生态文明建设是一个系统工程

丁金光　欧斌

[摘 要]生态文明建设需要多管齐下，逐步推进。我们要高度认识生态文明建设的重大意义，树立建设美丽中国是中国梦的重要内容的理念。在生态文明建设过程中，我们还要注重生态文明制度建设，加强生态文明宣传教育，大力开展环境外交。

[关键词]生态文明建设；制度化；宣传教育；环境外交

[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2015）01-0067-06

[作者简介]丁金光（1960—），男，山西河津人，法学博士，青岛大学法学院国际关系系教授，主要从事国际关系、国际环境外交研究；欧 斌（1966—），男，重庆人，法学博士，青岛大学法学院国际关系系教授，主要从事国际政治研究。（山东青岛 266071）

[基金项目]青岛大学“***系列讲话学习研究中心”专项课题的阶段性成果。

Abstract： Eco-civilization construction requires a multi-pronged approach and a step-by-step boost. We should highly recognize the significance of eco-civilization construction and set up the idea that construction of beautiful China is an important content of the Chinese dream. In the process of eco-civilization construction， we should also pay attention to the system construction of eco-civilization， strengthen the education of eco-civilization and develop environmental diplomacy.

Key words： eco-civilization construction；institutionalization；publicity and education；environmental diplomacy

***同志就我国生态文明建设问题发表了一系列讲话，全面、深刻地阐明了生态文明建设的重大意义以及怎样建设生态文明等问题，为建设美丽中国指明了前进的方向。

一、建设美丽中国是中国梦的重要内容

***同志在致生态文明贵阳国际论坛2013年年会的贺信中说：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”①***同志的这一论断是对中国梦理论的丰富和细化，有助于人们对中国梦的全面理解。建设美丽中国，就必须大力加强生态文明建设。

***同志强调：“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性。”②“两个清醒认识”切中要害，发人深思。我们既要金山银山，也要绿水青山；既要追求GDP的增长，也要坚持可持续发展。如果没有生态文明的完善，就不可能建成美丽中国，中国梦的实现也无从谈起。改革开放以来，随着经济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现，环境与发展的矛盾比较突出。生态环境脆弱、环境容量不足成为我国生态环境的特点。三十多年来，我国生态环境保护工作取得了举世瞩目的成就，但不可否认仍然存在着一些严重的问题，如环境污染没有得到根治，雾霾天气接连不断，生态空间和生活空间偏小，温室气体的排放总量过大，生态系统退化，资源短缺，等等，需要我们进一步加强生态文明建设。党的十七大首次将生态文明写入党的全国代表大会报告，这标志着党的生态文明建设理论的提出和初步形成。党的十七届四中全会从战略高度对生态文明建设进行定位，强调生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设同为实现全面建设小康社会奋斗目标的战略任务，同为中国特色社会主义建设事业的有机组成部分。党的十七届五中全会从国际形势的新变化和国内经济社会发展的新要求出发，进一步丰富和完善了生态文明建设理论的内涵。党的十八大提出加快建立生态文明制度。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），站在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，对生态文明建设作了科学的顶层设计和制度安排，是生态文明建设进程中新的里程碑。

***同志描绘了美丽中国的图景。他指出，要“为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境”。①美丽中国的目标就是要实现人与自然二者的和谐相处，实现经济发展、社会进步与环境保护三者的相辅相成。具体来讲，在经济发展的基础上不断提高人们的生活质量，做到产业生态化、消费绿色化、资源持续化、环境美丽化，使人们呼吸新鲜的空气，吃到安全的食品，喝上清洁的水，欣赏到美丽的景色，住上舒适的房屋，用上放心的物品。

因此，我们首先要从理念上认识到生态文明建设的重大意义，唯有如此才能增强建设生态文明的自觉性。

二、用制度保护生态环境

十八届三中全会《决定》提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，用制度保护生态环境；并在第十四部分对加快生态文明制度建设作出安排部署，将十八大提出的生态文明制度建设战略落到了实处。《决定》作出的生态文明制度建设的顶层设计，体现了源头严防、过程严管、后果严惩等特点，涉及环境保护从头到尾全过程。源头严防，就是再也不能走先污染后治理的老路；过程严管，就是要坚决防止过程失控，制定实施最严格的过程监管制度；后果严惩，就是要严格落实环境保护责任，建立生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任，让环境违法者付出沉痛代价。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度是生态文明建设制度层面的重大突破。***同志指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”②针对这一问题，《决定》提出健全国家自然资源资产管理体制的总思路：按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。健全自然资源资产的产权制度，正是为了使自然资源具有明确的“主人”，由其获得使用这些资源的利益，同时也承担起保护资源的责任。自然资源必须要有偿利用，充分体现自然资源的价值并防止了开采者滥采滥用，浪费破坏自然资源。我国在稀土资源的开采方面有许多惨痛的教训。稀土资源和一些稀少资源的开采必须要有严格的产权制度，没有产权证的单位一律不准从事资源的开采和利用。健全自然资源用途管制制度意味着，有些自然资源虽然属于某些主体，但不能随意使用，必须服从国家规定，如耕地红线制度等。自然保护区也应纳入用途管制制度，因为不管自然保护区归谁管理，国家法规都规定不能在核心区内进行开发和建设活动。

