建立健全权力运行制约和监督纵横交错体系

朱松利

（中共永修县委党校 江西永修 330304）

党的十八大报告就如何建设中国特色社会主义民主政治，推进政治体制改革，提出了“建立健全权力运行制约和监督体系”的命题，为规范权力运行提供了新的理念与思路。

一、权力运行制约和监督的必要性

1.人性的弱点。与中国传统思想“人性善”相反，西方古代思想家认为“人性恶”，即人天生就是自私的、贪婪的。这一基本假设，构成了西方政治的基本理论，并形成了一套制度体系。在权力上，人性既有向善的一面，也有向恶的一面，这就有必要对掌权者进行制约和监督。

2.授权关系的存在。由于社会事务复杂，现代国家还只能普遍采用间接民主或代议制民主，人们必须通过选举代表，代理行使管理国家和社会事务的权力。当权力行使者与所有者间利益出现不一致，甚至损害所有者利益时，权力所有者就要对行使者制约和监督，维护自己的合法权益。

3.权力腐败的危害性。权力腐败是现代国家和政党肌体上的毒瘤，具有极强的腐蚀性和危害性。主要表现为：造成重大的经济损失，阻碍生产力发展；败坏了党风民风，破坏了党群干群关系；影响了党的路线方针政策落实；动摇党和政府的合法性基础，威胁社会安定团结。腐败的严重危害性要求必须进行对权力的制约和监督。

二、权力运行制约和监督的关系

权力制约，就是权力所有者运用民主法制等手段，通过各种途径，对权力行使者的限制与约束。权力监督，就是为保证权力在所担负职权的正当范围内和轨道上运行，对其进行检查、督促、控制、纠正等一系列活动的总称。目前，在权力制约和监督的关系，理论界有不同理解，有的认为前者包容后者，有的反之。两者既有联系，又有区别。

1.权力运行制约和监督的联系。从制度设计来看，两者都是以现代民主为基础，以现代法治为依托，都是对权力正常运行的肯定和保护，对权力偏离正轨的防范和矫正。从目的来看，都是为了防止权力的滥用所导致的腐败。两者是密不可分，相互依存的。

2.权力运行制约和监督的区别。一是两者前提不同。制约以分权为前提，监督以授权为前提。前者是权力分解后，使不同的主体之间形成一种相互掣肘、均衡的关系，高度集权不可能形成对权力的制约；后者是以授权为前提，即权力的所有者授权给行使者并对其的控制。二是两者运行方向不同。制约是不同主体相互控制和约束，双向性，地位平等性，是横向的；监督是主体对客体的监察督促，是单向的，一般是上级对下级，是纵向的。三是两者作用力不同。制约的作用力来源于内在力量，主要靠法律制度，刚性强，即依托权力来牵制权力；监督的作用力来源于外在力量，主要依靠人的力量，弹性和主观性强。

总之，权力制约和监督，在规范权力正常运行方面既有联系，又有区别，两者功能不同，各自发挥其不可替代的作用，必须相互配合，构建一个纵横体系。

三、建立健全权力运行制约和监督纵横交错体系的思路

（一）建立健全权力制约的横向体系

1.努力探索中国特色的分工制衡的制约机制。大胆吸收和借鉴西方分权制衡理论，建立中国特色的权力制衡体系。要实现权力的正常运用，关键是对权力进行分解制约，科学地配置权力。紧紧围绕腐败易发多发的重点领域和关键环节，积极查找权力配置中存在的薄弱环节和风险点，特别要解决权力过分集中在“一把手”身上的倾向，重要事项，民主决策，彼此互相监督。

2.以法律和制度制约权力。党的十八届三中全会提出国家治理现代化，而法律和制度则是一个国家现代化的显著标志。为此，必须抓住法律和制度两个关键制约因素。在法律制约上，要明确权力主体的权力运行的职责范围及程序，建立和完善廉政方面的相关法律。在制度制约上，建立健全民主管理干部的制度，推行财产申报公示制度，建立作风常态化制度。

3.以市场机制制约权力。就是要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少对微观经济的干预，通过市场经济的竞争机制加强对公共权力的制约。公共组织提供的社会产品和服务，具有垄断性和非赢利性，非竞争性的特点，造成公共权力的低效率，进而损害公众利益。市场机制与公共权力的法则有着很大不同，市场以效率为目标，权力要保障公平，服务于市场，而不能非正常介入经济生活，侵蚀公共利益。

4.以道德自律制约权力。就是通过对权力主体的一种外在宣传教育，以及权力主体自身内在学习和修炼，培养他们勤政廉政的政治素养和政治道德，树立正确的价值观和权力观，达到对权力主体潜移默化地起作用。虽然表现为柔性的力量，但其效果可能是巨大的，能从根本上制约权力的滥用，使当权者达到“一日三省吾身”的境界。

