的政府管理体制，各级政府要加强对话与合作，协同治理区域生态环境问题。

总之，我国区域生态环境问题的解决不是一朝一夕能够完成的，需要政府、企业、公众和其他组织的多方对话与协作。而“协作是一个极为复杂的工程”，④各方应共同努力，形成政府、市场和社会的多中心治理格局，才能最终达成目标。

责任编辑：郑 颖