《决定》首次提出要划定生态保护红线。我国生态资源丰富，但由于不合理的开发导致生态环境破坏严重，野生动植物种类和数量急剧下降，生态安全形势十分严峻。“十一五”期间，环境保护部门通过实施“三区推进”（即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区）的生态保护战略，为改善生态脆弱区的生态环境提供了政策保障。在此基础上，十八届三中全会进一步提出要划定生态保护红线。生态保护红线是指最基本的生态环境保护要求，是维护一定生态环境质量所必须坚持的防护底线，一般包括特定地理区域红线、自然资源使用上限、污染物排放总量上限等。红线就是高压线，不能触及，更不能越雷池一步，否则就要受到惩罚。《决定》指出，要坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。要建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。通过划定生态红线，可以进一步优化生态安全格局，增强我国经济社会可持续发展生态支持能力，保障国家安全。

《决定》提出了完善生态文明考核评价机制建设，即改变唯GDP的观念，增加生态文明在考核评价中的权重，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

《决定》还明确提出实行生态补偿制度，这对于大力推进生态文明建设具有重要意义。十八大报告特别提出建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。三中全会再次强调该项问题，表明了我们党要从制度上根本调整经济发展与环境保护关系的决心。生态补偿机制的着眼点，是调整生态保护者与生态受益者、生态破坏者与生态建设者之间的利益关系，调动各方面保护生态环境的主动性、积极性。在许多能源的开发实践中，为了满足东部经济地区的能源需求，能源资源丰富的西部地区加紧开采，对环境和当地的群众生活和身体健康造成很大的影响和破坏。因此，经济发达的地区要补偿环境优先的区域，东部地区应该帮助西部地区的发展。有了生态补偿制度，全国的经济才能够平稳地、综合地和均衡地发展。在气候变化的问题上，经济发达地区要在资金和技术上援助经济欠发展的地区。能源税、燃油税和碳税的征收，有助于补偿化石燃料利用对环境的破坏，保证石油供应安全和降低CO2排放。

三中全会提出的一个重大理论观点是使市场在资源配置中起决定性作用，对市场作用的强调也同样体现在生态文明制度建设中。过去，我们更多的管理办法是采用行政手段，遇到排放污染就采用罚款或者关掉的行政措施，其效果并不理想。《决定》中就生态文明建设提到了不少市场化的手段，包括：发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，等等。碳排放权、排污权等交易制度是西方国家在探索环境问题市场化解决机制的过程中确立的一项法律制度。作为一项政府社会管理的改革，国内这些交易试点应该更加大胆、勇敢地推进，使其真正地进入资源权益的市场化运营。

总之，十八届三中全会关于生态文明制度建设的顶层设计对于进一步加强生态环境保护具有重要意义，必将极大地推动我国生态文明建设的进程。

三、加强生态文明宣传教育

***同志指出：“要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。”①这一重要论述强调了生态文明宣传教育的重要性和紧迫性。

建设生态文明，宣传教育为本。多年来，我国生态文明建设工作取得了举世瞩目的成就，但不可否认仍然存在着一些严重的问题。这些问题的出现固然有多方面的原因，但生态文明宣传教育方面的缺失不可忽视。只有加强生态文明宣传教育，使全民树立节约意识、环保意识、生态意识，使生态文明理念深入人心，人们才会自觉践行生态文明。

节约意识就是要使人们认识到地球上资源的有限性，它不是取之不尽用之不竭的。资源是人类赖以生存的基础。随着人口的不断增长，尤其是人为的浪费，资源短缺日益严重，如石油紧张、生物多样性损失、粮食短缺、矿物减少、淡水缺乏、水体污染等问题，直接威胁到人类的生存，甚至会导致人与人、国家与国家间的冲突或战争的爆发。通过宣传教育，使人们养成节约一滴油、一滴水、一粒粮食、一度电、一棵树的良好习惯。