（二）建立健全权力监督的纵向体系

1.树立人大监督至上的权威性。人大是最高权力机关，要按照权力授权关系对“一府两院”进行监督，使人大监督的“橡皮图章”真正硬起来。人大要在立法、财政预算、政府重大决定、领导述职述廉等方面，对权力监督发挥重大作用。

2.保证专门监督机关的相对独立性。监督体制应强化垂直领导。权力运行要求监督主体的地位相对独立，权威相对较高。虽然我国对监督主体独立性方面作了有益探索，但目前仍然存在监督者和被监督者两位一体、监督者依附于或受制于被监督者现象，影响了监督的独立性。根据国际控权取得成功的典范，如香港的廉政公署，独立性强；如新加坡反贪污受贿局，由总理直接领导。它们都具有相对独立性和足够而广泛的自主权。我们可以借鉴国外先进经验，并与本国相融合，创造有中国特色的做法，建立一个统一高效、独立性强的监督系统，赋予纪检监察、审计专门监督机关更大的权限，努力提高和维护监督者的权威性。

3.加强党内监督。现实中，少数干部把公共权力私有化、市场化、资本化，以权谋私，游离于监督之外。为此，要认真贯彻党的民主集中制，切实保障普通党员的民主权利和监督权利。重大决策的过程中，除特殊情况外均应在党内公开，让广大党员行使知情权、监督权。加强党委领导班子内部的相互监督，正如邓小平所说：“对领导人最重要的监督是来自党委会本身。”要改革和完善党内选举制度，逐步扩大党内直接选举的范围；要加强上级对下级纵向监督。

4.司法监督。支持和保证司法机关依法独立公正地行使司法监督。要通过严格执法，坚决维护国家法制的统一，不能在法律面前搞因人而异。同时，要逐步推进司法体制改革，加强司法队伍建设，强化对司法活动的监督，防止司法腐败。

5.政协民主党派监督。共产党与各民主党派是领导与合作，执政与参政的关系。这个“合作”与“参政”的基本体现，就是“互相监督”，主要是民主党派监督共产党。但是，在我国政治生活中，民主党派对共产党的监督也不同程度地存在着“软”“虚”“空”的问题。因此，要强化执政党监督制约，必须加强民主党派的监督。为此，主要从两方面下功夫：一要加强民主党派的自身建设，提高监督水平和能力；二要健全和完善民主党派监督机制，拓宽民主监督渠道。

6.群众监督。宪法规定“一切权力属于人民”，从而赋予了人民具有至高无上的监督权。群众监督就是以人民群众的合法权利来制约权力，从而达到权力正常运行的手段。关键在于保障人民群众的合法权利，防止权力滥用为最终目的。为此，必须紧紧依靠人民群众的力量，切实赋予人民群众的知情权、参与权、表达权、决策权、监督权。只有这样，才能更有效遏制权力滥用和腐败现象。

7.舆论监督。随着我国政治经济的发展，民主进程的加快，一方面要求权力运行公开、透明；另一方面需要权力拥有者自觉引入新闻舆论机构或借助舆论工具，对公共权力和社会公共事务的监督。舆论监督虽然没有权力监督法律监督的强制性，但它是一种最廉价、最广泛的方式。我国目前依然存在着新闻舆论监督不力和舆论监督法规不健全等问题。为此，必须建立新闻媒体独立发言人制度，健全舆论监督法规，加强对新闻工作者的保护。

权力制约和监督既是对权力运行的保障，又是对权力运行规范的两种方式和手段，两者既有区别，又有联系，两者功能不尽相同，制约是监督的前提，监督是制约的补充，两者在各自领域发挥着重要作用，相互不能替代，必须把两者紧密结合起来，发挥系统功能。党的十六大提出“加强权力制约和监督”，并首次把“制约”放在“监督”之前，突出了制约的地位，迎来了新的高潮。此后，党的十七大提出“建立权力运行制约和监督机制”，并明确提出“以完善惩治和预防腐败体系为重点，进一步加强反腐倡廉建设”，并把反腐倡廉建设列为党建的重要组成部分。党的十八大进一步提出“建立健全权力运行制约和监督体系”的科学命题，从“机制”到“体系”一词改变，凸显意义不同。从世界各国发展趋势来看，西方资本主义国家强调制约，但并不排斥监督，事实上，西方国家越来越重视对权力的监督。如果说资本主义国家对权力调控的思路是循着从制约——制约和监督并举的思路演进的话，那么，我国社会主义国家权力调控的思路则是循着从监督——监督和制约并举的轨迹发展的。我们既要借鉴发达资本主义国家的权力制衡经验，吸收世界文明成果为我所用，也要遵循中国发展的历史和特色，不断与时俱进，建立健全权力运行制约和监督纵横交错体系，才能更好地保障和规范权力运行。