环保意识就是要使人们认识到环境保护与经济发展、社会发展之间的协调关系。由于人们片面追求经济的增长率、忽视环境保护而导致的环境灾难历历在目，触目惊心。如气候变暖、臭氧层出现空洞、酸雨普降、土地荒漠化、海洋污染等，给人类的生命和财产带来不可估量的损失。历史上那种先污染、后治理的发展老路难以为继，必须走可持续发展的道路。通过宣传教育，使人们牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念。

生态意识就是要使人们认识到人与自然是一个和谐统一的整体。因为片面强调人类中心主义，崇尚征服自然、人定胜天的观念，人类为此付出了沉重的代价。人类依靠先进的生产力，向自然界发起了无限制的进攻，以掠夺式的开发拼命向自然界索取，又无节制地向自然界大量排放各种废弃物污染环境。在改造自然的过程中，人类既为自己创造了福祉，也埋下了祸根。通过宣传教育，使人们充分理解人与自然之间的相互影响、相互作用、相互制约关系，形成尊重自然，热爱自然，人与自然和谐发展的生态价值观。

我国的生态文明宣传教育（环境教育）开端于20世纪70年代，四十多年来，随着宣传教育不断深入发展，取得了明显成效。党和国家一直重视生态文明宣传教育，逐步形成了较为完备的宣传教育体系，建立健全了宣传教育机构；生态文明宣传教育形式丰富多彩，如设立了环境保护奖项等等。但也存在一些问题，主要表现在：有的部门生态文明宣传教育机构不健全，经费落实不到位，能力建设相对薄弱；有的地方生态文明宣传教育工作不规范、不系统，尚未形成部门配合、合力推进的局面；有的学校对生态文明宣传教育重视不够，宣传教育课程流于形式。概而言之，一些部门或地方尚未形成自觉、积极地开展生态文明宣传教育的良好氛围，呈现出宣传教育“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现状，存在着地区严重失衡、城乡巨大差异等问题。这些问题的症结主要在于生态文明宣传教育法规制度不健全。

据统计，目前美国、日本、韩国、巴西、菲律宾等发达国家和发展中国家，相继制定并完善了环境教育法律和制度。这些国家的作法具有以下共同的特点：设置了环境教育机构，各机构职责明确、相互协作，突显政府在推进环境教育方面的主导地位，规定了环境教育的内容，落实了环境教育资金，设立了环境教育激励机制，等等。国外经验也证明，促进环境教育的规范化、法制化，有利于增强全民参与环境教育的自觉性，有利于强化他们的节约意识、环保意识、生态意识，提高其爱护环境的能力和素质。

近年来，我国生态文明宣传教育地方立法取得了可喜的进展。2012年1月1日，《宁夏回族自治区环境教育条例》施行，这是我国第一部生态文明宣传教育地方性法规。同年11月1日，《天津市环境教育条例》颁布施行。当前，尚在酝酿、准备出台的还有：《山东省环境教育条例》、《福建省环境保护宣传教育条例》、《洛阳市环境教育条例》、《厦门经济特区环境教育条例》、《杭州市环境教育条例》等。已实施的条例对于普及当地民众环保知识，增强节约、环保、生态意识和环境道德素质，构建多层次、多形式、多渠道的生态文明宣传教育机制，形成全民参与节约资源和保护环境的社会行动体系，加快建设资源节约型、环境友好型社会，以及提高生态文明建设水平起到了积极的推进作用。

当前，我国应总结生态文明宣传教育的经验和教训，借鉴国外的有益做法，在各地环境教育条例试行的基础上，借助依法治国的大环境，尽快制定出台符合我国国情、具有中国特色的生态文明宣传教育法律，以推进我国的生态文明宣传教育向前发展。概括起来，我国国家层面的生态文明宣传教育法律应包括以下主要内容：

第一，应明确生态文明宣传教育的领导、组织机构及其职责等内容。应赋予国家环境保护部在生态文明宣传教育方面更大的权力，成立国家生态文明宣传教育工作委员会或指导委员会，各省、市、自治区也要成立相应的组织机构。各级环保、宣传、教育等部门，工会、共青团、妇联等社会团体均要各负其责，统一规划、指导、协调、规范生态文明宣传教育工作，形成政府主导、各方配合、运转顺畅、充满活力、富有成效的工作格局。

第二，应规范生态文明宣传教育计划和培训工作。要规范基础教育、高等教育阶段的环境教育和行业职业教育，将生态文明宣传教育纳入国民素质教育范围。要规范面向社会的培训，尤其应规范对各级党政领导干部、学校教师和企业负责人的培训计划。对于被依法处罚的环境违法企业，要对其负责人及相关责任人强制进行生态文明宣传教育培训。同时，应开展形式多样的生态文明宣传教育活动。

第三，应赋予环保非政府组织应有的地位和相应的权力。环保非政府组织在节约资源和保护环境中的独特作用不容忽视。近年来，我国的环保非政府组织发展迅速，不但数量增加，而且影响不断扩大。应加强政策扶持力度，改善环保非政府组织发展的外部环境，鼓励、引导环保非政府组织积极有序地参与环境保护和生态文明宣传教育工作。

第四，应确保生态文明宣传教育的资金保障。各级政府要加大对生态文明宣传教育的资金投入力度，把宣传教育经费纳入年度财政预算。各级生态文明宣传教育部门要积极拓宽资金投入渠道，充分调动社会力量，扩大社会资源进入宣传教育的途径，多渠道增加社会融资。同时，应设立政府生态文明宣传教育奖金，表彰先进，树立典型，激励全社会积极参与节约资源和保护环境事业。

第五，应加强生态文明宣传教育的监督执行。各级政府应定期向本级人民代表大会常务委员会报告生态文明宣传教育工作情况，自觉接受监督检查。应将生态文明宣传教育实施情况的考核纳入主管、实施、协同部门和领导干部的考核体系，作为对政府职能和领导干部履职的考核内容，制定严格的指标并接受社会监督。对拒不开展或不依法开展生态文明宣传教育工作的单位要予以通报批评，责令限期整改；对造成严重影响的，要追究主要领导和责任人的责任。

总之，随着我国生态文明宣传教育工作的进一步加强，随着全民节约意识、环保意识、生态意识的不断增强，我国生态文明建设将会上一个新台阶。

四、大力开展环境外交

冷战结束后，随着非传统安全问题的凸显，环境外交越来越引起各国的高度关注。环境外交是解决国际环境问题的必由之路。20世纪70年代以来，我国的环境外交从无到有，开展了丰富多彩的环保交流与合作，取得了显著成果。我国是一个发展中的大国，对全球生态环境有着特殊的影响，因此，没有中国的参与，要解决世界面临的重大环境问题是不可能的。环境外交的不断深入开展为中国的经济建设和社会发展产生了巨大作用。通过环境外交，我们可以借鉴外国有益的环保经验，引进先进的环保技术，也有利于相互沟通、消除误会，排除“中国环境威胁论”的干扰，树立中国在国际环保舞台上良好的形象。环境外交已成为中国外交的重要组成部分，是大力推进生态文明建设的重要途径，我国必须进一步开展国际环保合作和环境外交。中国环境外交的历史进程说明，其兴起与发展的轨迹顺应了国际国内环境保护的趋势，应引起政府、企业、非政府组织、学术界的高度重视。

十八大以来，党和国家领导人在众多国际场合反复强调深化国际环保合作的重要性，尤其重视共同应对气候变化、开发新能源领域的合作。2013年6月，***主席在访问美国期间指出：“气候变化问题是中美两国和全世界面临的共同挑战之一。中国对此高度重视，愿同美方在这一领域开展广泛务实合作，使之成为中美关系新的合作增长点。”①中国是当今世界最大的发展中国家，美国是最大的发达国家，两国又是CO2排放大国，对国际社会应对气候变化负有不可推卸的重大责任。多年来，中美两国在环境外交领域不断取得丰硕成果，为国际社会应对环境问题树立了榜样。2014年11月12日发表的《中美气候变化联合声明》是中美环境外交的新成果，得到国际社会和舆论界的广泛关注与积极评价。中美两国元首在声明中宣布了两国各自2020年后应对气候变化的行动：美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%-28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%；中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。②中美两国明确将气候变化视为“人类面临的最大威胁”，将气候变化与国家安全和国际安全紧密联系在一起，并就“共同但有区别的责任”原则达成了政治层面的共识。这些都为往后的国际气候谈判奠定了良好的基础。当然，中美之间在国际气候谈判中仍然存在着矛盾和分歧，它也是南北矛盾的集中反映。

2015年对于国际气候谈判来说是十分关键的一年，能否在巴黎联合国气候变化大会上达成新的协议，事关国际社会应对气候变化的进程。气候变化已是一个不争的事实，各国应摒弃前嫌，坚持已达成的共识和协议，与时俱进，共同努力，在应对气候变化方面取得新的成果。对于中国来说，应积极开展环境外交，大力宣传应对气候变化的原则立场，展示环境保护成果，向广大发展中国家提供力所能及的环保援助，借鉴发达国家有益的环保经验，坚持国际环保合作的原则，继续为国际环境安全作出应有的贡献。

责任编辑：王俊暐